ค่าไฟฟ้าที่ประชาชนจ่าย กับความท้าทายการผลิตไฟฟ้า

ดร.ภิญโญ มีชำนะ

ค่าไฟฟ้าที่ประชาชนจ่าย คิดอย่างไร เป็นคำถามง่ายๆ แต่มักจะหาคำตอบไม่ได้ หรือหาคำตอบได้แต่มองไม่เห็นภาพ วันนี้เรามีภาพให้ทุกท่านได้เห็นและทำความเข้าใจกันครับ

ความจริงแล้วค่าไฟฟ้าที่ประชาชนจะจ่ายนั้นมีสูตรคำนวณค่อนข้างจะซับซ้อน แต่เพื่อให้ง่าย ดูได้จากบล็อกองค์ประกอบค่าไฟฟ้าที่เราจ่าย ตามโครงสร้างค่าอัตราค่าไฟฟ้า เป็นไปดังนี้

ตามรูปจะเห็นได้ว่า ค่าไฟฟ้าที่ประชาชนจ่ายคือ ค่าไฟฟ้าขายปลีก ในปี 2562 มีราคาเฉลี่ยสำหรับผู้ใช้ไฟฟ้าทุกประเภทรวมค่าเอฟที (Ft) แล้ว เท่ากับ 3.66 บาทต่อหน่วยขายปลีก ซึ่งมาจากต้นทุนหลัก 4 ส่วน คือ

ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าราว 2.99 บาทต่อหน่วยขายปลีก
ต้นทุนระบบส่งและการสูญเสียในสายส่งไฟฟ้าแรงสูงราว 25 สตางค์ต่อหน่วยขายปลีก
ต้นทุนระบบจำหน่ายราว 55 สตางค์ต่อหน่วยขายปลีก
ค่ากองทุนพัฒนาไฟฟ้า (ตามมาตรา 97 (4) และ (5) ของพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550) อีกประมาณ 0.01 บาทต่อหน่วยขายปลีก

จึงรวมเป็นต้นทุนการผลิตไฟฟ้าในปี 2562 ราว 3.80 บาทต่อหน่วยขายปลีก

แต่เนื่องจากมีการนำเงินบรรเทาผลกระทบค่าเอฟทีมาช่วยปรับลดค่าไฟฟ้าลงอีก ราว 14 สตางค์ต่อหน่วย ทำให้ราคาเฉลี่ยสำหรับเรียกเก็บจริงจากผู้ใช้ไฟฟ้าทุกประเภท รวมค่าเอฟทีแล้ว ลดเหลือเท่ากับ 3.66 บาทต่อหน่วยขายปลีก นั่นเอง

แต่ก็มีคำถามว่า ค่าไฟฟ้าตามแต่ละประเภทเชื้อเพลิงมีค่าเท่าไร ซึ่งจะเป็นความท้าทายการผลิตไฟฟ้าว่า ประชาชนที่ใช้ไฟฟ้าทุกวันนี้ใช้ไฟฟ้าถูกแพงจากเชื้อเพลิงอะไรบ้าง

ลองมาดูข้อมูลของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย หรือ กฟผ. ซึ่งได้ทำกราฟต้นทุนการผลิตหน้าโรงไฟฟ้าปี 2562 เป็นบาทต่อหน่วยผลิตหน้าโรงไฟฟ้า เพื่อใช้อธิบายให้ประชาชนส่วนใหญ่ได้เข้าใจอย่างง่ายๆ ว่า ต้นทุนการผลิตไฟฟ้านั้นคิดอย่างไร ดูได้จากกราฟอ้วนผอม แสดงรายละเอียดต้นทุนการผลิตไฟฟ้าแต่ละประเภท ดังนี้

กราฟอ้วนผอม คือ กราฟที่แสดงสัดส่วนการผลิตและต้นทุนเป็นบาทต่อหน่วยผลิตหน้าโรงไฟฟ้า ซึ่งอธิบายความว่า ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าในระบบนั้น มีที่มาจากการเฉลี่ยต้นทุนการผลิตไฟฟ้าและซื้อไฟฟ้าที่อยู่ในระบบทั้งหมด ตามปริมาณการผลิตจริง โดยปี 2562 มีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 2.75 บาทต่อหน่วยหน้าโรงไฟฟ้านั่นเอง
หากมองแยกไปในแต่ละต้นทุนการผลิตตามแต่ละประเภทพบว่า ต้นทุนการผลิตจากพลังงานหมุนเวียน คือ เฉลี่ย 5.50 บาทต่อหน่วยผลิตหน้าโรงไฟฟ้า จึงถือว่าแพงที่สุดในระบบผลิต แต่เนื่องจากปัจจุบันมีสัดส่วนการผลิตร้อยละ 9.69 (แท่งกราฟผอมแท่งสีเขียวขวามือ) จึงยังไม่มีผลกระทบต่อค่าไฟฟ้ามากนัก ทำให้พอเบาใจแต่อย่าพึ่งวางใจ
ต้นทุนการผลิตที่แพงรองลงมา คือ โรงไฟฟ้าก๊าซธรรมชาติของโรงไฟฟ้าขนาดเล็กประเภทใช้ไอน้ำและความร้อนร่วมกัน (SPP Firm) มีต้นทุนการผลิต 3.15 บาทต่อหน่วยผลิตหน้าโรงไฟฟ้า
ตามมาด้วยโรงไฟฟ้าพลังความร้อนร่วมขนาดใหญ่ (กฟผ. และ IPPs) ต้นทุนการผลิต 2.73 บาทต่อหน่วยผลิตหน้าโรงไฟฟ้า
หากมองที่ระบบผลิตไฟฟ้าที่ใช้เฉพาะก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงพบว่า คิดเป็นร้อยละ 57.18 (แท่งกราฟอ้วน 2 แท่งรวมกัน) จึงมีผลต่อต้นทุนการผลิตไฟฟ้ามากที่สุด

สำหรับต้นทุนการผลิตจากถ่านหินนำเข้า ลิกไนต์หงสาประเทศลาวและลิกไนต์แม่เมาะ พบว่า มีต้นทุนต่ำคือ

ส่วนการผลิตจากโรงไฟฟ้าพลังน้ำทั้งในประเทศและจากต่างประเทศมีต้นทุนประมาณ 1.48 บาทต่อหน่วยผลิตหน้าโรงไฟฟ้า ซึ่งคิดเป็นรวมกันเกือบร้อยละ 10 ดังนั้นจึงเรียกได้ว่าไฟฟ้าราคาต่ำจากโรงไฟฟ้าถ่านหินและโรงไฟฟ้าพลังน้ำ ช่วยลดต้นทุนการผลิตไฟฟ้าในภาพรวมได้เป็นอย่างดี

อย่างไรก็ตาม อัตราค่าไฟฟ้าที่ประชาชนจ่ายนั้น อาจจะสูงหรือต่ำกว่า 3.66 บาทต่อหน่วยขายปลีกได้ เนื่องจากอัตราค่าไฟฟ้าที่การไฟฟ้าฝ่ายจำหน่ายทั้งสองการไฟฟ้าคือ การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) คิดนั้น เป็นอัตราแบบก้าวหน้า คือ ยิ่งใช้ไฟฟ้ามากยิ่งต้องจ่ายในอัตราค่าไฟฟ้าที่สูง นั่นคือ มีอัตราตั้งแต่ 2.3488 ถึง 4.4217 บาทต่อหน่วยขายปลีก

ทั้งนี้ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน หรือที่เรียกว่าเรกูเลเตอร์ (regulator) เป็นผู้พิจารณาตรวจสอบต้นทุนต่างๆ ทั้งค่าไฟฟ้าฐาน ค่าเอฟทีและค่าบริการต่างๆ เพื่อความโปร่งใสและเป็นธรรมต่อผู้ใช้ไฟฟ้าทุกประเภท

จากกราฟอ้วนผอมที่เห็นสรุปได้ว่า การผลิตไฟฟ้าของไทยหากคิดจาก 100 เปอร์เซ็นต์ พบว่า ไทยยังคงพึ่งพาไฟฟ้าจากก๊าซธรรมชาติในสัดส่วนมากที่สุดคือประมาณร้อยละ 60

รองลงมาคือไฟฟ้าจากถ่านหิน (ทั้งจากลิกไนต์แม่เมาะของไทย ถ่านหินนำเข้าและไฟฟ้าจากหงสาลิกไนต์ในประเทศลาว) รวมกันประมาณร้อยละ 20

นอกนั้นก็เป็นไฟฟ้าที่ได้จากพลังน้ำ (ทั้งพลังน้ำในประเทศไทยและนำเข้าไฟฟ้าจากพลังน้ำในประเทศลาว) ประมาณร้อยละ 10 รวมทั้งได้ไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนชนิดต่างๆ รวมกันประมาณร้อยละ 10 นั่นเอง

ประเทศไทยพึ่งพาก๊าซธรรมชาติในการผลิตไฟฟ้ามากจนเกินไป (ร้อยละ 60) แม้ว่าในขณะนี้ไทยยังคงพึ่งก๊าซธรรมชาติที่ผลิตจากอ่าวไทยเป็นส่วนใหญ่ (จากอ่าวไทยร้อยละ 70 จากพม่าร้อยละ 25 และจากโครงการร่วมมือไทย-มาเลเซียหรือ JDA ร้อยละ 5)

อย่างไรก็ตาม ก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยนั้น มีการใช้ประโยชน์มานานหลายปีแล้ว ขณะปริมาณสำรองร่อยหรอลงไปและหากไม่สามารถหาแหล่งสำรองเพิ่มเติมได้ (เนื่องจากมีการต่อต้านจากกลุ่มทวงคืนพลังงาน) ทำให้มีการคาดการณ์ว่าก๊าซจากอ่าวไทยคงจะหมดไปในไม่ช้า

ในขณะนี้ไทยเริ่มมีการนำเข้าก๊าซธรรมชาติในรูปแบบของเหลวจากต่างประเทศ หรือที่เรียกว่า แอลเอ็นจี (LNG — liquified natural gas) และมีการคาดการณ์ว่าในอีก 16 ปีจากนี้ไปคือในปี 2578 ไทยจะนำเข้าแอลเอ็นจีถึง 34 ล้านตันต่อปี แม้ว่าในขณะนี้ราคาแอลเอ็นจีในตลาดโลก จะมีราคาถูกลงเนื่องจากมีการพบเทคนิคใหม่ในการผลิต shale oil และ shale gas โดยเฉพาะในแหล่งหินดินดาน จนทำให้สหรัฐอเมริกาส่งออกน้ำมันและแอลเอ็นจีได้ในราคาที่ถูกลง

แต่เราคงต้องหันมามองดูว่า เรามีความเสี่ยงหรือไม่ เพราะได้มีการคาดการณ์ว่าราคาแอลเอ็นจีที่มีราคาถูกลงในขณะนี้นั้นเป็นเรื่องชั่วครั้งชั่วคราว เพราะในอนาคตประเทศใหญ่อย่างจีน อินเดีย รวมทั้งญี่ปุ่นและเกาหลี ที่ต่างก็มีระบบเศรษฐกิจที่ใหญ่กว่าไทยและมีอัตราการเติบโตสูง จะมีการนำเข้าแอลเอ็นจีเพิ่มขึ้นจนทำให้ราคาแอลเอ็นจีสูงขึ้นได้ ซึ่งจะมีผลกระทบต่อราคาไฟฟ้าของไทย เนื่องจากไทยพึ่งพาก๊าซธรรมชาติในสัดส่วนที่สูงถึงร้อยละ 60 ตามที่ได้กล่าวข้างต้น

สำหรับพลังงานไฟฟ้าจากถ่านหิน (รวมลิกไนต์) ซึ่งมีต้นทุนการผลิตที่ต่ำ จะช่วยรักษาสมดุลพลังงานและดึงราคาค่าไฟฟ้าให้ลดต่ำลง แต่ไทยพึ่งพาเชื้อเพลิงชนิดนี้ในการผลิตไฟฟ้าในสัดส่วนเพียงร้อยละ 20 ประกอบกับการที่จะก่อสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินในไทยยังถูกคัดค้านและต่อต้านจากเอ็นจีโอสายกรีนพีช ทำให้คงยังไม่สามารถเพิ่มสัดส่วนให้สูงขึ้นได้ เลยไม่มีต้นทุนราคาต่ำที่จะช่วยให้ค่าไฟฟ้าถูกลงได้ในอนาคต

ในส่วนพลังงานไฟฟ้าจากพลังน้ำที่มีต้นทุนที่ต่ำสุด แต่เป็นที่น่าเสียดายว่าไทยพึ่งพาพลังน้ำในสัดส่วนที่ต่ำมาก คือ แค่ร้อยละ 10 และคงไม่ต้องพูดถึงการสร้างโรงไฟฟ้าพลังน้ำจากเขื่อนในไทยเพิ่มขึ้น เพราะมีการคัดค้านและต่อต้านการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ที่ทำให้ไทยคงไม่สามารถจะสร้างเขื่อนผลิตไฟฟ้าในไทยได้อีก ยกเว้นโครงการขนาดเล็กๆ ซึ่งก็ไม่สามารถทำให้ลดต้นทุนค่าไฟฟ้าได้มากมายนัก ทำให้ไทยต้องพึ่งพาไฟฟ้าพลังน้ำจากจากเขื่อนขนาดใหญ่ในประเทศเพื่อนบ้านที่มีการคัดค้านไม่มากนักแทน แต่ก็มีประเด็นเรื่องเขื่อนที่กั้นลำน้ำโขงที่กลุ่มประเทศลุ่มแม่น้ำโขงที่อยู่ท้ายน้ำมีข้อกังวลที่จะมีผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมเช่นกัน

สำหรับไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนมีผลดีในด้านสิ่งแวดล้อม แต่ผลเสียคือ มีต้นทุนการผลิตที่แพงและส่วนใหญ่เป็นพลังงานไฟฟ้าที่ผันผวนและไม่แน่นอน หรือเรียกว่าผลิตตามสภาพอากาศ ไม่สามารถยืนยันการผลิตได้แน่นอน เรียกว่า non-firm คือ มีลักษณะที่ทำงานได้เป็นบางช่วงเวลา ไม่เสถียร ไม่สม่ำเสมอและไม่แน่นอน โดยเฉพาะไฟฟ้าจากโซลาร์เซลล์และกังหันลม ซึ่งการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนเข้ามาในระบบการผลิตมากๆ นอกจากจะทำให้ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าแพงขึ้นแล้ว ยังจะก่อปัญหาทางด้านเทคนิคที่จะต้องใช้เทคโนโลยีขั้นสูงมาแก้ไขปัญหาความไม่เสถียร ทำให้ต้องไปเพิ่มต้นทุนการแก้ไขจนทำให้ค่าไฟฟ้ารวมแพงขึ้นไปอีก (ดูเพิ่มเติม ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนคิดอย่างไร)

จากสถานการณ์การระบาดของโควิด-19 ที่ทำให้เศรษฐกิจของไทยอยู่ในภาวะที่จีดีพีประเทศติดลบ ตามวิกฤติที่เกิดในขณะนี้นั้น การที่จะกระตุ้นให้มีการลงทุนโดยเพิ่มสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน คงต้องพิจารณากันให้ดีว่า มีการลงทุนจริงแต่อาจทำให้ค่าไฟฟ้าของไทยสูงขึ้นซึ่งจะกระทบต่อประชาชนได้

จากที่กล่าวมาข้างต้น ภาครัฐจำเป็นต้องวางแผนการใช้เชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าให้เหมาะสม กระจายความเสี่ยงแหล่งเชื้อเพลิงการผลิตไฟฟ้าให้พอเหมาะตามบริบทของแต่ละประเทศ ไม่ว่าจะเป็นสภาพเศรษฐกิจ สภาพภูมิศาสตร์และความต้องการไฟฟ้า ซึ่งนับว่าเป็นความท้าทายของคนไทยทุกคนในการมีส่วนร่วม สะท้อน และแสดงความคิดเพื่อให้ภาครัฐกำหนดนโยบายให้ประชาชนมีไฟฟ้าใช้เพียงพอ มั่นคง มีคุณภาพ มีราคาที่เหมาะสมและเป็นธรรม ควบคู่ไปกับการดูแลรักษาสิ่งแวดล้อมครับ