นฎา วะสี สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
พิทวัส พูนผลกุล สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
พรพจ ปรปักษ์ขาม National Graduate Institute for Policy Studies, Tokyo
ตามที่ตกเป็นข่าวในหน้าหนังสือพิมพ์ปัจจุบันว่า “กองทุนประกันสังคม” กำลังเตรียมข้อเสนอเข้าคณะรัฐมนตรี เพื่อเห็นชอบให้เพิ่มทางเลือกแก่ผู้ประกันตนให้สามารถ 1) “ขอเลือก” รับบำเหน็จแทนบำนาญได้เมื่ออายุถึง 55 ปี 2) “ขอคืน” เงินสมทบได้ในยามวิกฤติ แต่ไม่เกินร้อยละ 30 และสูงสุด 30,000 บาท และ 3) “ขอกู้” โดยนำเงินที่สะสมไว้มาเป็นหลักประกัน ทำให้มีภาคส่วนต่าง ๆ อาทิ International Labour Organization (ILO) นายแพทย์ถาวร สกุลพาณิชย์ และศ.ดร.วรเวศม์ สุวรรณระดา ออกมาแสดงความเป็นห่วงว่า ทางเลือกเหล่านี้ แม้จะดูเป็นความหวังดีต่อผู้ประกันตนที่กำลังตกทุกข์ได้ยาก แต่เป็นการแก้ปัญหาไม่ตรงจุดและจะได้ไม่คุ้มเสีย จนบางท่านกล่าวว่า “ประกันสังคมกำลังฆ่าตัวตาย” เสียด้วยซ้ำ
บทความนี้จึงขอเจาะลึกกับข้อเสนอใหม่ของกองทุนประกันสังคมเหล่านี้ พร้อมวิเคราะห์ว่าจะมีผลกระทบต่อผู้ประกันตน กองทุนประกันสังคม และสถานะการคลังของรัฐบาลในอนาคตอย่างไร
ก่อนอื่นคงต้องถามว่าเรามี “กองทุนชราภาพในระบบประกันสังคม” ไว้ทำไม?
การที่ได้ชื่อว่าเป็น “ระบบประกัน” นั้น ย่อมหมายถึง สมาชิกยอมจ่ายเบี้ยประกันร่วมกันเพื่อลดความเสี่ยงจากภาระค่าใช้จ่ายที่เกิดจากเหตุการณ์ที่ไม่คาดคิด โดยหากใครโชคไม่ดีประสบเหตุการณ์ไม่คาดฝันเข้า ก็ยังมีเงินจากกองทุนที่ร่วมกันจ่ายไว้ออกมาช่วยเหลือ ทั้งนี้ การประกันในรูปแบบอื่น ๆ ที่เป็นที่รู้จักกันดี ยกตัวอย่างเช่น ประกันสุขภาพ (ลดความเสี่ยงจากภาระค่าใช้จ่ายเมื่อเจ็บป่วย) ประกันว่างงาน (ลดความเสี่ยงจากการขาดรายได้) ประกันอัคคีภัย (ลดความเสี่ยงจากการสูญเสียทรัพย์สิน)
แล้วกองทุนชราภาพล่ะประกันอะไร? กองทุนนี้จัดตั้งขึ้นเพื่อลดความเสี่ยงว่าสมาชิกจะมีชีวิตอยู่ยืนยาวกว่าเงินที่เก็บออมไว้ (longevity risk) โดยตามหลักการจะจ่ายบำนาญจนกว่าสมาชิกจะสิ้นชีวิต ความโชคดีหรือโชคไม่ดีในระบบนี้ คือ อายุขัยที่แตกต่างกัน ดังนั้น เงินสมทบที่จ่าย คือ เบี้ยประกัน เพียงแต่เป็นการค่อย ๆ ทยอยจ่าย โดยเงินกองทุนของระบบนี้ถือเป็นเงิน “กองกลาง” ที่บริหารจัดการไว้จ่ายเป็นบำนาญให้กับผู้ประกันตนเมื่อถึงคราวเกษียณอายุ
อย่างไรก็ดี บางท่านอาจเกิดความสับสนในความแตกต่างระหว่างกองทุนประกันสังคมกับระบบการออมอีกประเภทหนึ่ง คือ ระบบบัญชีออมส่วนบุคคลเพื่อใช้จ่ายยามชราภาพ หรือ Defined Contribution (DC) scheme เช่น กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ หรือกองทุนการออมแห่งชาติ โดยระบบหลังนี้ ผู้ส่งสมทบจะมีบัญชีเป็นของตนเอง บำเหน็จหรือบำนาญที่ได้จึงขึ้นอยู่กับเงินที่ตนเองออมไว้ในบัญชีและผลตอบแทนที่เกิดจากการบริหารจัดการเงินในบัญชีนั้น ในระบบนี้ ไม่ได้ประกันว่าสมาชิกจะมีเงินบำนาญไปจนตาย แต่ผู้ส่งสมทบมีสิทธิในเงินของตนเองที่ส่งสมทบไปทั้งหมด ต่างจากกองทุนประกันสังคมที่รับประกันว่าสมาชิกจะมีเงินบำนาญไปจนตายจากการจ่ายเงินกองกลางร่วมกันของกองทุน (อ่านเพิ่มเติมเกี่ยวกับระบบสองประเภทนี้ได้ใน นฎา และคณะ 2021ก)
ประเด็นหลักที่หลายภาคส่วนเป็นห่วงและกังวล ดูจะเป็นว่าระบบเราออกแบบมาให้เป็นระบบประกันสังคม แต่กำลังเสนอให้เอาเงินออกได้ราวกับว่าเป็นระบบบัญชีเงินออมส่วนบุคคล ซึ่งกรณีเช่นนี้ยังไม่มีตัวอย่างจากประเทศใดในโลกเกิดขึ้น เราลองมาประเมินข้อเสนอแต่ละข้อกันดีกว่าว่า หากทำจริงจะเกิดอะไรขึ้น?
หากเลือกรับบำเหน็จได้จริง ใครจะเลือกรับบำเหน็จ?
กลุ่มแรก คงเป็นคนที่ขาดสภาพคล่อง การได้เงินก้อนก็น่าจะบรรเทาปัญหาเฉพาะหน้าได้บ้าง แต่หากหลังจากนั้นไม่กี่ปีเงินหมด กลุ่มคนเหล่านี้จะทำอย่างไร? จะต้องพึ่งพาเบี้ยยังชีพ 600 บาทต่อเดือน หรือรอลงทะเบียนบัตรสวัสดิการแห่งรัฐรอบใหม่อย่างนั้นหรือ? ILO กล่าวว่า ประเทศอื่น ๆ ที่ใช้ระบบประกันสังคม เช่น เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น จีน ฟิลิปปินส์ ก็ไม่ได้ให้ทางเลือกในการจ่ายสิทธิผลประโยชน์ในรูปของบำเหน็จ เพราะผิดวัตถุประสงค์หลักของระบบที่จะเป็นหลักประกันทางรายได้ไปตลอดชีวิต รวมถึงประเทศที่ใช้ระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ เช่น สิงคโปร์ แม้เดิมอนุญาตให้สมาชิกถอนเงินของตนได้เมื่อถึงอายุเกษียณ ก็เพิ่งปฏิรูปเพื่อปรับเป็นการจ่ายเงินบำนาญตลอดชีวิตแทน ขณะที่มาเลเซียเองก็พบว่า ร้อยละ 95 ของสมาชิกกองทุนสำรองเลี้ยงชีพใช้เงินหมดภายในห้าปีหลังจากเกษียณอายุ
กลุ่มที่สอง น่าจะเป็นคนที่คาดว่าจะมีชีวิตอยู่อีกไม่นาน ซึ่งกลุ่มคนเหล่านี้ย่อมมองว่า การรับเงินก้อนหรือบำเหน็จคุ้มค่ากว่า และหากคนกลุ่มนี้เลือกรับบำเหน็จทั้งหมด ก็แน่นอนว่า จะทำให้อายุเฉลี่ยของคนที่เหลืออยู่ในกองทุนฯ สูงขึ้น และหากกองทุนฯ จะอยู่ได้ก็คงต้องปรับเพิ่มเงินสมทบหรือปรับสูตรการคำนวณบำเหน็จบำนาญให้ต่ำลง
นอกจากนี้ ยังอาจจะมีกลุ่มที่สาม คือ คนที่ “กลัว” ว่ากองทุนจะอยู่ไม่ได้ในระยะยาว จึงเลือกที่จะรับบำเหน็จและเอาเงินไปไว้ที่อื่นแทน เพราะแนวโน้มเรื่องความยั่งยืนของระบบประกันสังคมเดิมทีก็น่าเป็นห่วงอยู่แล้ว (ดูเพิ่มเติมใน นฎา และคณะ 2021ข) ซึ่งกลับจะยิ่งซ้ำเติมปัญหาความยั่งยืนของกองทุนฯ เข้าไปอีก
จริง ๆ แล้วข้อเสนอนี้ก็มีส่วนคล้ายกับข้อแรก เพียงแต่ว่าสมาชิกทุกคนขอรับเงินได้หากเกิดวิกฤต ไม่ต้องรอจนถึงอายุ 55 ปี เพียงแต่สัดส่วนเงินที่แต่ละคนนำออกมาได้นั้นต่ำกว่า การที่รัฐต้องมีมาตรการช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจแต่ละครั้งนั้น ทุกคนเห็นด้วยว่าเป็นเรื่องจำเป็น แต่คำถามคงเป็นว่า ทำไมไม่เลือกทางเลือกอื่น ๆ ที่พอมีอยู่ ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มหรือขยายเวลาสิทธิประโยชน์ของการประกันการว่างงาน ลดสัดส่วนเงินสมทบ หรือการให้เงินช่วยเหลือเยียวยา การดึงเงินจากกองทุนชราภาพดูจะเป็นเพียงการลดการก่อหนี้ของรัฐในวันนี้ แต่ไม่ได้มองถึงผลต่อตัวสมาชิกเองที่หลักประกันทางรายได้ยามชราภาพจะลดลง รวมทั้งผลต่อกองทุนฯ และสมาชิกคนอื่น ๆ ในอนาคต
ตามที่กล่าวไว้ในตอนต้น การขอส่วนสมทบคืนขัดกับหลักการระบบประกัน เพราะเงินสมทบเปรียบเสมือนการซื้อบริการไปแล้ว ท่านผู้อ่านลองคิดว่า หากเราซื้อประกันสุขภาพหนึ่งปีกับบริษัทประกันแห่งหนึ่ง พอผ่านไปครึ่งปี สมาชิกครึ่งหนึ่งของประกันนั้นบอกว่าขอคืนเบี้ยประกันและยกเลิกสัญญานะ แน่นอนว่าอาจทำให้บริษัทประกันเกิดปัญหาสภาพคล่อง เพราะเอาเงินไปลงทุนระยะยาวอยู่เนื่องจากไม่ได้เตรียมการไว้เพียงพอสำหรับสถานการณ์เช่นนี้ รวมทั้งบริษัทก็อาจจะผิดสัญญากับสมาชิกที่เหลือ เพราะคนที่เลือกออกจากสัญญาน่าจะเป็นคนที่พอรู้ตัวว่าครึ่งปีหลังคงไม่มีค่าใช้จ่ายรักษาพยาบาลอะไร ส่วนคนที่เหลือเป็นกลุ่มที่สุขภาพไม่ดีนัก
กองทุนชราภาพก็เช่นเดียวกัน หากเกิดวิกฤตหลายครั้งติด ๆ กัน และมีการอนุญาตให้สมาชิกขอเงินบางส่วนคืนได้ กองทุนฯ ก็จะเผชิญปัญหาสภาพคล่อง ถ้าจะไปทางนี้จริง กองทุนฯ ต้องเปลี่ยนการบริหารจัดการเพราะต้นทุนเปลี่ยน ความเสี่ยงเปลี่ยน การที่ต้องมีสภาพคล่องสูงขึ้นเพื่อสำรองไว้จ่ายกรณีคนขอถอนเงินช่วงวิกฤตหรือขอรับบำเหน็จ ก็แปลว่า กองทุนฯ ต้องปรับลดสัดส่วนการลงทุนระยะยาว (ซึ่งมักจะให้ผลตอบแทนสูงกว่า) มาเป็นการลงทุนระยะสั้นมากขึ้น เมื่อผลตอบแทนรวมลดลง ก็จะกระทบกับสมาชิกทุกคน เพราะหากไม่เรียกเก็บอัตราสมทบสูงขึ้น ก็ต้องลดสิทธิประโยชน์ลง ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง
หลักทรัพย์ค้ำประกันเป็นการผูกสินทรัพย์ของผู้ขอกู้กับผู้ให้กู้ ซึ่งจำเป็นต้องมีความเป็นเจ้าของสินทรัพย์นั้น ๆ โดยชัดเจน ขัดกับลักษณะของกองทุนประกันสังคมที่กล่าวไปแล้วว่าเงินสมทบก็เปรียบเสมือนการจ่ายเบี้ยประกันเพื่อซื้อบริการไปแล้ว ไม่ได้เป็นสินทรัพย์หรือบัญชีบุคคลของผู้ประกันตนอีกต่อไป จึงไม่น่าจะเป็นหลักประกันได้ ส่วนตัวกองทุนฯ เองก็มีแต่ภาระผูกพันหรือ “หนี้” ที่ต้องจ่ายให้ผู้ประกันตนเมื่อถึงอายุเกษียณ
หากผู้ประกันตนสามารถนำส่วนที่ส่งสมทบมาเป็นหลักประกันจริง กองทุนฯ จะตกอยู่ในความเสี่ยงหากสมาชิกผิดนัดในการชำระคืนเงินกู้ หากผู้ให้กู้พอใจกับการรับเพียงหลักประกันคืน ผลกระทบก็จะคล้าย ๆ กับสองข้อแรก อย่างไรก็ดี หากผู้ให้กู้ฟ้องร้องความเสียหายเพิ่มเติม ใครจะเป็นผู้รับภาระ? ลำพังการเอาเงินกองกลางออกก็ผิดหลักการอยู่แล้ว การที่จะให้สมาชิกคนอื่น ๆ ต้องมาร่วมรับภาระตรงนี้นั้นยุติธรรมแล้วหรือไม่?
ตกลงแล้วปัญหาคืออะไร และจะแก้อย่างไรให้ถูกจุด?
กองทุนชราภาพประกันสังคม ซึ่งเริ่มขึ้นเมื่อกว่าสองทศวรรษที่แล้วนั้น อาจเปรียบได้กับ “เงินในกระปุกออมสิน” ที่สะสมเพื่อเป็นหลักประกันไว้ใช้สอยยามชราของแรงงานไทยในระบบ แต่ข้อเสนอใหม่สามข้อดังกล่าว เป็นการเปลี่ยนวัตถุประสงค์เดิมของเงินในกระปุกออมสินก้อนนี้อย่างสิ้นเชิง ไม่ว่าจะเป็นการช่วยผู้ตกทุกข์ได้ยากยามเกิดวิกฤต ช่วยผู้ประกันตนที่ต้องการหาเงินก้อนไปลงทุนทำธุรกิจ หรือช่วยเป็นหลักทรัพย์ค้ำประกันเงินกู้ แม้หลายภาคส่วนจะเข้าใจถึงเจตนาที่ดี แต่ก็พยายามชี้ให้เห็นว่า สิ่งที่จะสูญเสียไป คือ หลักประกันรายได้ในช่วงบั้นปลายชีวิตของผู้ประกันตน วิธีนี้ไม่กระทบดุลการคลังภายใต้รัฐบาลสมัยปัจจุบัน แต่จริง ๆ ก็ไม่ต่างอะไรกับการซุกและผลักปัญหาปากท้องวันนี้ ไปเป็นภาระทางการเงินในวันหน้า
ผลพวงของวิกฤติโควิดที่ทำให้หลายคนตกงานและขาดรายได้นั้น ทุกคนเห็นพ้องกันว่าจำเป็นต้องแก้ไขอย่างเร่งด่วน ซึ่งการแก้ที่ตรงจุดของการสูญเสียรายได้ในระยะสั้น ก็คือ การเพิ่มสิทธิประโยชน์หรือขยายเวลาการประกันว่างงาน การให้เงินช่วยเหลือ หรือการสร้างงานจากภาครัฐ สำหรับกลุ่มที่ต้องการกู้เงินแต่ขาดหลักประกันนั้น คงต้องถามว่ากู้เพื่ออะไร? หากเป็นการกู้เพื่อการอุปโภคบริโภคในช่วงวิกฤต การแก้ปัญหาผ่านประกันว่างงานหรือเงินช่วยเหลือ ก็น่าจะตรงจุดอยู่พอสมควรแล้ว แต่หากเป็นการกู้เพื่อลงทุน การแก้ปัญหาด้วยนโยบายด้านสถาบันการเงินเพื่อสนับสนุนและสร้างโอกาสให้ผู้ประกอบการรายเล็กที่มีศักยภาพ น่าจะเป็นทางเลือกที่เหมาะสมกว่า ทั้งหมดนี้ รัฐคงต้องทำร่วมกับการปรับลดงบการใช้จ่ายภาครัฐในส่วนอื่นที่ไม่จำเป็น และหากจำเป็นต้องกู้เงินเพื่อการเฉพาะกิจเพิ่มเติม ก็ควรมีการจัดทำแผนงบประมาณที่ระบุแผนการชำระคืนที่ชัดเจน เช่น กำหนดสัดส่วนงบประมาณในอนาคตที่จะใช้คืนเงินกู้
หากเราเปรียบเทียบประเทศไทย เป็นดังคนวัยกลางคนที่ยังพอมีกำลังทำงานแต่ก็ต้องเตรียมการเพื่อการเกษียณอายุ ช่วงนี้คนคนนี้ตกงานขาดรายได้ชั่วคราว เราจะเลือกให้เขาไปทางไหน จะหาเงินหางานชั่วคราวให้ทำ ดังที่หลาย ๆ ประเทศเลือกใช้ หรือจะทุบกระปุกออมสินเอาเงินเก็บออกมาใช้ก่อนดังข้อเสนอใหม่สามข้อที่กำลังจะมีการพิจารณาในคณะรัฐมนตรี หากจะไปทางนี้จริง ๆ สิ่งที่สังคมอยากฟังจากรัฐบาล คงเป็นว่า เมื่อคนคนนี้สูงวัยและไม่มีเงินในกระปุกแล้ว รัฐจะวางแผนให้เขาใช้ชีวิตต่อไปได้อย่างไร?
หมายเหตุ: สำหรับประเด็นอื่นเกี่ยวกับกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคม สามารถอ่านเพิ่มเติมได้ในบทความ “ทำอย่างไร จะสูงวัย แบบไม่ยากจน: ตอนที่ 1 ระบบประกันสังคมไทย”
ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
