ผู้เชี่ยวชาญด้านหนี้แห่งสหประชาชาติเตือนโลกกำลังเข้าใกล้วิกฤติหนี้ครั้งใหม่ หลังหนี้พอกพูนมานานนับทศวรรษ ขณะที่ดอกเบี้ยสูงและความต้องการรีไฟแนนซ์เพิ่มขึ้น ซ้ำเติมความเปราะบางของระบบการเงินโลก เผยหนี้สาธารณะประเทศกำลังพัฒนาแตะ 35 ล้านล้านดอลลาร์ในปี 2025 เพิ่มขึ้น 10.5% ภายในปีเดียว ภาระดอกเบี้ยสูงสุดในรอบ 25 ปี จี้ G20–IMF–ธนาคารโลกเร่งปฏิรูประบบจัดการหนี้ ก่อนวิกฤติสภาพคล่องลุกลามเป็นวิกฤตการชำระหนี้
ผู้เขียนซึ่งเป็นประธานร่วมกลุ่มผู้เชี่ยวชาญด้านหนี้ของเลขาธิการสหประชาชาติ (UN Secretary-General’s Expert Group on Debt) ประกอบด้วย Paolo Gentiloni อดีตกรรมาธิการยุโรปด้านเศรษฐกิจ(European commissioner for economy) Trevor Manuel อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังแอฟริกาใต้ และ Mahmoud Mohieldin ทูตพิเศษแห่งสหประชาชาติว่าด้วยการระดมทุนเพื่อวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน (UN special envoy on financing sustainable development) ได้ร่วมกันเขียนบทความแสดงความคิดเห็น เตือนถึงความเสี่ยงของวิกฤตหนี้ระดับโลก พร้อมเรียกร้องให้ประชาคมระหว่างประเทศเร่งนำมาตรการปฏิรูประบบหนี้ที่ตกลงกันไว้ไปสู่การปฏิบัติจริง
บทความที่ชื่อว่า “A Global Debt Crisis Is Looming” เผยแพร่ผ่านเว็บไซต์ Project syndicate ระบุว่า หลังจากมีการสะสมหนี้สินมานานนับทศวรรษ อัตราดอกเบี้ยที่ทรงตัวอยู่ในระดับสูงและความต้องการรีไฟแนนซ์ที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ได้ผลักดันให้เศรษฐกิจโลกสุ่มเสี่ยงและเปราะบางต่อสภาวะวิกฤต (Shocks) มากยิ่งขึ้น ประกอบกับความขัดแย้งที่กำลังดำเนินอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งดันให้ราคาน้ำมันและพลังงานพุ่งสูงขึ้น จนจุดชนวนแรงกดดันด้านเงินเฟ้อรอบใหม่ และเผยให้เห็นรอยแตกร้าวอันตรายในโครงสร้างหนี้ที่มีอยู่เดิม
โลกกำลังเขยิบเข้าใกล้วิกฤตหนี้ครั้งใหม่ สงครามอิหร่านอาจเป็นเพียงชนวนที่จุดประกายวิกฤติ แต่เงื่อนไขพื้นฐานที่ทำให้เศรษฐกิจโลกเปราะบางได้สะสมมาเป็นเวลานานแล้ว ทั้งหนี้สินที่พอกพูนหลายทศวรรษ ประกอบกับอัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้นและความต้องการรีไฟแนนซ์ที่เพิ่มขึ้นไม่หยุด ทำให้เศรษฐกิจโลกเปราะบางต่อวิกฤติยิ่งกว่าเดิม และเมื่อความขัดแย้งที่ยังไม่จบสิ้นผลักราคาพลังงานให้พุ่งสูง แรงกดดันเงินเฟ้อที่ย้อนกลับมาอีกครั้งก็กำลังทดสอบขีดจำกัดของโครงสร้างหนี้ที่เป็นอยู่
สถานการณ์นี้น่ากังวลเป็นพิเศษสำหรับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งข้อมูลจากรายงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) ระบุว่า หนี้สาธารณะรวมกันสูงถึง 35 ล้านล้านดอลลาร์ในปี 2025 หรือเพิ่มขึ้นถึง 10.5% ในเวลาเพียงปีเดียว โดยเฉลี่ยแล้ว ประเทศกำลังพัฒนาต้องใช้รายได้รัฐบาลประมาณ 9.5% ไปกับการจ่ายดอกเบี้ย ซึ่งถือเป็นสัดส่วนที่สูงที่สุดในรอบ 25 ปี
ปัจจุบันมีประเทศรายได้น้อยถึง 32 ประเทศ ที่กำลังเผชิญวิกฤตหนี้สินหรือมีความเสี่ยงสูงที่จะเกิดวิกฤติ ในขณะที่กระบวนการปรับโครงสร้างหนี้กับเจ้าหนี้ภาคเอกชนกลับใช้เวลานานเฉลี่ยถึง 2.5 ปี หรือนานเป็นสองเท่าเมื่อเทียบกับยุคก่อนการระบาดของโควิด-19
ปัญหาหลักไม่ได้อยู่ที่มูลค่ายอดหนี้คงค้างเพียงอยา่งเดียว แต่อยู่ที่ ต้นทุนและความยากในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนใหม่ เมื่อภาระดอกเบี้ยพุ่งสูงเร็วกว่าความสามารถในการชำระหนี้ผ่านรายได้จากการส่งออกและภาษี ช่องว่างระหว่างภาระชำระหนี้กับรายได้ของประเทศจึงกว้างขึ้นเรื่อย ๆ แม้ประเทศที่อัตราส่วนหนี้ต่อ GDP เริ่มคงที่แล้ว ก็ยังอาจเผชิญภาวะขาดสภาพคล่องอย่างรุนแรง หากต้องต่ออายุหนี้ (Roll over) จำนวนมากในระดับอัตราดอกเบี้ยที่สูง
ปัญหานี้ไม่ได้จำกัดอยู่แค่ในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา เพราะยอดชำระดอกเบี้ยรวมของกลุ่ม OECD พุ่งทะลุ 2 ล้านล้านดอลลาร์ไปแล้ว สหรัฐอเมริกากำลังดูดเงินทุนมหาศาลผ่านการกู้ยืมของภาครัฐที่เพิ่มขึ้น ขณะที่บริษัทผู้ให้บริการคลาวด์และโครงสร้างพื้นฐาน AI รายใหญ่ (AI hyperscalers) ก็หันมาระดมทุนในตลาดตราสารหนี้มากขึ้นเช่นกัน เมื่อรวมกับรายจ่ายด้านการทหารที่สูงขึ้นและข้อผูกพันทางการคลังก้อนใหม่ขนาดใหญ่ ปัจจัยเหล่านี้ล้วนเสี่ยงจะซ้ำเติมให้อัตราดอกเบี้ยถูกผลักสูงขึ้นไปอีก และเมื่อผู้กู้รายใหญ่ที่สุดของโลกสามารถกู้เงินได้แทบไม่จำกัด ประเทศที่ต้องการเงินทุนน้อยกว่ามากกลับต้องแบกรับผลกระทบแทน
ลักษณะเช่นนี้ของโครงสร้างหนี้โลกทั้งไม่เป็นธรรมและไม่ยั่งยืน ประเทศที่กู้ยืมอย่างระมัดระวังก็ยังอาจได้รับผลกระทบจากการตัดสินใจที่เกิดขึ้นในอีกซีกโลกหนึ่ง ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาต้องเผชิญทางเลือกที่แทบเป็นไปไม่ได้ ระหว่างการยอมจ่ายแพงขึ้นเพื่อรีไฟแนนซ์หนี้เดิม หรือการตัดงบประมาณด้านสาธารณสุข การศึกษา โครงสร้างพื้นฐาน และการลงทุนเพื่อการผลิต
ทางออกของเรื่องนี้จึงไม่ใช่การใช้นโยบายรัดเข็มขัดแต่เพียงอย่างเดียว เพราะความยั่งยืนของหนี้สินในท้ายที่สุดแล้วขึ้นอยู่กับศักยภาพการผลิตที่จะสร้างการเติบโต รายได้ และทุนสำรองเงินตราต่างประเทศในวันข้างหน้า วินัยทางการคลังเป็นเรื่องสำคัญก็จริง แต่การปกป้องการลงทุนภาครัฐที่จำเป็นต่อการทำให้หนี้สินอยู่ในระดับที่ยั่งยืนได้ก็มีความสำคัญไม่แพ้กัน
ผู้เขียนระบุว่า ประชาคมระหว่างประเทศไม่ได้ขาดเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาหนี้ โดยการประชุมระหว่างประเทศว่าด้วยการระดมทุนเพื่อการพัฒนา ครั้งที่ 4 (Fourth International Conference on Financing for Development) ที่เมืองเซบียา ประเทศสเปน เมื่อปี 2025 ได้วางแนวทางปฏิรูประบบการเงินเพื่อการพัฒนาไว้หลายประการ
มาตรการสำคัญประกอบด้วยการกำหนดเงื่อนไขพักชำระหนี้ (Debt-pause clauses) ที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน การแลกเปลี่ยนหนี้เพื่อการพัฒนา (Debt-for-development swaps) ขณะที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และธนาคารโลกอนุมัติการปรับปรุงกรอบวิเคราะห์ความยั่งยืนของหนี้ การใช้ข้อกำหนดการดำเนินการร่วมกันของเจ้าหนี้ (Collective-action clauses) และการจัดตั้งเวทีความร่วมมือของประเทศผู้กู้ (Borrowers’ Platform) ที่ช่วยเพิ่มเสียงให้กับประเทศลูกหนี้มากขึ้น
ตลาดการเงินเริ่มให้ความสนใจในเรื่องนี้ โดยปัจจุบัน Moody’s มองว่าทางเลือกในการพักชำระหนี้ส่งผลดีต่ออันดับความน่าเชื่อถือ (Credit-positive) และระบุว่าการเปิดใช้เงื่อนไขพักชำระหนี้ตามสัญญาจะไม่ถือว่าเป็นการผิดนัดชำระหนี้ ด้วยการเปลี่ยนแปลงเพียงข้อนี้ ช่วยลดข้อกังวลสำคัญของรัฐบาลประเทศลูกหนี้ที่เคยลังเลจะใช้มาตรการพักชำระหนี้
อย่างไรก็ตาม ปัญหาสำคัญคือ แม้เครื่องมือหลายอย่างจะได้รับการพัฒนาและมีการนำไปทดลองใช้แล้ว แต่ยังไม่ได้กลายเป็นแนวปฏิบัติมาตรฐานของระบบการเงินระหว่างประเทศ
รายงานความคืบหน้าประจำเดือนตุลาคม 2026 ของกลุ่มผู้เชี่ยวชาญด้านหนี้ของสหประชาชาติระบุถึงช่องว่างระหว่างข้อตกลงเชิงนโยบายกับการนำไปปฏิบัติจริง ซึ่งอาจกลายเป็นปัญหาร้ายแรงเมื่อพิจารณาจากสภาวะเศรษฐกิจมหภาคในปัจจุบัน เพราะในภาวะฉุกเฉิน ประเทศต่างๆไม่สามารถรอให้มีการแก้ไขสัญญาหนี้หรือปรับปรุงกฎหมายเป็นเวลาหลายปีได้อีกต่อไป
ประชาคมระหว่างประเทศจึงควรพิจารณาจัดให้มีกลไกพักชำระหนี้ชั่วคราวอย่างเร่งด่วน ในลักษณะเดียวกับข้อตกลงระงับการชำระหนี้ (Debt Service Suspension Initiative) ของกลุ่ม G20 ในช่วงการแพร่ระบาดใหญ่ของโควิด-19
ทางเลือกนี้ควรเปิดกว้างให้ประเทศที่เผชิญแรงกดดันทางการเงินอย่างรุนแรงสามารถเข้าถึงได้ และส่งเสริมให้ธนาคารเพื่อการพัฒนาพหุภาคี (Multilateral Development Banks: MDBs) มีส่วนร่วมในการบรรเทาภาระทางการเงิน ด้วยการให้ความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องอย่างทันท่วงที เพื่อป้องกันไม่ให้ปัญหาการรีไฟแนนซ์หนี้ในปัจจุบันลุกลามเป็นวิกฤตความสามารถในการชำระหนี้ (Solvency crisis) ในอนาคต
นอกจากนี้ ยังเสนอให้ขยายแหล่งเงินกู้เงื่อนไขผ่อนปรน (Concessional finance) เพิ่มการค้ำประกัน และขยายการสนับสนุนทางการเงินแบบสวนทางวัฏจักรเศรษฐกิจ (Countercyclical financing) เพื่อให้ประเทศกำลังพัฒนาสามารถรักษาการลงทุนที่จำเป็นในช่วงเศรษฐกิจชะลอตัว
ธนาคารเพื่อการพัฒนาของภาครัฐซึ่งรวมตัวกันภายใต้เครือข่าย Finance in Common ก็ควรเข้ามามีบทบาทร่วมกับสถาบันการเงินพหุภาคีในการสนับสนุนเงินทุนและเสริมสร้างความยืดหยุ่นทางเศรษฐกิจของประเทศลูกหนี้
ในระดับประเทศ ผู้เขียนเสนอให้รัฐบาลกระจายความเสี่ยงด้านสกุลเงินที่ใช้กู้ยืม เสริมสร้างระบบบริหารจัดการหนี้ภายในประเทศและเงินสำรองสภาพคล่องให้เข้มแข็ง และจัดทำยุทธศาสตร์ทางการเงินที่สามารถรับมือความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยนและความเสี่ยงจากการรีไฟแนนซ์ได้ดีขึ้น
การวิเคราะห์ความยั่งยืนของหนี้สินจะต้องแยกแยะระหว่างภาวะตึงตัวด้านสภาพคล่อง (Liquidity stress) กับการขาดความสามารถในการชำระหนี้ (Insolvency) ออกจากกัน รวมถึงต้องคำนึงถึงปัจจัยเรื่องอัตราดอกเบี้ยที่อาจทรงตัวอยู่ในระดับสูงเป็นเวลานาน รายได้จากการส่งออกที่มีความผันผวน ข้อจำกัดทางการคลัง และมูลค่าของการลงทุนที่ช่วยเสริมสร้างความยืดหยุ่นและศักยภาพในการผลิต
การทบทวนกรอบวิเคราะห์ความยั่งยืนของหนี้สำหรับประเทศรายได้น้อย (Low-Income Countries Debt Sustainability Framework: LIC-DSF) ของ IMF และธนาคารโลก ถือเป็นก้าวสำคัญในทิศทางที่ถูกต้อง
กรอบใหม่ให้ความสำคัญกับการประเมินความยั่งยืนของหนี้ในระยะยาวมากขึ้น รวมถึงการนำหนี้ภายในประเทศเข้ามาประกอบการวิเคราะห์ และการใช้ตัวชี้วัดด้านสภาพคล่อง เช่น ความต้องการเงินทุนรวม (Gross Financing Needs) และสัดส่วนดอกเบี้ยจ่ายต่อรายได้รัฐบาล
การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวจะช่วยให้สามารถแยกแยะได้ชัดเจนขึ้นว่า ประเทศหนึ่งกำลังเผชิญปัญหาสภาพคล่องระยะสั้น หรือมีปัญหาความสามารถในการชำระหนี้เชิงโครงสร้าง ซึ่งจำเป็นต้องใช้มาตรการแก้ไขที่แตกต่างกัน
อย่างไรก็ตาม กรอบวิเคราะห์ฉบับปรับปรุงจะเริ่มมีผลตั้งแต่ช่วงกลางปี 2027 เป็นต้นไป และยังไม่ครอบคลุมประเทศที่สามารถเข้าถึงตลาดทุนระหว่างประเทศได้ตามปกติ IMF และธนาคารโลกควรพิจารณาเร่งการบังคับใช้กรอบดังกล่าว และขยายขอบเขตการประเมินให้ครอบคลุมประเทศที่เข้าถึงตลาดทุนระหว่างประเทศด้วย เพื่อให้ระบบเฝ้าระวังความเสี่ยงด้านหนี้มีความครอบคลุมมากขึ้น
ในระดับความร่วมมือระหว่างประเทศ กลุ่ม G20 ควรมีบทบาทในการขับเคลื่อนการปฏิรูประบบจัดการหนี้ โดยเฉพาะการปรับปรุงกรอบการดำเนินงานร่วมกันเพื่อการจัดการหนี้ (Common Framework for Debt Treatments) ให้สามารถนำไปปฏิบัติได้จริง
ด้านเจ้าหนี้และประเทศผู้กู้ร่วมกันพัฒนากลไกแลกเปลี่ยนหนี้ (Debt swaps)เพื่อการพัฒนา จากเดิมที่มักเป็นข้อตกลงเฉพาะกรณี ให้กลายเป็นเครื่องมือทางการเงินที่สามารถนำมาใช้ได้อย่างเป็นระบบ
ขณะเดียวกัน ประเทศผู้กู้ควรร่วมกันพัฒนาเวทีหารือของผู้กู้ Borrowers’ Platform ให้เป็นกลไกความร่วมมือถาวรและยั่งยืน
ผู้เขียนทั้งสองทิ้งท้ายว่า โครงสร้างความร่วมมือด้านหนี้ที่ตกลงกัน ณ เมืองเซบียาถูกออกแบบมาเพื่อรับมือกับวิกฤติระดับโลก ซึ่งขณะนี้เงื่อนไขของวิกฤติเหล่านั้นได้เกิดขึ้นแล้ว สำหรับประเทศที่แบกรับภาระทางการเงินหนักที่สุดอยู่แล้วจึงไม่อาจรอให้การปฏิรูปตามทันสถานการณ์ได้อีกต่อไป
หมายเหตุ:บทความนี้ได้มีการตรวจทานและลงนามอนุมัติอย่างเป็นทางการ(sign) เพื่อนำไปเผยแพร่ โดย เรมี รีอูซ์ (Rémy Rioux) ประธานเจ้าหน้าที่บริหารสำนักงานพัฒนาแห่งฝรั่งเศส (Agence Française de Développement: AFD) และหยาน หวัง (Yan Wang) นักวิจัยอาวุโส ศูนย์นโยบายการพัฒนาระดับโลก มหาวิทยาลัยบอสตัน (Boston University Global Development Policy Center)
