เยาว์ เขลา ทึ่ง : หนทางปฏิรูปการศึกษาไทยในห้วงเศรษฐกิจใหม่

บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งในซีรีส์ “ความฝันของนักเศรษฐศาสตร์รุ่นใหม่ สร้างสังคมไทยแห่งโอกาส” ซึ่งเขียนโดย 9 นักเศรษฐศาสตร์รุ่นใหม่ ที่ต้องการผลักดันให้ประเทศไทยปรับเปลี่ยนเพื่อให้เท่าทันต่อโลกและบริบทใหม่ทางเศรษฐกิจและสังคม เปิดโอกาสให้กับทุกคนอย่างเสมอภาคให้ก้าวไปสู่อนาคตที่ทุกคนใฝ่ฝัน

ฉันเยาว์ ฉันเขลา ฉันทึ่ง ฉันจึง มาหา ความหมาย
ฉันหวัง เก็บอะไร ไปมากมาย สุดท้ายให้กระดาษฉันแผ่นเดียว

อาจเป็นประโยคที่ผู้อ่านหลายคนอาจจะเคยได้พบเจอตามหน้าหนังสือหรือสื่อสังคมออนไลน์ เมื่อเดือนตุลาคมบรรจบมาครบอีกครั้ง บทกลอนนี้เป็นส่วนหนึ่งของเพลงเถื่อนแห่งสถาบัน แต่งโดยวิทยากร เชียงกูล ในปี 2511 ขณะเป็นนักศึกษาคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

บทกลอนของวิทยากร เชียงกูล ถูกนำมาใช้ในการขับเคลื่อนในยุคแสวงหา เกิดการเรียกร้องประชาธิปไตย การขับเคลื่อนและปฏิรูปมากมาย รวมถึงความพยายามในการปฏิรูปด้านการศึกษา ในช่วงทศวรรษ 2510–2520¹

บทกลอนของวิทยากร เชียงกูล เป็นภาพสะท้อนของปัญหาในระบบการศึกษา ที่ยังคงตกค้างมาจนถึงปัจจุบัน ระบบการศึกษาที่สั่งสอนความรู้ แต่ไม่ได้สอนสั่งความหมายของความรู้และการแสวงหาความรู้ให้แก่ผู้เรียน

ผู้เรียนยังไม่รู้ว่าจะนำความรู้ที่ได้มาประยุกต์ใช้อย่างไรในโลกความเป็นจริง และท้ายสุด สิ่งที่บังคับให้ผู้เรียนได้ตระหนักถึงผลลัพธ์จากระบบการศึกษา เป็นเพียงกระดาษใบหนึ่ง ซึ่งปะหน้าว่า “คุณวุฒิการศึกษา”

ในทางเศรษฐศาสตร์ Amartya Sen นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ได้นำเสนอ หลักศักยภาพ (capabilities approach) ในฐานะหลักคิดในการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งเชื่อว่า เป้าหมายในการพัฒนาเศรษฐกิจ จะต้องไม่จำกัดอยู่เพียงเป้าหมายตัวเลขการเติบโตหรือการลงทุนเท่านั้น แต่ต้องให้ความสำคัญกับการเพิ่มศักยภาพของมนุษย์ (capabilities) ซึ่งหมายถึง ความสามารถของมนุษย์ เพื่อบรรลุสิ่งที่มนุษย์ได้ให้คุณค่า หรือทำให้มนุษย์ได้ตระหนักถึงการมีชีวิตที่เห็นว่าตนมีคุณค่าและเป็นส่วนหนึ่งของสังคม

หลักคิดของ Sen ได้สร้างการเปลี่ยนแปลงในกระบวนทัศน์ ซึ่งเดิมอาจมองมนุษย์เป็นเพียงปัจจัยหนึ่งในกระบวนการผลิตที่เพิ่มผลิตภาพหรือรายได้ของเศรษฐกิจ ไปสู่การตั้งคำถามถึงระบบเศรษฐกิจหรือกลไกทางสังคม ที่ทำให้มนุษย์ได้ค้นพบศักยภาพของตนเอง และเพิ่มขีดความสามารถของมนุษย์จากภายในได้²

งานศึกษาอีกส่วนหนึ่งในทางเศรษฐศาสตร์พบว่า การศึกษาเป็นเครื่องมือสำคัญในการเพิ่มผลิตภาพ James Heckman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลอีกท่านหนึ่ง ได้นำเสนอ Heckman Equation ซึ่งให้ความสำคัญกับการพัฒนาในทุนมนุษย์ผ่านการศึกษา และพบว่าการส่งเสริมการเติบโตในช่วงปฐมวัย ให้ผลตอบแทนต่อการลงทุนที่ดีกว่าการพัฒนาในช่วงชีวิตอื่นๆ ของมนุษย์ นอกจากนี้ มิติการพัฒนามนุษย์ในช่วงเริ่มต้นของช่วงวัย ภายใต้หลักคิดของ Heckman พบว่า ไม่เพียงแต่การพัฒนาเพียงทักษะความรู้ (cognitive skills) ที่ควรถูกพัฒนาเท่านั้น แต่ทักษะทางสังคม เช่น การมีความกระตือรือร้น (attentiveness) ความมุมานะ (persistence) หรือความสามารถในการทำงานและอยู่รวมกับผู้อื่น เป็นปัจจัยสำคัญที่จะสร้างมนุษย์ที่มีศักยภาพและมีผลิตภาพคนหนึ่งได้อีกด้วย และควรคำนึงถึงมิติด้านความเหลื่อมล้ำควบคู่กันไป³

หนึ่งบทกลอน สองแนวคิดของนักเศรษฐศาสตร์ ได้จุดประกายให้ผู้เขียนได้รังสรรค์บทความชิ้นนี้ขึ้น อันมุ่งที่จะระบุแนวทางเศรษฐกิจแห่งอนาคต ที่มีระบบการศึกษาเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจ ในฐานะส่วนที่จะมีบทบาทในการทำให้มนุษย์ได้ค้นพบศักยภาพของตน และสร้างคุณประโยชน์ให้กับสังคมตลอดห้วงระยะเวลาชีวิต

กระบวนการวิเคราะห์ในบทความชิ้นนี้ มุ่งตั้งคำถามและนำเสนอข้อเสนอแนะในสามมิติ ได้แก่ (1) คุณภาพการศึกษาไทยที่เป็นอยู่ (2) การดำเนินนโยบายโดยหน่วยงานรัฐ (3) กระบวนการขับเคลื่อนเชิงนโยบาย

คุณภาพของเด็กไทยที่เป็นอยู่ : ต่ำกว่าเป้า ไม่เท่านานาชาติ

ผลคะแนนสอบที่ตกต่ำ
ตลอดระยะเวลา 20 ปีที่ผ่านมา มีวาระในการปฏิรูปการศึกษาออกมาในหลากหลายครั้ง ไม่ว่าจะเป็นการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ฉบับ พ.ศ. 2540 และนำไปสู่พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ การจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา รวมถึงการปรับโครงสร้างกระทรวงศึกษาธิการครั้งใหญ่ หรือการปฏิรูปประเทศอีกครั้ง ที่ก่อให้เกิดคณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา จัดตั้งตาม รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 ในการนำเสนอแนวทางการปฏิรูปการศึกษาไทย และบรรจุเอาไว้ในยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี

น่าแปลกใจ ที่ความพยายามเหล่านั้นกลับให้ผลตรงกันข้าม ในช่วงปลาย พ.ศ. 2566 ตัวเลขผลคะแนนสอบ PISA 2022 ถูกเผยแพร่เป็นครั้งแรก และสร้างความตระหนกตกใจให้แก่ผู้ดำเนินนโยบายเป็นวงกว้าง ภายหลังทราบว่าผลคะแนนของไทยต่ำสุด นับตั้งแต่ประเทศไทยได้เข้าร่วมโครงการ PISA มาตั้งแต่ปี 2543 และตามหลังประเทศเพื่อนบ้านอย่าง สิงคโปร์ เวียดนาม บรูไน และมาเลเซีย

รูปที่ 1 : สถิติคะแนน PISA ย้อนหลัง พ.ศ. 2543–2565

ที่มา : สสวท. (2565) การแถลงข่าวผลการประเมิน PISA 2022

ฝ่ายการเมืองได้ให้ความสำคัญกับประเด็นดังกล่าวนี้อย่างแข็งขัน อดีตนายกรัฐมนตรีเศรษฐา ทวีสิน ได้มีการระบุถึงปัญหาของคะแนนที่ตกต่ำนี้ในหลากหลายเวที และมีสาระสำคัญในสองประการ นั่นคือ การมุ่งเป้าปรับหลักสูตรใหม่ ให้ตรงกับความต้องการของตลาด และต้องดึงเด็กเข้ามามากยิ่งขึ้น เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ⁴

PISA คืออะไร และแตกต่างจะข้อสอบในไทยอย่างไร
ในเอกสาร PISA 2018 Framework ซึ่งเป็นปีฐานที่กระทรวงศึกษาธิการใช้เป็นเป้ากำหนดตัวชี้วัด ได้มีการระบุอย่างเด่นชัดว่า เป้าหมายของ PISA คือการวัดสมรรถภาพของผู้เรียนที่จะสามารถนำทักษะความความรู้ที่นำไปใช้ได้จริง (functional knowledge) ที่จะทำให้มนุษย์คนหนึ่งสามารถเป็นส่วนหนึ่งของสังคมได้มีอย่างคุณภาพ

ในข้อสอบของ PISA 2022 ซึ่งเป็นการทดสอบครั้งล่าสุด การทดสอบคณิตศาสตร์ของ PISA ไม่ได้มุ่งเน้นถึงความสามารถของเยาวชนอายุ 15 ปีในการดำเนินการทางคณิตศาสตร์เป็นเท่านั้น แต่ผู้เรียนต้องเข้าใจในหลักการในเชิงคณิตศาสตร์ รวมถึงนำความรู้ดังกล่าวนั้นไปประยุกต์ใช้กับเครื่องมือที่เหมาะสมได้ เช่น ในข้อสอบชุดดังกล่าวนี้ ได้มีการมีการสอบการใช้งานสเปรดชีต ซึ่งจะวัดความสามารถในการคิดและแปลงปัญหาเชิงคณิตศาสตร์ เข้ามาในบริบทของโลกความเป็นจริง และมีการทดสอบความสามารถในการบริหารจัดการข้อมูล เพื่อให้ได้วัตถุประสงค์ที่ต้องการได้

รูปที่ 2 : ตัวอย่างข้อสอบคณิตศาสตร์ PISA 2022

“การนำสถิติไปใช้ในชีวิตจริงโดยใช้เทคโนโลยีที่เหมาะสม”
เป็นหลักคิดที่บรรจุเอาไว้ในหลักสูตรการศึกษาไทยในปัจจุบัน คือหลักสูตรแกนกลาง 2551 ฉบับปรับปรุงเพิ่มเติมในปี 2560⁷ ในหมวดของวิชาสถิติ แต่ดูเหมือนว่าแม้ตัวอย่างของข้อสอบ O-NET อาจสะท้อนภาพของการนำสถิติไปใช้ในชีวิตจริง ทว่าก็ไม่ได้แสดงให้เห็นภาพของการใช้เทคโนโลยีที่เหมาะสมแต่อย่างใด

หากพิจารณารูปแบบการทดสอบที่เป็นอยู่ของประเทศไทย ซึ่งผู้เขียนได้หยิบเอาข้อสอบ ONET ชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 3 ในปี 2566 ครั้งล่าสุดมานำเสนอ กลับไม่พบลักษณะของการทดสอบที่ลักษณะคล้ายกับ PISA รูปแบบการสอบยังคงคล้ายกับลักษณะที่ผู้เขียนและผู้อ่านหลายๆ ท่านพบเจอ เมื่อครั้งยังเป็นนักเรียนชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 3 คนหนึ่ง

แม้นักวางแผนทางเศรษฐกิจไทยหวังจะสร้างอุตสาหกรรมต่อยอด ไปสู่การผลิตบุคลากรในอุตสาหกรรมซับซ้อนของประเทศ

แต่เด็กไทยสอบตกในทุกวิชาพื้นฐานที่สำคัญ ในการต่อยอดไปสู่การเรียนรู้เทคโนโลยีล้ำยุค และคาบเส้นในวิชาการอ่านภาษาแม่ของตนเองให้แตกฉาน

ผลการประเมิน PISA พบว่า ประเทศไทยมีสัดส่วนนักเรียนที่มีสมรรถนะต่ำกว่าระดับพื้นฐานสูงถึงร้อยละ 53–65 และหมายความว่า เด็กไทย ไม่สามารถบรรลุความสามารถระดับพื้นฐาน ทั้งในด้านคณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ และการอ่าน จากเกณฑ์ประเมินระดับนานาชาติ และสัดส่วนของเด็กที่ต่ำกว่ามาตรฐาน มากเป็นเกือบเท่าตัวของค่าเฉลี่ยของ OECD

สอดคล้องกับผลคะแนน O-NET ที่พบว่าเด็กไทยมีคะแนนเฉลี่ยในคณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ และภาษาไทย อยู่ที่ 25 คะแนน, 30 คะแนน และ 51 คะแนนตามลำดับ จากคะแนนเต็ม 100 คะแนน⁸

PISA ยังคงมีการวัดในมิติอื่นๆ เช่น ทักษะทางสังคมอื่น ความคิดสร้างสรรค์ ซึ่งเป็นไปตามแนวทางการพัฒนาทุนมนุษย์ในต่างประเทศ ดังที่ Heckman ได้นำเสนอ หรือแม้กระทั่งความรอบรู้ทางการเงิน

สถิติของทั้ง O-NET และ PISA นำมาสู่ข้อสรุปของปัญหาคุณภาพการศึกษาไทย ที่ต้องเร่งแก้ไขในสองมิติ นั่นคือ

(1) ปัญหาของการประยุกต์ใช้เครื่องมือและความรู้ เพื่อตอบความท้าทายในโลกความเป็นจริงได้
(2) ปัญหาความรู้ที่ไม่เพียงพอ จนแม้การจะเริ่มประยุกต์ใช้เครื่องมือ ก็ไม่สามารถทำได้

การดำเนินนโยบายโดยหน่วยงานรัฐ : เป้าต่ำ ย้ำตัวชี้วัด

ในระดับหลักการ ผู้เขียนมองเห็นความพยายามของผู้ดำเนินนโยบายการศึกษาไทย ที่มุ่งพัฒนาประเด็นปัญหานี้อย่างแข็งขัน แต่เมื่อแปลงความพยายามกลายเป็นความมุ่งหมาย ทั้งหมดกลับสร้างข้อกังขาให้กับผู้เขียน

หน่วยงานต่างๆ นอกเหนือจากกระทรวงศึกษาธิการ ได้หยิบเอาผลคะแนน PISA มาเป็นมาตรวัดผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินงาน เช่น สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) และสำนักงานคณะกรรมการดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สดช.) ที่ได้ใช้ระดับสมรรถนะของคะแนน PISA เป็นตัวชี้วัด สะท้อนเห็นถึงความพยายามในการบูรณาการของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

แต่สำหรับกระทรวงศึกษาธิการ ในงบประมาณ พ.ศ. 2568 รวมถึงแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ประเด็นที่ 12 ว่าด้วยการพัฒนาการเรียนรู้ ทั้ง PISA และ O-NET ต่างได้รับการให้ความสำคัญ แต่ก็สร้างข้อสงสัยให้แก่ผู้เขียนในสามประการ

(1) การตั้งเป้าหมายของมาตรชี้วัดการพัฒนาของผู้เรียนต่ำเกินไปหรือไม่
(2) เป้าหมายที่แท้จริงของ PISA อาจยังไม่ถูกหยิบมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพ
(3) เป้าหมายบางประการยังไม่ตรงเป้า และย้ำรวมกันไม่สนับสนุนให้บรรลุค่าเฉลี่ย OECD

(1) เป้าหมายของมาตรชี้วัดการพัฒนาผู้เรียนของไทยต่ำเกินไป
โดยเฉลี่ยแล้ว เด็กไทยทั่วประเทศสอบตกในวิชาคณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์ สะท้อนผ่านค่าเฉลี่ยของคณิตศาสตร์ 25 คะแนน และวิทยาศาสตร์ 30 คะแนน จากคะแนนเต็ม 100 คะแนน

สัดส่วนของเด็กที่สอบตกนั้นมีจำนวนมาก แต่การตั้งเป้าหมายการดำเนินงานของกระทรวงศึกษาธิการ ยังคงตั้งเป้าร้อยละนักเรียนที่มีคะแนนเกิน 50 คะแนน หรือจำนวนนักเรียนที่สอบผ่าน ไว้เพียงที่ร้อยละ 7–8 ในปี 2568 และขยับขึ้นเป็น ร้อยละ 10 โดยไม่มีการเติบโตเพิ่มขึ้น เรื่อยไปจนถึงปี 2571

แม้อดีตนายกรัฐมนตรี จะเน้นย้ำวาระการแก้ปัญหา PISA หรือการศึกษาในภาพรวม ออกมาอย่างเด่นชัด หมายความว่าเรื่องนี้ ควรได้รับการแก้ไขอย่างเร่งรีบและแข็งขัน

แต่เมื่อแปลงเป็นตัวชี้วัดในเอกสารงบประมาณ กลับไม่พบความพยายามที่ชัดเจน การตั้งเป้าหมายที่ตั้งอยู่บนสมมติฐานที่อนุรักษนิยมแบบสุดขีด หากลักษณะเป้าหมายยังคงดำเนินไปเช่นนี้ เราคงหวังได้ยากว่า จะเห็นคะแนน O-NET หรือ PISA ในอีก 5 ปี ข้างหน้าดีขึ้นอย่างทันตาเห็น

(2) เป้าหมายที่แท้จริงของ PISA อาจยังคงถูกละเลย
รูปที่ 3 แสดงค่าเฉลี่ยคะแนน PISA ของไทย เทียบกับ OECD ซึ่งช่วยอธิบายความแตกต่างในคะแนนของ OECD กับไทย สะท้อนให้เห็นช่องว่างในเชิงนโยบายที่สำคัญ ในการมุ่งเป้าพัฒนาแต่ละกลุ่มสมรรถนะ

OECD มีการกระจายตัวของกลุ่มนักเรียนในระดับสมรรถนะ 3–4 ที่สูงเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศไทย โดยกลุ่มนักเรียนที่มีระดับสมรรถนะระดับนี้ คือกลุ่มนักเรียนที่มีความรู้ระดับพื้นฐาน และเริ่มประยุกต์ใช้ในโลกความเป็นจริงได้แล้ว ซึ่งกลุ่มนี้เป็นกลุ่มที่อธิบายความแตกต่างระหว่างไทยกับ OECD ที่สำคัญ

ระดับสมรรถนะ 2 เป็นระดับสมรรถนะที่ถือว่านักเรียนมีความรู้ความเข้าใจอย่างถูกต้องตามหลักวิชาการ แต่ยังอาจไม่สามารถประยุกต์ใช้ได้ ในประเทศไทย การกระจุกตัวของกลุ่มนักเรียนที่มีระดับสมรรถนะนี้ มีสัดส่วนเทียบเท่ากับ OECD แต่ข้อสังเกตประการสำคัญที่ควรถูกตั้งคำถามคือ กลุ่มระดับสมรรถนะต่ำกว่าระดับ 2 กลับสูงมากเป็นเท่าตัวของ OECD

ดังนั้นแล้ว คำอธิบายในการแก้ปัญหาช่องว่างระหว่างไทยกับ OECD ในทักษะ มีอยู่สองปัญหา คือ ปัญหาของกลุ่มนักเรียนต่ำกว่าระดับ 2 ที่มากเกินไป และปัญหาของกลุ่มนักเรียนสมรรถนะระดับ 3–4 ที่น้อยเกินไป และนำมาสู่การแก้ไขสองปัญหาที่แยกออกจากกัน ได้แก่

ให้มีคะแนนอยู่ในเกณฑ์มาตรฐาน

ได้มาตรฐานอยู่แล้ว ให้ดียิ่งขึ้น

รูปที่ 3 : คะแนน PISA ของไทย เทียบกับ OECD จำแนกตามระดับสมรรถนะ

แต่หากพิจารณาบนเอกสารงบประมาณ เพียงเป้าหมายแรกที่ถูกตอบสนองเพียงเท่านั้น นั่นคือ การลดสัดส่วนนักเรียนที่ไม่ถึงเกณฑ์มาตรฐาน หรือต่ำกว่าระดับสมรรถนะ 2 ลง บนเป้าหมายสมมติฐานของผู้ดำเนินนโยบายที่ถ่อมตน ด้วยการลดลงร้อยละ 4–8% และเป้าหมายนี้ ก็อาจมีความซ้ำซ้อนกับเป้าหมายการพัฒนาผ่านคะแนน ONET ซึ่งเป็นการทดสอบวัดความรู้ขั้นพื้นฐานเหมือนกันอยู่แล้ว

การวัดระดับทักษะความรู้ที่นำไปใช้ได้จริง เป็นเสน่ห์ที่สำคัญของ PISA ที่ควรจะหยิบมาใช้แต่ถูกละเลย เป้าหมายในการเพิ่มนักเรียนที่มีทักษะระดับ 3–4 ซึ่งสถิติการกระจายตัวในกลุ่ม OECD สะท้อนให้เห็นว่า กลุ่มนี้เป็นกลุ่มที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญต่อคะแนน PISA ในไทยได้ กลับยังไม่ได้รับการให้ความสำคัญในเอกสารงบประมาณปีล่าสุด

(3) เป้าหมายบางประการถูกย้ำรวมกันอย่างซ้ำซ้อน
การตั้งเป้าในการพัฒนาขีดความสามารถของเด็กไทย มีการตั้งเป้าหมายในลักษณะที่ซ้ำซ้อน เนื่องจากมุ่งเป้ากลุ่มเป้าหมายที่มีระดับความรู้ที่เทียบเท่ากัน เช่น ลดจำนวน PISA ที่ต่ำกว่ามาตรฐาน และเพิ่มกลุ่ม O-NET ในอัตราที่ใกล้เคียงกัน คือ 4–8% ซึ่งหากกลุ่มหนึ่งดีขึ้น ในทางสถิติอีกกลุ่มก็ย่อมดีขึ้นตามเหมือนกัน เนื่องจากเป็นการวัดกลุ่มชุดทักษะ (skil set) ระดับเดียวกันหรือใกล้เคียงกัน

ความซ้ำซ้อนในเป้าหมาย ไม่เพียงปรากฏในภาพระยะสั้นผ่านงบประมาณประจำปี แต่สะท้อนในภาพระยะยาวในยุทธศาสตร์ชาติ

แผนแม่บทในประเด็นที่ 12 ภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ได้ระบุเป้าที่เกี่ยวข้องกับ PISA ในสองประเด็น ⁹ ได้แก่

ผู้เขียนตั้งข้อสังเกต จากการตั้งเป้าหมายยุทธศาสตร์ชาตินี้ในสองประการ

ประการแรก ดังแสดงในรูปที่ 3 คะแนน 475 เป็นระดับคะแนนที่อยู่ในระดับสมรรถนะพื้นฐานเท่านั้น ทั้งที่การกระจายตัวโดยเฉลี่ยในประเทศ OECD นั้นมีมากที่สุดในระดับสมรรถนะที่ 3–4 ยุทธศาสตร์ชาติควรเป็นยุทธศาสตร์การพัฒนาให้ชาติรุดหน้าเทียบเท่านานาประเทศ มากกว่าการพัฒนาบนมาตรฐานที่กำหนดขึ้นมาอย่างไทยๆ

ประการที่สอง การตั้งเป้าหมาย อาจนำไปสู่บทสรุปความสำเร็จที่ชี้นำไปในทางที่ผิด ยกตัวอย่างเช่น ในกรณีที่นักเรียนมีคะแนนไม่ถึง 475 คะแนน แต่ความแตกต่างในกลุ่มโรงเรียนสามารถบรรลุได้ นั่นคือ ไม่เกินร้อยละ 20 ทำให้ในภาพใหญ่ ผู้ดำเนินนโยบายจะกล่าวอ้างได้ว่าตนบรรลุเป้าหมาย แต่เป้าหมายเหล่านี้ ไม่ได้สะท้อนแก่นของการพัฒนา นั่นคือการพัฒนาความรู้และทักษะของนักเรียนไทย ในทางกลับกัน มิติด้านความเหลื่อมล้ำ ต้องขมวดเป็นเป้าหมายความสำคัญระดับเดียวกัน ซึ่งหากเงื่อนไขคะแนนไม่บรรลุ เงื่อนไขด้านความเหลื่อมล้ำก็ไม่สามารถบรรลุได้

นอกเหนือจากสามประเด็นข้างต้น ในเชิงการเปิดเผยข้อมูล สาธารณชนก็ไม่สามารถคำนวณค่าเฉลี่ยและความแตกต่างในคะแนนระหว่างโรงเรียน เพื่อรับรู้ความคืบหน้าของการดำเนินงานตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ หรือการดำเนินงานของหน่วยงานได้ เพราะในชุดข้อมูลของ PISA ไม่มีการเปิดเผยประเภทโรงเรียนอย่างใด¹⁰

กระบวนการขับเคลื่อนเชิงนโยบาย : สมการนโยบายการศึกษา การเมืองต้องเปลี่ยน สาธารณชนต้องปรับ

“ฉันหวัง เก็บอะไร ไปมากมาย สุดท้ายให้กระดาษฉันแผ่นเดียว…”

มิใช่ว่าข้อเรียกร้องของวิทยากร เชียงกูล เมื่อครั้งเป็นนักศึกษาเศรษฐศาสตร์ตอนเกือบ 60 ปีที่แล้วจะถูกละเลยโดยสิ้นเชิง ในเชิงหลักการ หน่วยงานไทยมีความตระหนักถึงการสร้างความ “ฉลาดรู้” อย่างเป็นวงกว้าง มีการมุ่งเน้นการประเมินผลวิธีการใช้ความรู้และทักษะในชีวิตจริง มากกว่าการเรียนรู้ตามหลักสูตรในโรงเรียน ทำให้ในหน้านโยบายและเอกสารงบประมาณ การจะบอกว่าเมื่อผู้เรียนจบมาแล้วจะได้กระดาษใบหนึ่งเพียงแผ่นเดียว คงพูดได้ไม่เต็มปากนัก

ปัญหาคุณภาพต่ำของการศึกษาไทย จึงอาจเป็นปัญหาในเชิงกระบวนการนโยบาย มากกว่าเชิงหลักการของนโยบาย

เอกสารที่เกี่ยวข้องชี้ให้เห็นว่า หน่วยงานต่างรู้ว่าเด็กไทยควรพัฒนาแบบไหน แต่เมื่อแปลงหลักคิดมาเป็นการดำเนินนโยบายในทางปฏิบัติ กลับพบภาพของการตั้งเป้า ที่ไม่สะท้อนความมุ่งหมาย

การตั้งเป้าที่ต่ำ ซ้ำ และ ไม่ครบถ้วน ทั้งในกรอบระยะเวลารายปี และกรอบระยะยาวในยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งอาจควบคุมทิศทางของประเทศนี้ไปอีกเกิน 10 ปี ทำให้การเปลี่ยนแปลงย่อมเป็นสิ่งที่ต้องการ แต่การเปลี่ยนแปลงด้วยใคร และเปลี่ยนแปลงในอะไร อาจต้องถูกฉายภาพและกำหนดกรอบนิยามและความหมายให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้น

ความสั้นของการดำรงตำแหน่งผู้บริหารสูงสุด ไม่ได้เปิดโอกาสให้ผู้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ และคณะทำงาน ได้ดำเนินวาระการขับเคลื่อน เข้าใจบริบทของปัญหา หรือตั้งเป้าอย่างเป็นรูปธรรม และอาจเป็นสาเหตุการอธิบายการตั้งเป้าพัฒนาทักษะเด็กไทยที่ต่ำ และการไร้การพัฒนาในตัวชี้วัด ที่สร้างนัยการเปลี่ยนแปลงในโลกความเป็นจริง

ในระดับการเมือง กระทรวงศึกษาธิการมักถูกระบุโดยสื่อมวลชนในฐานะกระทรวง “เกรดบี” ที่นักการเมืองผ่านเข้ามาแล้วก็ผ่านออกไป อีกทั้งหากพิจารณาย้อนสถิติการดำรงตำแหน่งของรัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการ พบว่า มีรัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการจำนวนไม่กี่ราย ที่มีพื้นหลังเป็นนักการศึกษา และระยะเวลาเฉลี่ยของวาระการดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการอยู่ที่ 386.5 วัน หรือประมาณ 13 เดือนต่อหนึ่งวาระ โดยระยะเวลาการดำรงตำแหน่งสั้นที่สุดคือ 4 เดือน ยาวที่สุดคือ 2 ปี 5 เดือน¹¹ ในขณะที่เด็กคนหนึ่ง ต้องใช้เวลาอยู่ในระบบการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่ต่ำกว่า 12 ปี!

ดูเหมือนว่า คณิตศาสตร์แห่งนโยบายการศึกษาไทย เป็นสมการที่ประกอบขึ้นด้วยตัวแปรเพียงสองส่วนเป็นสำคัญ ได้แก่ ข้าราชการและนักการเมือง ทั้งสองตัวแปรเหล่านี้มีปฏิสัมพันธ์ต่อกันและกัน จนสร้างผลลัพธ์อันไม่พึงประสงค์ตกลงบนลูกหลานคนธรรมดาที่ไร้หนทางเลือก และอาจเรียกได้ว่าไร้เสรีภาพ หากนิยามตามข้อเสนอในหนังสือ Development as Freedom ของ Amartya Sen

สมการนโยบายการศึกษาไทยอาจต้องถูกปรับเปลี่ยน ตัวแปรการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและภาควิชาการอาจต้องเพิ่มมากขึ้น การผลักดันหลักคิด โดยเฉพาะการตั้งเป้าหมายของหน่วยงานรัฐ ในการพัฒนาคุณภาพการศึกษาของลูกหลานไทย รวมถึงการเปิดเผยข้อมูลอย่างตรงไปตรงมา เพื่อให้สาธารณชนติดตามการทำงานของหน่วยงานได้ อาจต้องเพิ่มบทบาทที่มากยิ่งขึ้น

สาธารณชน ควรผลักดันให้หลักศักยภาพของ Sen และการพัฒนาที่ต้องพิจารณามิติการสร้างทักษะ และความเหลื่อมล้ำของ Heckman อาจต้องถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นจุดตั้งไข่ในการพัฒนา ในห้วงแห่งยุคสมัยที่เทคโนโลยีที่ทำให้มนุษย์มีชีวิตที่ยืนยาวและมีความสุข สามารถเข้าถึงได้ง่ายกว่าการค้นพบความหมายของชีวิต

และสุดท้าย ทุกภาคส่วน อาจต้องเริ่มเสาะแสวงหาวิธีการพัฒนาระบบเศรษฐกิจ อันมีการศึกษาไทยเป็นเครื่องยนต์สำคัญในการขับเคลื่อนและเตรียมการบุคลากรรุ่นใหม่ ซึ่งอาจต้องมีการเปลี่ยนแปลงในหลักคิด จากระบบที่ผลิตซ้ำความรู้ ที่มีผู้เรียนเป็นศูนย์กลาง ไปสู่ระบบที่สร้างแรงบันดาลใจหรือแรงผลักดัน ที่ให้มนุษย์ได้เริ่มค้นหาคุณค่า ความหมายของชีวิต ที่มนุษย์ผู้นั้น ยินดีที่จะผลิตซ้ำ และส่งต่อ สร้างคุณประโยชน์อนันต์แก่เศรษฐกิจและสังคม จวบจนสิ้นอายุขัยที่ยืนยาว

อ้างอิง
1. Fry, G.W. and Bi, H. (2013), “The evolution of educational reform in Thailand: the Thai educational paradox”, Journal of Educational Administration, Vol. 51 No. 3, pp. 290-319. https://doi.org/10.1108/09578231311311483
2. Bartolomei, L., Blundo-Canto, G., & De Muro, P. (2024). How is the Capability Approach Applied to Assess Well-being Impacts? A Systematic Review. Journal of Human Development and Capabilities, 25(3), 367–399. https://doi.org/10.1080/19452829.2024.23695022
3. Heckman Equation Project. (2554). Talking the Heckman Equation. เข้าถึงได้จาก เว็ปไซต์ของ heckmanequation : https://heckmanequation.org/wp-content/uploads/2011/05/Hkmn_framecheatsheet-4.pdf
4. สำนักข่าว คม ชัด ลึก. (7 ธันวาคม 2566). นายกฯ ชี้ ‘คะแนน PISA’ ต่ำสุดในรอบ 20 ปี แนะ ‘ปรับหลักสูตร’ สนองตลาด. เข้าถึงได้จาก เว็ปไซต์สำนักข่าว คม ชัด ลึก: https://www.komchadluek.net/news/education/564970
5. สสวท. (2567, มีนาคม 29). ตัวอย่างข้อสอบคณิตศาสตร์ PISA 2022 เรื่อง พื้นที่ป่า. เข้าถึงได้จาก เว็ปไซต์สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี: https://pisathailand.ipst.ac.th/pisa2022-math-forested-areas/
6. สทศ. (2567). ข้อสอบ O-NET ปีการศึกษา 2566. เข้าถึงได้จาก เว็ปไซต์ของ สทศ. :https://www.niets.or.th/th/content/view/26039
7. คงปฏิเสธได้ยากว่า การเปลี่ยนแปลงในเทคโนโลยีตลอดระยะเวลา 7 ปี ที่ผ่านมา ได้รุดหน้าอย่างก้าวกระโดด ความเท่าทันของหลักสูตรการศึกษาขี้นพื้นฐาน ที่แม้จะปรับปรุงเมื่อกว่า 7 ปีที่แล้ว ยังคงเท่าทันอยู่ดังที่เคยออกแบบมาหรือไม่ ควรเป็นหนึ่งในประเด็นที่สาธารณชน และผู้ปกครองของเด็กไทยตั้งคำถาม
8. สำนักข่าวมติชน. (2 พฤษภาคม 2567). เปิดคะแนนสอบโอเน็ต เด็กไทย ป.6 ม.3 และ ม.6 ปี’66 สูงสุดเต็ม 100 ต่ำสุด 0. เข้าถึงได้จาก เว็ปไซต์สำนักข่าวมติชน: https://www.matichon.co.th/education/news_4556176
9. สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2565). แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ ประเด็นที่ 12 การพัฒนาการเรียนรู้. กรุงเทพฯ: สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. เข้าถึงได้จาก http://nscr.nesdc.go.th/wp-content/uploads/2022/02/18_NS-12_140265.pdf
10. ตัวแปร Stratum ไม่ได้มีการเปิดเผยใน PISA Database ทั้ังในปี 2018 และ 2022 เป็นเพียงการระบุว่า “THA9797” หรือ “Undisclosed STRATUM – Thailand” เพียงเท่านั้น ทำให้นักวิชาการ นักการศึกษา หรือผู้สนใจ ไม่สามารถวิเคราะห์ข้อมูลเพื่อเข้าใจความคืบหน้าในประเด็นดังกล่าว ได้อย่างเต็มที่
11. ธร ปิติดล และคณะ. (2565). รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการวิจัยเพื่อศึกษากระบวนการกำหนดนโยบายทางการศึกษาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของประเทศไทยผ่านมุมมองเศรษฐศาสตร์สถาบัน. กรุงเทพฯ: ศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม (CRISP). เข้าถึงได้จาก https://www.eef.or.th/wp-content/uploads/2023/02/%E0%B8%A3%E0%B8%A7%E0%B8%A1%E0%B9%80%E0%B8%A5%E0%B9%88%E0%B8%A1-%E0%B8%81%E0%B8%AA%E0%B8%A8-proof-4.pdf