พลิกแพลงใช้ Supply-Side Policy เพื่อรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจ

ก้องภพ วงศ์แก้ว

การเปลี่ยนแปลงของภูมิทัศน์ทางเศรษฐกิจ สังคม และเทคโนโลยี กำลังเปลี่ยนธรรมชาติของ ‘ปัจจัยแวดล้อมภายนอก’ (Shocks) ที่ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยในอดีต Shocks ส่วนใหญ่ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยผ่าน ‘ความต้องการสินค้าและบริการ’ (Demand Shock) เป็นหลัก เช่น ในช่วงวิกฤติต้มยำกุ้ง เศรษฐกิจไทยประสบปัญหาฟองสบู่ในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ และความผิดปกติในระบบสถาบันการเงิน ที่ส่งผลต่อฐานะการเงินและกำลังซื้อของคนไทย ขณะที่วิกฤติเศรษฐกิจการเงินโลกปี 2008-2009 ส่งผลให้เศรษฐกิจของประเทศคู่ค้าซบเซาลง จึงลดการนำเข้าสินค้าและบริการจากไทย

แต่รูปแบบ Shocks ในปัจจุบันเปลี่ยนแปลงไป โดยส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยผ่านทั้งความต้องการสินค้าและบริการ และ ‘การผลิตสินค้าและบริการ’ (Supply Shock) เช่น ความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์หรือมาตรการกีดกันทางการค้าระหว่างประเทศส่งผลให้ต้นทุนการผลิตแพงขึ้น โดยในปี 2022 ราคาสินค้าอุปโภคบริโภคโดยเฉลี่ยปรับเพิ่มขึ้นถึง 6.1%¹จากปีก่อน เนื่องด้วยการส่งผ่านต้นทุนราคาอาหารและราคาพลังงาน จากความขัดแย้งระหว่างรัสเซีย-ยูเครน และมาตรการคว่ำบาตรรัสเซีย² นอกจากนี้ ความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ยังขัดขวางการซื้อขายวัตถุดิบและสินค้าขั้นกลาง ส่งผลให้ห่วงโซ่การผลิตหยุดชะงัก อีกตัวอย่างหนึ่ง คือ การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ที่นอกจากจะส่งผลต่อฐานะการเงินและความต้องการซื้อแล้ว ยังสร้างข้อจำกัดในการทำงาน แรงงานที่ไม่มีงานทำจึงจำต้องเดินทางกลับภูมิลำเนา

ข้อจำกัดของกลไกตลาด ขยายขนาด Supply Shocks

สิ่งที่น่ากังวล คือ กลไกตลาดซึ่งไม่สามารถทำงานได้อย่างสมบูรณ์ในบริบทโลกจริง ปัจจุบันอาจมีส่วนขยายผลกระทบของ Supply Shocks ให้รุนแรงขึ้น

ในปี 2022 ขณะที่การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 เริ่มคลี่คลายลง กลับเกิดความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ ซึ่งส่งผลให้ต้นทุนการผลิตกลับปรับสูงขึ้น หากธุรกิจไม่สามารถบริหารจัดการความเสี่ยงจากห่วงโซ่การผลิตได้ ก็จำเป็นต้องส่งผ่านต้นทุนไปให้ผู้บริโภค โดยปรับราคาสินค้าและบริการให้สูงขึ้น ปัญหาคือ ‘ค่าจ้างแรงงานเติบโตไม่ทันราคาสินค้าและบริการ’ ส่งผลให้กำลังซื้อลดลง โดยในปี 2022 ค่าจ้างแรงงานนอกภาคเกษตรกรรมโดยเฉลี่ยเติบโตเพียง 5.0% จากปี 2021³ Supply Shocks จึงส่งผลให้เกิดปัญหารายได้ไม่พอรายจ่าย และแม้การระบาดจะคลี่คลายลง แต่ค่าจ้างยังเติบโตช้า ไม่ทันกับค่าครองชีพที่สูงขึ้น แรงงานคืนถิ่นจึงขาดแรงจูงใจที่จะย้ายกลับเข้าสู่พื้นที่เศรษฐกิจ ทำให้เกิด ‘ปัญหาขาดแคลนแรงงาน’⁴ และส่งผลให้เศรษฐกิจฟื้นตัวได้ช้า

Joseph Stiglitz นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล (2001) และ Anton Gorinek จาก Brookings Institution มองว่า Supply Shocks ขยายผลเพราะกลไกตลาดสินค้าและตลาดแรงงานทำงานได้ไม่เต็มที่จนไม่สามารถสร้างแรงจูงใจให้เกิดการผลิต การจ้างงาน และการลงทุนที่สร้างผลประโยชน์สูงสุดให้แก่ระบบเศรษฐกิจ (Macroeconomic Externality)5 ตัวอย่างที่เห็นได้ชัด คือ การลงทุนเพื่อบริหารจัดการความเสี่ยงจากห่วงโซ่การผลิต (Supply Chain Risk Management) โดยธุรกิจอาจมีแรงจูงใจลงทุนเพื่อบริหารจัดการความเสี่ยงก็จริง แต่การประเมินผลตอบแทนของการลงทุนเพื่อบริหารจัดการความเสี่ยงเป็นไปได้ยาก การระดมเงินลงทุนจึงทำได้ยากตามไปด้วย⁶ ข้อจำกัดเช่นนี้ทำให้กลไกตลาดไม่สามารถจัดสรรทรัพยากรทางการเงินให้กับการลงทุนเพื่อบริหารจัดการความเสี่ยงจากห่วงโซ่การผลิตได้ทั้งหมด

สำหรับปัญหาค่าจ้างแรงงานเติบโตไม่ทันราคาสินค้าและบริการ และการขาดแคลนแรงงาน ส่วนหนึ่งสะท้อนว่าตลาดอาจขาดการไหลเวียนของข้อมูลข่าวสาร ส่งผลให้แรงงานไม่ได้จับคู่กับงานที่เหมาะสม หรือไม่สามารถโยกย้ายไปจับคู่กับงานที่เหมาะสมกว่าได้ง่าย เมื่อตลาดแรงงานขาดพลวัต ค่าจ้างแรงงานจึงไม่ได้ปรับตัวอย่างที่ควรจะเป็น โดยการจัดอันดับ Global Competitiveness Index ในปี 2019 ระบุว่าตลาดแรงงานไทยยังขาดความยืดหยุ่นในการปรับค่าจ้าง (Flexibility of Wage Determination อันดับที่ 116 จาก 141 ประเทศ) และขาดปัจจัยส่งเสริมให้เกิดการเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างภาคธุรกิจ (Internal Labor Mobility อันดับที่ 71)⁷

ข้อจำกัดของนโยบายรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจระยะสั้นแบบ Demand-side Policy

ที่ผ่านมา นโยบายการเงินและการคลังรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะสั้นผ่านการบริหารความต้องการสินค้าและบริการเป็นหลัก (Demand-Side Policy) หาก Shocks ทำให้ความต้องการสินค้าและบริการลดลง ผู้ดำเนินนโยบายการเงินจะปรับลดอัตราดอกเบี้ยนโยบาย เพื่อลดต้นทุนทางการเงินและสร้างแรงจูงใจให้สถาบันการเงินปล่อยสินเชื่อ ขณะที่ผู้ดำเนินนโยบายการคลังจะปรับลดอัตราภาษีเพื่ออุดหนุนรายได้หรือเพิ่มการใช้จ่ายภาครัฐ เพื่อสนับสนุนให้ภาคเอกชนบริโภคและลงทุน

อย่างไรก็ดี Demand-Side Policy ไม่สามารถรับมือกับ Supply Shocks ได้โดยตรง และบางครั้งอาจต้องเผชิญกับข้อจำกัดในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจด้วย หากย้อนกลับไปในปี 2022 ซึ่งราคาสินค้าและบริการปรับสูงขึ้นมาก เศรษฐกิจกลับขยายตัวได้เพียง 2.6% เมื่อเทียบกับปี 2021 เราเรียกสถานการณ์ที่ราคาปรับสูงขึ้นมาก ขณะที่เศรษฐกิจฝืดเคืองว่า ‘Stagflation’ ซึ่งนโยบายการเงินจะเผชิญกับสถานการณ์กลืนไม่เข้าคายไม่ออก เพราะถ้าปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายก็จะช่วยยึดการคาดการณ์เงินเฟ้อของภาคเอกชนไม่ให้สูงไป มิเช่นนั้นเอกชนอาจคาดว่าระดับราคาจะปรับสูงขึ้นต่อ ซึ่งจะจูงใจให้ธุรกิจตั้งราคาสูงขึ้นเรื่อยๆ แต่เมื่อปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบายแล้ว ก็จะทำให้ต้นทุนทางการเงินปรับสูงขึ้น จึงอาจกดดันให้เศรษฐกิจชะลอลงอีก ขณะที่การปรับลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายอาจช่วยประคับประคองฐานะการเงินและความต้องการซื้อสินค้าและบริการของภาคเอกชน แต่ก็เสี่ยงที่จะทำให้ธุรกิจปรับราคาขึ้นไปเรื่อยๆ จากผลของการคาดการณ์

การดำเนินนโยบายรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในปัจจุบันยิ่งท้าทาย เพราะมีกระสุนให้ทำนโยบายการเงินและนโยบายการคลัง (Policy Space) ลดลง นับตั้งแต่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจการเงินโลกในปี 2008-2009 เศรษฐกิจไทยเผชิญกับปัจจัยแวดล้อมที่ส่งผลให้เศรษฐกิจชะลอตัวลงมาโดยตลอด ผู้ดำเนินนโยบายการเงินไทยจึงต้องตั้งอัตราดอกเบี้ยนโยบายไว้ในระดับต่ำอย่างต่อเนื่อง แม้ปัจจุบัน อัตราดอกเบี้ยนโยบายจะปรับขึ้นมาอยู่ที่ 2.5% แล้ว แต่อัตราดอกเบี้ยนโยบายก็ยังอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับในอดีต⁸ หากเกิดสถานการณ์เลวร้าย กดดันให้เศรษฐกิจถดถอยลงอีกครั้ง ผู้ดำเนินนโยบายการเงินจะเผชิญข้อจำกัดในการลดอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ขณะเดียวกัน ผู้ดำเนินนโยบายการคลังใช้จ่ายเงินงบประมาณเพื่อประคับประคองเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะมาตรการเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 ส่งผลให้หนี้สาธารณะคงค้างปรับเพิ่มขึ้นจาก 41.3% ของ GDP ณ สิ้นปี 2019 ขึ้นมาอยู่ที่ 62.4% ของ GDP ณ สิ้นไตรมาสที่ 3 ของปี 2023 ผู้ดำเนินนโยบายการคลังจึงมี Policy Space จำกัด

พลิกแพลงใช้ Supply-Side Policy

มองไปข้างหน้า Demand และ Supply Shocks จะเกิดบ่อยและรุนแรงขึ้น ขณะที่นโยบายการเงินและนโยบายการคลังแบบดั้งเดิมมีขีดจำกัด ผู้ดำเนินนโยบายทั่วโลกต่างกำลังพลิกตำรา มองหาเครื่องมือเชิงนโยบายใหม่ ๆ มาใช้ประกอบกับเครื่องมือแบบดั้งเดิม

ผู้เขียนขออนุญาตร่วมด้วยช่วยคิดว่าเครื่องมือเชิงนโยบายในระยะข้างหน้าจะมีคุณสมบัติอย่างไร

2. เนื่องจากการดำเนินนโยบายรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจแบบดั้งเดิมมีขีดจำกัด ผู้ดำเนินนโยบายทั่วโลกจึงหันมาให้ความสำคัญกับการจัดลำดับความสำคัญ (Prioritize) ว่าจะใช้เครื่องมือใด กับใคร และช่วยเหลืออย่างไร เพื่อใช้เครื่องมือเชิงนโยบาย (หรืองบประมาณในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ) ให้ตรงจุดและเกิดประโยชน์สูงสุด ด้วยเหตุนี้ ผู้เขียนคิดว่าการดำเนินนโยบายรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในอนาคตจะมี ‘ความเจาะจง’ มากขึ้น

การสนับสนุนสภาพคล่องแบบเจาะจงและแนบเงื่อนไข

จากคุณสมบัติข้างต้น ผู้เขียนขออนุญาตเสนอนโยบายทางเลือก ‘การสนับสนุนสภาพคล่องแบบเจาะจงและแนบเงื่อนไข’

การสนับสนุนสภาพคล่องแบบเจาะจงไม่ใช่เรื่องใหม่สำหรับไทย เพราะผู้ดำเนินนโยบายการเงินไทยเคยใช้การสนับสนุนสภาพคล่องแบบเจาะจง เช่น มาตรการพักหนี้ ชะลอการชำระหนี้ และให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำเพื่อประคับประคองสภาพคล่องและฐานะการเงินของคนที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19

แต่สำหรับการสนับสนุนสภาพคล่องแบบเจาะจงและแนบเงื่อนไข เราจะ ‘เจาะจง’ ให้คนที่ได้รับผลกระทบจาก Supply Shocks เพื่อใช้ทรัพยากรในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอย่างมีประสิทธิภาพ และ ‘แนบเงื่อนไข’ ที่แรงจูงใจให้คนในระบบเศรษฐกิจเพิ่มความสามารถในการปรับตัว หรือลดข้อจำกัดที่เกิดจาก Supply Shocks

สำหรับตลาดแรงงาน การสนับสนุนสภาพคล่องแบบเจาะจงและแนบเงื่อนไขสามารถยืมแนวคิดจากนโยบายตลาดแรงงานเชิงรุก (Active Labor Market Policies: ALMP) ของกลุ่มประเทศ OECD ที่ให้เงินอุดหนุนเพื่อสนับสนุนสภาพคล่องให้กับครัวเรือน พร้อมแนบเงื่อนไขให้สมาชิกครัวเรือนเข้าสู่กระบวนการฝึกทักษะแรงงาน เพื่อเพิ่มโอกาสในการเข้าสู่ตลาดแรงงานและจับคู่กับงานที่เหมาะสมกับทักษะ⁹ โดยปัจจุบัน ประเทศใน OECD นำเทคโนโลยีสารสนเทศดิจิทัลมาใช้ระบุทักษะที่แรงงานควรฝึก ออกแบบบทเรียน ตลอดจนติดตามความก้าวหน้าของการฝึกทักษะ¹⁰ ซึ่งเป็นการแก้ปัญหาการขาดการไหลเวียนของข้อมูลข่าวสารที่ทำให้กลไกตลาดทำงานได้ไม่เต็มที่ด้วย

สำหรับตลาดสินค้าและบริการ ผู้ดำเนินนโยบายสามารถออกแบบการสนับสนุนสภาพคล่องแบบเจาะจงและแนบเงื่อนไขที่จูงใจให้ธุรกิจลงทุนกับการบริหารความเสี่ยงจากห่วงโซ่การผลิต โดยให้เงินอุดหนุนเพื่อจูงใจให้ธุรกิจลงทุนกับเทคโนโลยีข้อมูลในการติดตามสถานะของคู่ค้าบนห่วงโซ่การผลิต รวมถึงสำรวจคู่ค้าใหม่ทั้งบนห่วงโซ่เดิมหรือห่วงโซ่ใหม่ เพื่อเพิ่มทางเลือกในการกระจายความเสี่ยง¹¹

การสนับสนุนสภาพคล่องแบบเจาะจงและแนบเงื่อนไขจะสัมฤทธิ์ผลมากขึ้น หากดำเนินการควบคู่ไปกับการเพิ่มประสิทธิภาพการทำงานของกลไกตลาด เช่น การเพิ่มประสิทธิภาพการจับคู่ตำแหน่งงาน (Job Matching) ผ่านการพัฒนาระบบแพลตฟอร์มการหางาน (Digital Labor Marketplace) ที่ใช้เทคโนโลยีดิจิทัลในการจับคู่แรงงานกับงานที่ตรงกับทักษะ ช่วยให้แรงงานกลับเข้าสู่ตลาดแรงงานได้เร็วขึ้น โดยไทยสามารถต่อยอดจากแพลตฟอร์ม ‘ไทยมีงานทำ’ ที่เปิดใช้งานในปี 2022 ได้ ในบางกรณี ผู้ดำเนินนโยบายเองอาจทำหน้าที่แทนระบบตลาด เช่น เป็นผู้จัดสรรเงินอุดหนุนในการลงทุนเพื่อบริหารความเสี่ยงจากห่วงโซ่การผลิต โดยคำนึงถึงประสิทธิภาพและความเท่าเทียม

นอกจากนี้ ผู้ดำเนินนโยบายยังสามารถปรับการสนับสนุนสภาพคล่องแบบเจาะจงและแนบเงื่อนไขให้เป็นกลไกด้านการคลังในการรักษาเสถียรภาพโดยอัตโนมัติ (Automatic Stabilizers) ดังจะเห็นได้จากตัวอย่างของประเทศสวีเดนที่ออกกฎหมายให้งบประมาณสำหรับการดำเนินนโยบาย ALMP เพิ่มขึ้นตามอัตราการว่างงาน ขณะที่สภาแคว้นเฟลมิช ประเทศเบลเยียม กำหนดให้การดำเนินนโยบาย ALMP ยืดหยุ่นสามารถใช้จ่ายเงินงบประมาณมากกว่าที่ตั้งไว้ได้¹²

บทสรุป

การสนับสนุนสภาพคล่องแบบเจาะจงและแนบเงื่อนไขเป็นนโยบายทางเลือกที่ผู้ดำเนินนโยบายสามารถใช้รับมือกับ Supply Shocks ขณะที่ยังสามารถสงวน Demand-Side Policy ที่มีจำกัดไว้ใช้รับมือกับ Demand Shocks

ที่ผ่านมา คนส่วนใหญ่อาจมองว่า Supply-Side Policy เกี่ยวข้องกับการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจระยะยาว และมักจะไม่ค่อยให้ความสำคัญในภาวะที่เศรษฐกิจชะลอตัวลงในระยะสั้น แต่ปัจจุบัน ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีปลดล็อกให้เราสามารถพลิกแพลงใช้ Supply-Side Policy เพื่อลดผลกระทบของ Supply Shocks และประคับประคองการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจในระยะสั้น พร้อมกับทยอยปรับปรุงโครงสร้างและกลไกการทำงานของระบบเศรษฐกิจในระยะยาว

หากเราลองช่วยกัน ‘พลิกแพลง’ นโยบายรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจสักนิด อาจช่วย ‘พลิกฟื้น’ เศรษฐกิจไทยก็เป็นได้

อ่านต่อ…พลิกระบบพัฒนาทักษะ เพิ่มมูลค่าตลาดแรงงานไทยในยุคดิจิทัล

อ้างอิง
1 https://app.bot.or.th/BTWS_STAT/statistics/BOTWEBSTAT.aspx?reportID=409&language=TH
2 https://www.bot.or.th/content/dam/bot/documents/th/our-roles/monetary-policy/mpc-publication/monetary-
policy-report/MPR_2565_Q1.pdf
3 https://app.bot.or.th/BTWS_STAT/statistics/BOTWEBSTAT.aspx?reportID=636&language=th
4 https://www.bot.or.th/content/dam/bot/documents/th/our-roles/monetary-policy/mpc-publication/monetary-
policy-report/MPR_2565_Q1.pdf
5 https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2022/08/WP78-Korinek-Stiglitz_v5.pdf
6 https://hbr.org/2022/11/overcoming-the-financial-barriers-to-building-resilient-supply-chains
7 https://www3.weforum.org/docs/WEF_TheGlobalCompetitivenessReport2019.pdf
8 https://www.bot.or.th/en/our-roles/monetary-policy/mpc-publication/policy-interest-rate.html
9 https://www.oecd.org/employment/activation.htm
10 https://oecd.org/coronavirus/policy-responses/designing-active-labour-market-policies-for-the-recovery-79c833cf/
11 https://www.nga.org/publications/state-approaches-to-enhancing-supply-chain-resiliency/
12 https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/scaling-up-policies-that-connect-people-with-jobs-in-the-
recovery-from-covid-19-a91d2087/