รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
ฟิลิปปินส์มีเส้นทางการพัฒนาเศรษฐกิจที่ซับซ้อนและวกวนในช่วงทศวรรษ 1960 เป็นหนึ่งในประเทศเศรษฐกิจดาวเด่นของเอเชีย แต่ในทศวรรษ 1980 ฟิลิปปินส์แยกตัวออกจากเศรษฐกิจประเทศเพื่อนบ้านในเอเชีย ที่กำลังเติบโตอย่างรวดเร็ว แต่เป็นช่วงที่ฟิลิปปินส์ประสบวิกฤติทางการเมืองและเศรษฐกิจ ถูกขนานนามไปต่างๆ นานา เช่น “คนป่วยแห่งเอเชีย” “เศรษฐกิจทุนนิยมแบบพรรคพวก” และ “เศรษฐกิจลาตินอเมริกาในเอเชีย”
ความยากจนเพราะมรดกทางอาณานิคม
เมื่อเร็วๆ นี้ New York Times ทำบทรายงานปัญหาเศรษฐกิจฟิลิปปินส์ ชื่อ “There’s No Other Job: The Colonial Roots of Philippine Poverty” โดยกล่าวว่า คนงานตามไร่เกษตร ในเกาะมินดาเนาของฟิลิปปินส์ มีรายได้เพียงวันละ 380 เปโซหรือ 244 บาท ความยากจนของฟิลิปปินส์ มีรากเหง้ามาจากยุคอาณานิคม
สำหรับประเทศอื่นๆ ในเอเชีย การยกระดับความเป็นอยู่ของประชาชนเกิดจากการพัฒนาอุตสาหกรรมการผลิต แต่ฟิลิปปินส์กลับเป็นประเทศที่เศรษฐกิจยังพึ่งพาเกษตรกรรมอย่างมาก สิ่งนี้เป็นมรดกตกทอดจากสมัยอาณานิคม แม้จะมีเอกราชมาเกือบ 80 ปีแล้ว แต่ยุคอาณานิคมยังคงมีอิทธิพลกำหนดโครงสร้างเศรษฐกิจฟิลิปปินส์
สหรัฐอเมริกาเลือกที่จะไม่จัดการปัญหาการถือครองที่ดินขนาดใหญ่ หรือการปฏิรูปที่ดินในฟิลิปปินส์ ทำให้ครอบครัวคนกลุ่มน้อยที่ร่วมมือกับเจ้าหน้าที่อาณานิคมสามารถรักษาการถือครองที่ดินจำนวนมาก รวมทั้งอำนาจการเมือง นโยบายที่ทำให้ฟิลิปปินส์พึ่งพาสินค้าการผลิตจากอเมริกา ทำให้ฟิลิปปินส์มีฐานการผลิตด้านอุตสาหกรรมที่เล็กเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ในเอเชีย
Cesi Cruz นักรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัย UCLA ในสหรัฐฯ กล่าวว่า หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สหรัฐฯ บังคับให้มีการปฏิรูปที่ดินในหลายประเทศรวมทั้งในญี่ปุ่น แต่กรณีฟิลิปปินส์ เนื่องจากคนชั้นนำในฟิลิปปินส์ต่อสู้อยู่ฝ่ายเดียวกับสหรัฐฯ ทำให้สหรัฐฯ ไม่ต้องการลงโทษทางเศรษฐกิจต่อพันธมิตร โดยการจำกัดการถือครองที่ดิน
ภาคอุตสาหกรรมที่มีสัดส่วนน้อย
ช่วง 50 ปีที่ผ่านมา ประเทศในเอเชียต่างๆ ดำเนินนโยบายการพัฒนา ที่สามารถดึงประชากรหลายร้อยล้านคนหลุดพ้นจากความยากจน ดึงดูดการลงทุนต่างประเทศ เพื่อสร้างอุตสาหกรรมการส่งออก แรงงานจากชนบทมีรายได้สูงขึ้นจากการทำงานในโรงงานอุตสาหกรรม เริ่มจากสิ่งทอ เสื้อผ้า และยกระดับมาสู่อิเล็กทรอนิกส์ ตัวชิปคอมพิวเตอร์ และรถยนต์
แต่งานโรงงานอุตสาหกรรมของฟิลิปปินส์มีน้อย ทำให้แรงงานชนบทที่ไม่มีที่ดินทำกินของตัวเองต้องขึ้นกับครอบครัวมั่งคั่งที่ครอบครองพื้นที่ไร่เกษตรจำนวนมาก จากตัวเลขธนาคารโลก ภาคอุตสาหกรรมการผลิตมีสัดส่วน 17% ของเศรษฐกิจฟิลิปปินส์, 26% ของเกาหลีใต้, 27% ของไทย, 28% ของจีน แม้แต่ศรีลังกา (20%) และกัมพูชา (18%) ประเทศยากจนในเอเชียก็มีสัดส่วนอุตสาหกรรมสูงกว่า
การขาดการผลิตภาคอุตสาหกรรม และการกระจายที่ดินที่กระจุกตัวแก่คนกลุ่มหนึ่ง คือสาเหตุส่วนหนึ่งที่ทำให้แม้ฟิลิปปินส์จะประเทศที่ผืนดินส่วนใหญ่อุดมสมบูรณ์ แต่ประชาชนกลับประสบความอดอยาก โครงสร้างเศรษฐกิจดังกล่าวช่วยอธิบายว่า ทำไมจากตัวเลขทางการประชากรฟิลิปปินส์ 117 ล้านคนจึงมีคนยากจนอยู่ 1 ใน 5 และทำไมคนฟิลิปปินส์เกือบ 2 ล้านคนจึงออกไปทำงานในต่างประเทศ เช่น เป็นคนงานก่อสร้างในตะวันออกกลาง และพยาบาลทั่วโลก
Ronald Mendoza ผู้เชี่ยวชาญการพัฒนาของมหาวิทยาลัย Ateneo กล่าวกับ New York Times ว่า “เรามีนโยบายส่งออกคนฟิลิปปินส์ พวกเขาเป็นคนชั้นกลางที่จริงๆ แล้วเราควรจะมีพวกเขาอยู่ในประเทศ” ส่วนคนที่อยู่กับในชนบท ทำงานปลูกและเก็บเกี่ยวในไร่สัปปะรด มะพร้าว และกล้วย คือคนทำงานเพื่อประโยชน์แก่ครอบครัวมั่งคั่ง ที่เป็นเจ้าของไร่เกษตร
อเมริกาไม่ได้สร้างความเหลื่อมล้ำขึ้นมาในเศรษฐกิจฟิลิปปินส์ เพราะเกิดตั้งแต่สมัยอาณานิคมสเปน แต่หลังจากครอบครองฟิลิปปินส์ เมื่อชนะสงครามกับสเปนในปี 1898 นโยบายปกครองอาณานิคมของอเมริกากลับไปเสริมความเข้มแข็งของการครอบครองที่ดินที่กระจุกตัว ผ่านนโยบายการค้า สินค้าของธุรกิจไร่เกษตรฟิลิปปินส์เข้าถึงตลาดสหรัฐฯ โดยไม่เสียภาษี ในทางกลับกัน สินค้าจากการผลิตในสหรัฐฯ ส่งออกมาฟิลิปปินส์โดยไม่มีภาษีนำเข้า
หลังจากได้เอกราชจากสหรัฐฯในปี 1946 สหรัฐฯ ให้การช่วยเหลือ 620 ล้านดอลลาร์ เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ โดยฟิลิปปินส์ต้องรับเงื่อนไขตามกฎหมาย Bell Trade Act 1946 หรือที่รู้จักกันในนาม Philippine Trade Act สาระสำคัญข้อหนึ่งคือ การผูกค่าเงินเปโซกับดอลลาร์สหรัฐฯ ที่ 2:1
ฟิลิปปินส์ไม่สามารถกำหนดค่าเงินเปโซ โดยไม่ได้รับความเห็นชอบจากสหรัฐฯ ทำให้ค่าเงินเปโซแข็งตัวนับจากนั้นเป็นต้นมา ในขณะที่ประเทศในเอเชีย เช่น ญี่ปุ่น ไทย และจีน ทำให้เงินตราของตัวเองอ่อนค่า เพื่อส่งเสริมการส่งออก ส่วนตระกูลที่มั่งคั่งและมีอำนาจทางการเมืองของฟิลิปปินส์ ก็ไม่มีแรงกดดันที่จะพัฒนาและสร้างนวัตกรรมใดๆ
มุ่งสู่ “รายได้ปานกลางระดับบน”
แต่สภาพเศรษฐกิจของฟิลิปปินส์กำลังเปลี่ยนไป นิตยสาร The Economist รายงานล่าสุดในบทความ Without fanfare, the Philippines is getting richer ไว้ว่า แม้ในสายตาของนักลงทุน ฟิลิปปินส์เป็นแหล่งลงทุนที่จะนำมาพิจารณาใหม่ หลังจากตัดสินใจเลือกที่อื่นไปแล้ว ซึ่งแตกต่างจากกรณีความได้เปรียบของอินเดียหรือเวียดนาม
แต่นับจากปี 2012 เป็นต้นมา เศรษฐกิจฟิลิปปินส์ขยายตัวปีละ 6% ยกเว้นในช่วงการระบาดของโควิด-19 เศรษฐกิจขยายตัวภายใต้รัฐบาลหลายสมัย นับจากรัฐบาลเบนิกโน อากีโน (2010-2016) รัฐบาลโรดรีโก ดูแตร์เต (2016-2022) จนถึงรัฐบาลเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส จูเนียร์ ธนาคารโลกคาดการณ์ว่า อีกไม่นานฟิลิปปินส์จะกลายเป็นประเทศ “รายได้ปานกลางระดับบน”
ปัจจัยด้านบวก ที่ช่วยให้ฟิลิปปินส์ได้รับการยอมรับจากนักวิเคราะห์ ไม่ได้อยู่ที่ใครเข้ามาเป็นรัฐบาล ประชากรในวัยทำงานกว่าครึ่งหนึ่งอยู่ในชนบท ทำให้ฟิลิปปินส์มีศักยภาพที่จะเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจจากภาคเกษตร มาสู่ภาคการผลิตที่มีรายได้ดีกว่าในเมือง
ฟิลิปปินส์มีความกังวลต่อการที่โดนัลด์ ทรัมป์ จะกลับมาเป็นประธานาธิบดีสหรัฐฯ อีกสมัยหนึ่ง การขึ้นภาษีจากสหรัฐฯ จะกระทบต่อการส่งออกสินค้าอิเล็กทรอนิกส์ แต่ฟิลิปปินส์มีความได้เปรียบเรื่องแหล่งที่มาของเงินตราต่างประเทศ ที่แตกต่างจากประเทศอื่นในเอเชีย ซึ่งสามารถใช้รับมือกับผลกระทบจากโดนัลด์ ทรัมป์
ประการแรก ฟิลิปปินส์มีแรงงานทำงานในต่างประเทศเกือบ 2 ล้านคน แม้จะมีสัดส่วนแค่ 4% ของแรงงานทั้งหมด แต่คนเหล่านี้ส่งเงินกลับประเทศในแต่ละปี มีสัดส่วนถึง 9% ของ GDP กรณีอินเดียกับเวียดนามมีสัดส่วน 3% ส่วนไทยราว 1.5-2% เงินส่งกลับประเทศเหล่านี้ ทำให้เกิดธุรกิจย่อยๆในชนบทของฟิลิปปินส์
ประการที่ 2 คือรายได้จากการท่องเที่ยว ซึ่งจะเติบโตขึ้นมาก เมื่อสนามบินได้รับการปรับปรุงให้ดีขึ้น สนามบินมะนิลากำลังก่อสร้าง เพื่อเพิ่มความสามารถรับผู้โดยสารอีกเท่าตัว รวมทั้งสนามบินในภูมิภาคอื่นๆ ฟิลิปปินส์มีศักยภาพสูงด้านการท่องเที่ยว เพราะอากาศร้อน ชายหาดสะอาด และวัฒนธรรมที่ต้อนรับนักท่องเที่ยว ธนาคาร CLSA คาดการณ์ว่า นักท่องเที่ยวของฟิลิปปินส์ จะเพิ่มจาก 5.5 ล้านคนในปี 2023 เป็น 43 ล้านคนในปี 2030 รายได้การท่องเที่ยวเพิ่มจาก 9% เป็น 22% ของ GDP
ประการที่ 3 จุดแข่งของฟิลิปปินส์เรื่องรายได้ต่างประเทศ คือ การส่งออกภาคบริการ ที่ได้รับผลกระทบน้อยจากสงครามการค้า เนื่องจากประชากรสามารถใช้ภาษาอังกฤษได้คล่อง ทำให้ธุรกิจคอลเซ็นเตอร์ของฟิลิปปินส์เป็นที่ต้องการของธุรกิจในอเมริกา รวมทั้งการจ้างแรงงานภายนอก ให้ทำงานในกระบวนการธุรกิจ (business process outsourcing) เช่น งานสนับสนุนธุรกิจธนาคารหรือบริษัทประกัน ที่มีการจ้างงานในฟิลิปปินส์ 1.7 ล้านคน ปี 2024 คาดว่าจะมีรายได้ 40 พันล้านดอลลาร์
แต่สิ่งที่เป็นความเสี่ยงมากที่สุดของฟิลิปปินส์ คือ ความไม่แน่นอนของการเมืองโลก การปะทะทางทหารกับจีนในดินแดนทะเลจีนใต้ จะทำให้นักท่องเที่ยวจากจีนหายไป ประธานาธิบดีเฟอร์ดินานด์ มาร์กอส จูเนียร์ เพิ่งไปเยือนทำเนียบขาว และได้รับการต้อนรับอย่างอบอุ่นจากโจ ไบเดน แต่ในปีหน้า ไบเดนอาจไม่ได้เป็นประธานาธิบดีสหรัฐฯ อีกแล้ว
เอกสารประกอบ
There’s No Other Job: The Colonial Roots of Philippine Poverty, 30 December 2023, nytimes.com
Without fanfare, the Philippines is getting richer, April 23, 2024, theeconomist.com
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
