พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย
ช่วงนี้ประเด็นเรื่องการควบรวมกิจการเป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจมาก เลยอยากมาไล่เรียงประเด็น เผื่อจะช่วยให้ติดตามและวิเคราะห์ข่าวกันได้เข้าใจและสนุกมากยิ่งขึ้น
1. การแข่งขันเสรีเป็นผลดีต่อผู้บริโภค
โดยหลักเศรษฐศาสตร์ ตลาดที่มีการแข่งขันแบบเสรี (ตลาดที่มีผู้ซื้อและผู้ขายหลายราย ไม่มีใครมีอำนาจเหนือตลาด และไม่มีข้อจำกัดในการเข้าและออกจากตลาด) จะทำให้ผู้บริโภคได้รับประโยชน์สูงสุด เพราะผู้ผลิตจะแข่งกันผลิตสินค้าจนถึงจุดที่ราคาสินค้าจะเท่ากับต้นทุนส่วนเพิ่มของสินค้า (marginal cost) และผู้ขายมีแรงจูงใจในการปรับปรุงประสิทธิภาพไปเรื่อยๆ เพราะยิ่งต้นทุนต่ำกว่าคู่แข่งก็จะทำให้เกิดกำไรมากขึ้น จนในที่สุดราคาสินค้าจะไปอยู่ที่ต้นทุนเฉลี่ยที่ต่ำที่สุด และในที่สุดจะไม่มีผู้เล่นรายใดมีกำไรส่วนเกินทางเศรษฐศาสตร์ (คือทุกคนได้รับผลตอบแทนที่เหมาะสม) และผู้บริโภคจ่ายค่าสินค้าในราคาที่ถูกที่สุดเท่าที่จะได้
และการที่ผู้เล่นบางรายมีส่วนแบ่งตลาดสูงในการแข่งขันเสรีก็ไม่ใช่เรื่องแปลกอะไร หากเกิดจากการแข่งขันที่เป็นธรรม และความสามารถและประสิทธิภาพที่ดีกว่า ถ้าธุรกิจนั้นพยายามขึ้นราคาเพื่อหากำไรส่วนเกิน จะมีคนพยายามเข้ามาแข่งในตลาดจนราคาลดลงและทำให้กำไรส่วนเกินนั้นหายไป
แต่ในบางธุรกิจ ที่มีลักษณะเป็นตลาดผูกขาดแบบธรรมชาติ (natural monopoly) เช่น มีการลงทุนเริ่มต้นสูง อาจจะไม่เหมาะกับการมีผู้ผลิตมากเกินไป เพราะจะทำให้ทุกรายขาดทุนหมดได้ จึงอาจจะต้องมีการจำกัดจำนวนผู้เล่นในตลาด แต่รัฐก็อาจมีช่องทางในการเก็บกำไรส่วนเกินที่ผู้ประกอบการอาจจะได้ ผ่านการประมูลใบอนุญาตหรือส่วนแบ่งกำไร เป็นต้น
2. การควบรวมกิจการอาจทำให้ธุรกิจมีประสิทธิภาพมากขึ้น หรือทำให้เกิดอำนาจเหนือตลาดก็ได้
การควบรวมกิจการ (M&A) เป็นธุรกรรมปกติของธุรกิจ โดยอาจมีสาเหตุหลายประการ เช่น เพื่อปรับปรุงผลการดำเนินงานของธุรกิจ จากการลดต้นทุนจากการดำเนินงานหรือการลงทุนที่ซ้ำซ้อน ลดต้นทุนจากการควบรวมกิจการแนวดิ่งเพื่อหาวัตถุดิบในต้นทุนที่ถูกลง หรือเพิ่มอัตรากำไรจากการควบรวมกิจการปลายน้ำ
การควบรวมกิจการในหลายกรณี จึงอาจจะเป็นประโยชน์กับการแข่งขันและผู้บริโภค หากทำให้ประสิทธิภาพของธุรกิจดีขึ้น และนำไปสู่ต้นทุนและราคาที่ลดลง
แต่ควบรวมกิจการในบางกรณีอาจจะทำให้การแข่งขันลดลงอย่างมีนัยสำคัญ จนทำให้มีความเสี่ยงว่าจะสร้างอำนาจเหนือตลาด โดยเฉพาะการควบรวมกิจการแนวนอน ในตลาดที่มีข้อจำกัดในการเข้ามาแข่งขัน เช่น ธุรกิจที่ต้องมีใบอนุญาต หรือธุรกิจที่มีเงินลงทุนเริ่มแรงสูงมากๆ
การปล่อยให้มีการควบรวมกิจการโดยไม่มีข้อจำกัด เท่ากับเป็นการอนุญาตให้นายทุนสามารถไล่ซื้อธุรกิจ โดยไม่ต้องสร้างความได้เปรียบด้านประสิทธิภาพการแข่งขัน จนสามารถครอบงำตลาดได้ และสร้างอำนาจเหนือตลาด เช่น สามารถขึ้นราคาได้ เพราะผู้บริโภคมีทางเลือกน้อยลง หรือมีความเสี่ยงที่ผู้เล่นที่เหลืออยู่จะสามารถทำการตกลงร่วมกัน ลดการแข่งขัน (หรือฮั้วกัน) ได้มากขึ้น จนสามารถสร้างกำไรส่วนเกินและกีดกันผู้เล่นรายใหม่ไม่ให้เข้าสู่ตลาดได้ จึงอาจมีบทบาทที่รัฐต้องเข้ามาควบคุม
3. กฎหมายการแข่งขันทางการค้าในต่างประเทศ (antitrust laws) มีกันมานานมากแล้ว
เพราะเหตุดังกล่าว ในหลายประเทศจึงมีการออกกฎหมายการแข่งขันทางการค้า หรือใช้คำว่า antitrust โดยส่วนใหญ่มีบทบัญญัติสามด้านใหญ่ๆ คือ
-
(1) การใช้อำนาจเหนือตลาดอย่างไม่เป็นธรรม (เช่น การบังคับให้คู่ค้าต้องซื้อสินค้าจากตนเท่านั้น บริษัทค้าปลีกกีดกันไม่ให้เอาสินค้าบางชนิดมาขาย หรือการบังคับซื้อพ่วง)
(2) การตกลงร่วมกันผูกขาดหรือลดการแข่งขัน (หรือเรียกง่ายๆ ว่าการฮั้ว)
(3) การควบรวมกิจการที่ทำให้เกิดการผูกขาดหรือทำให้มีอำนาจเหนือตลาด (ซึ่งแปลว่าไล่ซื้อธุรกิจจนสามารถผูกขาดตลาดได้)
กฎหมายเหล่านี้ จึงมีไว้เพื่อกำกับหลักเกณฑ์การแข่งขันและการทำธุรกิจไม่ให้เอาเปรียบผู้บริโภคโดยการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรม หรือสร้างอำนาจเหนือตลาด จนอาจนำไปสู่การผูกขาด
รัฐบาลหลายประเทศ โดยเฉพาะสหรัฐและยุโรป มีบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าอย่างแข็งขันกันมานานมากแล้ว เช่น การบังคับแตกบริษัท Standard Oil ของตระกูล Rockefeller ที่ในปี 1911 ที่แตกออกเป็นสามสิบกว่าบริษัท หรือบริษัท AT&T ถูกแยกออกเป็นเจ็ดบริษัทย่อยในปี 1982 หรือ ในช่วงที่ Microsoft กำลังรุ่งในยุค 1990s มีพยายามใช้กลยุทธ์ในการกีดกันผู้เล่นคนอื่น จนเกือบถูกบังคับให้ต้องแยกบริษัท และต้อง settle ด้วยการเปิดและเปลี่ยนระบบ Windows หลายเรื่อง
หรือแม้กระทั่งปัจจุบัน บริษัทเทคโนโลยีหลายแห่ง ทั้ง Google, Facebook, Amazon กำลังถูกไต่สวนเรื่องพฤติกรรมการผูกขาดหลายกรณี จนต้องจ่ายค่าปรับมูลค่าหลายพันล้านเหรียญ และมีมาตรการข้อจำกัดออกมากันหลายเรื่อง
4. กฎหมายการแข่งขันทางการค้าในประเทศไทย
สำหรับประเทศไทย เริ่มมีกฎหมายการแข่งขันทางการค้าตั้งแต่ พ.ร.บ.ป้องกันการค้ากำไรเกินควร พ.ศ. 2490 และมีการพัฒนามาตามลำดับจนเป็น พ.ร.บ. การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ซึ่งออกมาแทน พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 ที่ใช้บังคับอยู่หลายปี แต่ไม่เคยมีคดีเข้าสู่การพิจารณาของศาลยุติธรรมแม้แต่คดีเดียว
แต่ตั้งแต่ พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า ฉบับใหม่ออกมา และมีการตั้งสำนักงานคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ที่เป็นอิสระออกจากระบบราชการ ก็ยังถูกกล่าวหาว่าเป็นเสือกระดาษ หลังจากตัดสินไม่ยับยั้งการควบรวมกิจการค้าปลีกรายใหญ่ จนเป็นที่มาของวาทกรรม
“อาจส่งผลให้การแข่งขันลดลงอย่างมีนัยสำคัญ แต่ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง”
แน่นอนว่าการมีกฎหมายการแข่งขันที่ชัดเจนและบังคับใช้ได้จริง จะช่วยสนับสนุนให้มีการแข่งขันที่เป็นธรรม และส่งเสริมให้เกิดการลงทุน และการสร้างนวัตกรรมใหม่ๆ จากผู้ประกอบการรายใหม่ และปกป้องผลประโยชน์ของผู้บริโภค และป้องกันไม่ให้ให้นายทุนใช้วิธีที่ไม่เป็นธรรมหรือวิธีการซื้อกิจการกินรวบ และกีดกันการแข่งขัน ที่สุดท้ายจะสร้างต้นทุนให้กับระบบเศรษฐกิจและผู้บริโภค
5. กรณีการควบรวมของผู้ให้บริการโทรคมนาคม
สำหรับกรณีควบรวมกิจการระหว่างผู้ให้บริการโทรคมนาคมสองรายใหญ่ที่กำลังเป็นข่าวอยู่ในปัจจุบัน จะเป็นบททดสอบสำคัญคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าอีกครั้ง หลายคนเฝ้าจับตาว่าจะมีการพิจารณาออกมาอย่างไร (กฎหมายระบุให้พิจารณาให้เสร็จภายใน 90 วันหลังได้รับเรื่อง) และจะมีมาตรการคุ้มครองผลประโยชน์ของผู้บริโภคออกมาหรือไม่
ที่น่าสนใจคือ เป็นการควบรวมของผู้เล่นเบอร์สองและเบอร์สาม ที่จะสร้างผู้เล่นใหม่ที่มีส่วนแบ่งตลาดเกิน 50% และใหญ่กว่าผู้เล่นเบอร์หนึ่งในปัจจุบันเสียอีก
สิ่งที่ผู้บริโภคไม่อยากเห็นคือ เมื่อควบรวมกันไปแล้ว ทำให้มีการแข่งขันลดลง ผู้บริโภคมีทางเลือกน้อยลง ผู้เล่นที่เหลืออยู่สองรายใหญ่ ไม่มีแรงจูงใจในการลดราคาหรือลงทุนเพื่อเพิ่มคุณภาพ สุดท้ายผู้บริโภคต้องจ่ายแพงขึ้น หรือได้ของที่แย่ลง หรือไม่แข่งกันลดราคาลงเหมือนอย่างสมัยที่มีผู้เล่นมากกว่านี้
และในประเด็นควบรวมกิจการ FTC ของสหรัฐฯ ก็มีการออกแนวปฏิบัติออกมาค่อนข้างชัดเจน และระบุว่า ในการพิจารณาจะมองไปข้างหน้า และห้ามการควบรวมกิจการ ที่ “อาจจะ” ก่อให้เกิดความเสียหายได้ ถ้าใครสนใจลองไปอ่านข้อมูลเกี่ยวกับนโยบายการแข่งขันที่ OECD ก็ได้
กขค. หรือ กสทช.?
ถ้าไปอ่าน พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พบว่ามีข้อยกเว้นไว้ว่าไม่ให้ใช้บังคับกับ “ธุรกิจที่มีกฎหมายเฉพาะกำกับดูแลในเรื่องการแข่งขันทางการค้า” แต่ในกรณีนี้แม้ว่า กสทช. จะเป็นผู้กำกับดูแลเรื่องใบอนุญาตและการประกอบธุรกิจ แต่ กสทช. ไม่ได้กำกับดูแลในเรื่องการแข่งขันทางการค้าโดยตรง (และเห็นแล้วว่า กสทช. เองออกมาโบ้ยแล้วว่าไม่ใช่หน้าที่ และรัฐมนตรีกระทรวงดิจิทัลฯ ยังออกมาบอกว่าทำอะไรไม่ได้) ผมเดาว่าในกรณีนี้การควบรวมกิจการน่าจะต้องผ่านการพิจารณาของทั้งสองหน่วยงาน
ลองไปอ่านกฎหมายกันครับ พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560มาตรา 51 ระบุว่า “ผู้ประกอบธุรกิจที่จะกระทำการรวมธุรกิจอันอาจก่อให้เกิดการผูกขาดหรือการเป็นผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีอำนาจเหนือตลาดต้องได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการ”
และประกาศคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า ระบุไว้ชัดเจนว่า ผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีอำนาจเหนือตลาด หมายถึง “ผู้ประกอบธุรกิจรายใดรายหนึ่ง ในตลาดสินค้าใดสินค้าหนึ่ง หรือบริการใดบริการหนึ่งที่มีส่วนแบ่งตลาดในปีที่ผ่านมาตั้งแต่ร้อยละห้าสิบขึ้นไป และมียอดเงินขายในปีที่ผ่านมาตั้งแต่หนึ่งพันล้านบาทขึ้นไป” เรียกว่าไม่ต้องคำนวณ HHI ให้ยุ่งยากเลย
ที่สำคัญกฎหมายไม่ได้บอกว่า ถ้ามี “อำนาจเหนือตลาด” แล้ว จะควบรวมไม่ได้ แต่ระบุว่าต้องได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการ
คำถามต่อไปคือแล้วคณะกรรมการจะพิจารณาอนุญาตโดยมีเงื่อนไขอย่างไร
ในมาตรา 52 วรรคสอง ระบุว่า “ให้คณะกรรมการพิจารณาอนุญาตโดยคำนึงถึง (1) ความจําเป็นตามควรทางธุรกิจ (2) ประโยชน์ต่อการส่งเสริมการประกอบธุรกิจ (3) การไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง และ (4) การไม่กระทบต่อประโยชน์สำคัญอันควรมีควรได้ของผู้บริโภคส่วนรวม”
ข้อ (1)-(2) น่าจะพอให้เหตุผลได้ว่ามีเหตุผลความจำเป็นในการควบรวม แต่ประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณาคือข้อ (3) และ ข้อ (4) คือเมื่อควบรวมแล้ว จะ “ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง” หรือไม่ (ซึ่งน่าจะพิสูจน์ได้ยากพอสมควร) หรือจะ “กระทบต่อประโยชน์สำคัญอันควรมีควรได้ของผู้บริโภคส่วนรวม” หรือไม่
นอกจากนี้ ในมาตรา 52 วรรคสาม ระบุต่อไปอีกว่า “ในกรณีที่มีคำสั่งอนุญาต คณะกรรมการอาจกำหนดระยะเวลาหรือเงื่อนไขใดๆ ให้ผู้ประกอบธุรกิจที่ได้รับอนุญาตปฏิบัติได้”
หากดูจากการตัดสินจากกรณีก่อนๆ ก็พอจะเห็นเค้าลางได้ว่าผลการตัดสินจะออกมาอย่างไร แต่ต้องบอกว่ากรณีนี้ชัดเจนกว่ากรณีก่อนๆมาก เพราะไม่ต้องถกเถียงกันเรื่องนิยามของ “ตลาด” (เพราะผู้ประกอบการรายใหญ่ทำธุรกิจกันทั่วประเทศ และประกอบธุรกิจที่มีลักษณะเกือบจะเหมือนกัน)
การควบรวมจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงของส่วนแบ่งการตลาดมีนัยสำคัญแน่นอน และเปลี่ยนโครงสร้างของการแข่งขันจากสามรายเหลือสองรายใหญ่ที่มีโอกาสจะนำไปสู่พฤติกรรมการแข่งขันที่ลดลง และกระทบต่อผลประโยชน์ของผู้บริโภคได้
ถ้าในกรณีนี้ คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า อนุญาตให้มีการควบรวมโดยไม่มีเงื่อนไขที่จะช่วยรักษาผลประโยชน์ของผู้บริโภคได้อย่างแท้จริง
คงต้องช่วยกันถามดังๆ แล้วละครับว่า คณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า และกฎหมายการแข่งขันทางการค้า มีไว้ทำไม? และใครจะดูแลผลประโยชน์ของผู้บริโภค? (สังเกตว่าไม่มีใครถามถึงรัฐบาลกันเลยนะครับ)
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
