รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เมื่อวันเสาร์ที่ผ่านมา เกิดข่าวลือว่าประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ของจีนถูกควบคุมตัวที่บ้าน และจีนตกอยู่ท่ามกลางข่าวลือเรื่องรัฐประหาร เที่ยวบินจำนวนมากออกจากกรุงปักกิ่งถูกยกเลิก รวมทั้งรถไฟและรถโดยสารประจำในปักกิ่งก็ถูกสั่งระงับหมด รถยนต์ลำเลียงทหารยาวถึง 80 กม. กำลังมุ่งหน้าเข้าเมืองหลวง เป็นต้น
ข่าวลือเกี่ยวกับสี จิ้นผิง เกิดขึ้นก่อนการประชุมสมัชชาแห่งชาติ (National Congress) ครั้งที่ 20 ของพรรคคอมมิวนิสต์จีน ที่จะมีขึ้นในวันที่ 20 ตุลาคมนี้ ที่กรุงปักกิ่ง โดยผู้แทน 2,296 คนของสมาชิกพรรคทั้งหมด 90 ล้านคนที่มาร่วมประชุมสมัชชาครั้งนี้จะให้ความเห็นชอบการดำรงตำแหน่งเลขาธิการพรรคเป็นสมัยที่ 3 ของสี จิ้นผิง และเลือกคนที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี แทนหลี่ เค่อเฉียง ที่รัฐธรรมนูญประเทศกำหนดให้ดำรงตำแหน่งได้เพียง 2 สมัย สมัยละ 5 ปีเท่านั้น
จุดเด่นอำนาจนิยมแบบจีน
หนังสือ The Party and the People (2021) อธิบายได้อย่างดีในเรื่องระบบการเลือกผู้นำจีน ตั้งแต่ระดับผู้นำหมู่บ้านไปจนถึงผู้นำสูงสุดพรรค โดยกล่าวว่า เมื่อสี จิ้นผิง ขึ้นเป็นผู้นำจีนในปี 2012 ถือเป็นบันไดขั้นสุดท้ายก้าวสู่ผู้นำสูงสุด หลังจากเริ่มต้นไต่บันไดก้าวแรกจากการเป็นเจ้าหน้าที่ระดับท้องถิ่น ผู้บริหารระดับมณฑล ในปี 2007 เมื่อเป็นสมาชิกกรมการเมือง ได้รับการระบุว่า จะเป็นผู้นำพรรคคนต่อไป
เส้นทางสู่ผู้นำสูงสุดที่ราบรื่นของสี จิ้นผิง ถือเป็นเรื่องไม่ปกติธรรมดา เพราะประเทศที่มีระบอบการเมืองแบบอำนาจนิยมนั้น ผู้นำมักจะไม่ได้เกษียณหรือหมดวาระไปตามปกติ
The Party and the People บอกว่า ในสมัยประธานเหมา การเปลี่ยนโอนอำนาจของผู้นำจีนเป็นเรื่องคาดการไม่ได้เลย บางกรณีก็เกิดความรุนแรงทางการเมือง แต่หลังจากยุคประธานเหมาเป็นต้นมา พรรคได้ดำเนินการสร้างระบบที่จะนำมาใช้แบบปกติ ในการเลือกสรรบุคคลกับแต่งตั้งบุคคล และการที่ผู้นำใหม่จะมาแทนที่ผู้นำเดิม กระบวนการนี้รวมถึงการจำกัดอายุการดำรงตำแหน่ง และระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง
บุคลากรที่ได้รับการขัดเกลาเพื่อให้ดำรงตำแหน่งสูงขึ้นในอนาคต จะได้รับมอบหมายให้ทำงานในตำแหน่งงานต่างๆ ทั้งของพรรคและรัฐบาล ในมลฑลต่างๆ และในกรุงปักกิ่ง เพื่อให้มีประสบการณ์การทำงาน ได้มีโอกาสแสดงออกทักษะฝีมือ และสร้างเครือข่ายการเมือง การสร้างระบบที่ทำให้การมีการเปลี่ยนผู้นำในทุกระดับชั้น ทั้งของพรรคและรัฐ ให้เป็นไปอย่างปกติและอย่างสันติ จึงเป็นความโด่ดเด่นของระบอบการเมืองอำนาจนิยมแบบจีน
ดังนั้น การเข้าใจกระบวนการเลือกผู้นำพรรคของจีน จึงเป็นกุญแจสำคัญที่จะเข้าใจระบบการเมืองจีน เพราะการปกครองโดยพรรคคอมมิวนิสต์ เป็นโอกาสทางการเมืองที่มีเพียงอย่างเดียวของประเทศนี้ ผู้นำที่มีอำนาจอิทธิพลในทุกภาคส่วนของสังคมล้วนเป็นสมาชิกพรรค จีนไม่มีพรรคการเมืองฝ่ายค้าน หรือการขึ้นดำรงตำแหน่งระดับสูงไม่ได้มาจากการแข่งขันที่เสรีเปิดกว้าง
การเปลี่ยนแปลงในยุคปฏิรูป
หนังสือ The Party and the People กล่าวว่า ในยุคหลังประธานเหมา พรรคมีการเปลี่ยนแปลงสำคัญต่อกระบวนการเลือกผู้นำสูงสุดของจีนอยู่ 2 อย่าง คือ (1) ผู้นำที่จะก้าวขึ้นมามีตำแหน่งสูงขึ้น ต้องผ่านการมอบหมายงานที่หมุนเวียนในระดับท้องถิ่นและส่วนกลางมาก่อน และ (2) มีการจำกัดอายุการดำรงตำแหน่ง และระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง เพื่อกำหนดว่าผู้นำจะอยู่ในอำนาจได้กี่ปี
ในบริบทของระบอบอำนาจนิยม การที่พรรคสามารถแต่งตั้งผู้นำได้ในลักษณะสันติแบบกระบวนการทำงานปกติทั่วไป และยังทำให้วิธีนี้กลายเป็นวัฒนธรรมหนึ่งขององค์การ หรือ institutionalization คือการปฏิรูปการเมืองที่สำคัญของจีนในยุคหลังประธานเหมา สิ่งนี้ถือเป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่ง ที่ทำให้ระบอบการเมืองจีนมีเสถียรภาพ
The Party and the People วิจารณ์ว่า แต่ในสมัยของสี จิ้นผิง กระบวนการคัดเลือกผู้นำดังกล่าวนี้ถูกท้าทาย สี จิ้นผิง ไม่ได้ดำเนินการตามแบบแผนที่วางไว้ โดยไม่ได้แต่งตั้งคนที่จะมาดำรงตำแหน่งผู้นำพรรคแทน มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญของประเทศในเรื่องการจำกัดสมัยการดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี การแก้ไขนี้ไปกระทบต่อลักษณะสำคัญอย่างหนึ่งของระบอบอำนาจนิยมการเมืองจีน คือการมีผู้นำที่มาจากการหมุนเวียนตามปกติ
การเลือกผู้นำส่วนภูมิภาคจีน
The Party and the People อธิบายถึงระบบการคัดเลือกผู้นำส่วนภูมิภาคของจีนว่า ในระดับหมู่บ้าน ประชาชนเป็นคนเลือกผู้ใหญ่บ้านและกรรมการหมู่บ้านเอง ทำให้การปกครองในหมู่บ้านของจีนมีลักษณะการปกครองตัวเอง (self-government) การที่คนในหมู่บ้านสามารถเลือกผู้นำหมู่บ้านได้เอง เกิดจากการพังทลายของระบบคอมมูนชนบท
แต่ผู้นำส่วนภูมิภาคของจีนมาจากการแต่งตั้ง หลังยุคประธานเหมา พรรคได้วางระบบที่เป็นองคาพยพอย่างหนึ่งขององค์กร คือ การแต่งตั้งและเลื่อนตำแหน่งส่วนมาก มาจากระบบคุณธรรมความสามารถ โดยเฉพาะผู้นำระดับล่างสุด แต่ก็มีระบบอุปถัมภ์ด้วย การแต่งตั้งผู้นำส่วนภูมิภาคระดับต่างๆ มาจากผู้นำระดับบนที่สูงกว่าหนึ่งระดับ เช่น ผู้นำศูนย์กลางแต่งตั้งคนเป็นผู้ว่ามณฑล ระดับมณฑลแต่งตั้งผู้นำเทศบาล จุดนี้ทำให้แต่ละระดับการบริหารของจีนมีอำนาจอิสระในการคัดเลือก และเลื่อนตำแหน่งเจ้าหน้าที่ในสังกัดตัวเอง
ฝ่ายการจัดตั้ง (Organization Department) ของพรรค ทำหน้าที่รับผิดชอบการแต่งตั้ง โยกย้าย และเลื่อนตำแหน่งเจ้าหน้าที่พรรคและรัฐ รวมทั้งประเมินผลงาน คนเป็นหัวหน้าฝ่ายจัดตั้ง จึงเป็นบุคคลที่สำคัญมาก และต้องเป็นผู้ช่วยที่ได้รับความไว้วางใจจากผู้นำสูงสุดของพรรค ผู้นำต้องการให้มั่นใจว่า คนของตัวเองไปอยู่ในตำแหน่งสำคัญ จุดนี้คือระบบอุปถัมภ์ ที่เป็นกุญแจสำคัญของการค้ำจุนอำนาจผู้นำพรรค
แต่บุคลากรของพรรคที่ได้รับแต่งตั้งต้องมีคุณสมบัติสำคัญ 2 อย่าง คือ เป็นคนมีความสามารถ ที่จะนำเอานโยบายสำคัญของรัฐไปดำเนินการให้สำเร็จ และเป็นคนที่ซื่อสัตย์ต่อผู้นำที่อยู่สูงขึ้นไป จุดนี้เป็นปัจจัยสำคัญที่จะสร้างเสถียรภาพให้แก่ระบอบปกครองที่เป็นอยู่
แต่เรื่องความสามารถกับความซื่อสัตย์ คือปัญหาท้าทายที่จีนประสบมาตั้งแต่การตั้งสาธารณรัฐประชาชนในปี 1949 ในสมัยประธานเหมาคือ ปัญหาขัดแย้งว่าอะไรมาก่อนระหว่าง “แดง” (red) กับ “ผู้เชี่ยวชาญ” (expert) แต่สมัยปฏิรูป ความทันสมัยทางเศรษฐกิจคือภารกิจสำคัญสุด ทำให้ความเชี่ยวชาญเป็นหลักเกณฑ์สำคัญ ในการเลื่อนตำแหน่งเจ้าหน้าที่
ดังนั้น นโยบายสร้างความทันสมัย 4 ด้านของจีน ทำให้นโยบายบุคลากรของพรรคคือ ต้องการคนที่อายุน้อยกว่าคนรุ่นเก่า มีการศึกษาดีกว่า มีความเป็นมืออาชีพมากกว่า และสนับสนุนการปฏิวัติ ลักษณะข้อสุดท้ายมองข้ามไม่ได้ เจ้าหน้าที่จะได้รับการเลื่อนตำแหน่งต้องมีผลงาน แต่ก็จะเลื่อนตำแหน่งได้ไม่รวดเร็วหากไม่มีเส้นสายการเมือง เพื่อแสดงถึงความซื่อสัตย์ต่อผู้นำที่สูงกว่า และต่อพรรคโดยรวม ในจุดนี้ สิ่งจำเป็นขั้นต่ำคือการเป็นสมาชิกพรรค เพื่อเป็นก้าวแรกในการปีนป่ายบันไดการเมือง
The Party and the People บอกว่า ปัจจุบัน คุณสมบัติผู้ปฏิบัติงานพรรคที่จะได้รับการเลื่อนตำแหน่ง คือความสามารถในด้านการเติบโตทางเศรษฐกิจ และความก้าวหน้าทางสังคม เพราะงาน 2 อย่างนี้เป็นสิ่งที่สร้างความชอบธรรมให้แก่การครองอำนาจพรรคคอมมิวนิสต์จีน วงการรัฐศาสตร์เรียกสิ่งนี้ว่า “ความชอบธรรมจากผลงาน” หรือ performance legitimacy
แต่ผลงานทำให้เศรษฐกิจเติบโตถือเป็นปัจจัยสำคัญมากที่สุด ที่จะทำให้ผู้ปฏิบัติงานได้รับการเลื่อนตำแหน่ง เศรษฐกิจท้องถิ่นยิ่งเติบโตเร็วยิ่งหมายถึงรายได้เข้ารัฐมากขึ้น การลงทุนต่างประเทศมากขึ้น แต่การแข่งขันก็เข้มข้นมาก เรื่องการเลื่อนตำแหน่งของบรรดาผู้นำเขตปกครองต่างๆ เพราะจีนมีเขตปกครองระดับตำบล 2,862 ระดับอำเภอ 339 และมณฑล 30 มณฑล ผู้ปฏิบัติงานที่ไม่ได้ถูกเลื่อนตำแหน่งในช่วงระยะต้นๆ และไม่ได้เลื่อนตำแหน่งบ่อยครั้ง ก็จะเสียเปรียบในการก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งที่สูง
การหมุนเวียนตำแหน่งช่วยให้พรรคเห็นถึงฝีมือของผู้ปฏิบัติงานแต่ละคน ในช่วงตำแหน่งระดับที่ยังต่ำ ผู้ปฏิบัติงานจะมีผลงานและฝีมือไม่ต่างกันมาก ทำให้คุณสมบัติที่นำมาพิจารณาในการเลื่อนตำแหน่งของแต่ละคนจะไม่แตกต่างกันมาก ดังนั้น การเลื่อนตำแหน่งในระดับมณฑลหรือระดับศูนย์กลางพรรค ปัจจัยสำคัญจึงกลายเป็นเรื่องเครือข่ายเส้นสายการเมือง และกลุ่มพันธมิตร
ผู้ปฏิบัติงานของพรรคจะสร้างเครือข่ายการเมืองได้อย่างไร ประกาศแรก ต้องเป็นสมาชิกพรรคก่อน คนที่ไม่ได้เป็นสมาชิกก็สามารถดำรงตำแหน่งได้ แต่ไปได้ไม่ไกล เพราะมีเพดานกั้นอยู่ ตำแหน่งสำคัญในจีนต้องเป็นสมาชิกพรรค ยกเว้นธุรกิจเอกชนหรือกลุ่ม NGO อีกวิธีหนึ่งคือ การจะมีตำแหน่งสูง ต้องเข้าโรงเรียนศูนย์กลางพรรคที่ปักกิ่ง จุดนี้จะเปิดโอกาสการสร้างเครือข่ายพันธมิตร ประการสุดท้ายที่สำคัญคือ การสร้างความสัมพันธ์ส่วนตัวกับคนมีอำนาจสูงกว่า
การเลือกผู้นำศูนย์กลาง
The Party and the People อธิบายว่า นับจากปี 1992 พรรคดำเนินการตามกฎกติกาที่เป็นแบบแผน ในการเลือกผู้นำพรรคสูงสุดคนใหม่มาแทนคนเก่า ทุก 5 ปีจะมีการประชุมสมัชชาแห่งชาติของพรรค ที่จะเลือกสมาชิกคณะกรรมการพรรค (Central Committee) จากนั้นสมาชิกทั้งหมดนี้ จะเป็นคนเลือกสมาชิกกรมการเมือง (Politburo) คณะกรรมการประจำด้านต่างๆ เช่น คณะกรรมการทหาร และเลขาธิการพรรค
กระบวนการปกติในการเลือกผู้นำระดับสูงของพรรคนี้ มีข้อจำกัดกำหนดไว้ 2 อย่าง คือ ข้อจำกัดด้านอายุ และระยะเวลาดำรงตำแหน่ง นวัตกรรมของพรรคคอมมิวนิสต์จีนในเรื่องนี้ คือการป้องกันไม่ให้เกิดสภาพแข็งกระด้างของการนำพรรค เมื่อผู้นำพรรคอาวุโสไม่มีระบบการเกษียณ
การเปลี่ยนผู้นำในกำหนดระยะเวลาที่แน่นอน ยังทำให้การเลื่อนตำแหน่งของเจ้าหน้าที่หรือผู้ปฏิบัติงานรองลงมาเป็นไปในแบบที่คาดหมายได้ ข้อกำหนดเรื่องอายุและระยะเวลาดำรงตำแหน่ง สำหรับผู้นำรัฐบาล มีเขียนไว้เป็นทางการชัดเจน แต่ข้อกำหนดนี้สำหรับผู้นำพรรค เป็นแบบไม่เป็นทางการ
ประการแรก พรรคมีสิ่งที่เรียกว่า “กฎของ 68” สมาชิกกรมการเมืองอายุถึง 68 ปี ไม่สามารถได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งที่เป็นอยู่เดิมหรือตำแหน่งใหม่ สมาชิกคณะกรรมการกลางพรรคจะไม่ได้รับการแต่งตั้งอีกเมื่ออายุถึง 63 กฎข้อนี้ทำให้บรรดารัฐมนตรี เลขาพรรคมณฑล หรือผู้ว่าการมณฑล ไม่สามารถได้รับการแต่งตั้งใหม่ เมื่ออายุถึง 63 ปี เพราะคนดำรงตำแหน่งเหล่านี้ ล้วนเป็นสมาชิกคณะกรรมการกลางพรรคทั้งสิ้น
ข้อจำกัดประการที่สอง คือเรื่องผู้นำพรรคดำรงตำแหน่งได้ 2 สมัย สมัยละ 5 ปี หลังจากนั้นต้องถูกแต่งตั้งไปให้มีตำแหน่งใหม่ หรือเกษียณจากงาน กฎแห่ง 68 กฎกติกาไม่เป็นทางการ ใช้สำหรับผู้นำพรรค แต่สำหรับผู้นำรัฐบาล รัฐธรรมนูญประเทศประกาศใช้ปี 1982 ได้กำหนดระยะดำรงตำแหน่งไว้ 5 ปี สำหรับประธานาธิบดี รองประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี และรองนายกฯ และจำกัดการดำรงตำแหน่งได้ไม่เกิน 2 สมัย
นอกจากข้อจำกัด 2 ข้อเรื่องอายุและระยะเวลาดำรงตำแหน่ง แนวปฏิบัติที่เกี่ยวข้องอีกอย่าง คือการระบุคนที่จะขึ้นเป็นทายาทหรือผู้นำพรรคคนต่อไป วิธีการนี้มีขึ้นเพื่อให้การสืบทอดผู้นำเป็นอย่างราบรื่น ลดการแข่งขันระหว่างคู่แข่ง จนนำไปสู่วิกฤติการเมือง เช่น เติ้ง เสี่ยวผิง เลือกให้หู จิ่นเทา เป็นผู้นำพรรคคนต่อจากเจียง เจ๋อหมิน วิธีการนี้ทำให้พรรคบรรลุฉันทามติตั้งแต่แรกในเรื่องผู้นำคนต่อไป
ในการประชุมสมัชชาพรรครั้งที่ 19 ปี 2017 เมื่อสี จิ้นผิง เริ่มต้นการดำรงตำแหน่งเลขาธิการพรรคสมัยที่ 2 ซึ่งควรจะมีการประกาศว่าใครคือทายาทผู้นำพรรคนต่อไป แต่ไม่มีการประกาศในเรื่องนี้ ปัญหาคลุมเครือประเด็นนี้มากระจ่างชัดเมื่อที่ประชุมสมัชชาประชาชนแห่งชาติปี 2018 อนุมัติเห็นชอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญประเทศ ให้ยกเลิกข้อจำกัดการดำรงตำแหน่ง 2 สมัยของประธานาธิบดี สิ่งนี้ช่วยหลีกเลี่ยงสถานการณ์ยุ่งยากในกรณีที่ผู้นำพรรคกับผู้นำรัฐบาลไม่ใช่คนคนเดียวกัน
นักวิเคราะห์มองว่า การยกเลิกข้อกำหนดระยะเวลา การดำรงตำแหน่งผู้นำรัฐบาล ถือเป็นการพัฒนาถอยหลังทางการเมืองของจีน การแก้ไขอาจเป็นประโยชน์ต่อผู้นำที่ครองอำนาจอยู่ แต่ก็เป็นการสูญเสียต่อระบบการสืบทอดผู้นำ ที่ตัวระบบเองเคยเป็นองคาพยพหนึ่ง (institutionalized) ของพรรคคอมมิวนิสต์จีนมาแล้ว
เอกสารประกอบ
China becomes “hothouse” of intrigue ahead of crucial Communist party congress, 26 September 2022, theguardian.com
The Party and the People, Bruce J. Dickson, Princeton University Press, 2021.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
