ThaiPublica > ประเด็นร้อน > นโยบายภาษีกับ 3S ในยุค Covid-19

นโยบายภาษีกับ 3S ในยุค Covid-19

15 เมษายน 2020


อธิภัทร มุทิตาเจริญ

วิกฤตโควิด-19 กำลังส่งผลกระทบอย่างหนักต่อเศรษฐกิจไทย ไม่มีใครรู้ว่าวิกฤติครั้งนี้จะจบลงเมื่อไหร่ และจะเปลี่ยนแปลงโลกที่เราเคยรู้จักมากหน่อยแค่ไหน แต่สิ่งหนึ่งที่แน่นอนก็คือ นโยบายภาษีจะมีบทบาทสำคัญต่อการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ การกระตุ้นการเติบโตเศรษฐกิจในอนาคต และการรักษาความยั่งยืนทางการคลังของไทย ในบทความนี้ ผมชวนท่านผู้อ่านคุยถึงบทบาท และความท้าทายของนโยบายภาษี ที่จะแตกต่างกันไปตาม Phase ต่างๆ (Support, Stimulus and Sustainability) ของ ‘ภาวะความไม่ปกติ’ นี้ครับ

ระยะสั้น: การประคองเศรษฐกิจ (Support)

การเพิ่มระยะห่างทางสังคมส่งผลกระทบอย่างหนักหน่วงต่อผู้ที่มีรายได้น้อยและ SMEs โฟกัสหลักของนโยบายมหภาคในระยะสั้น จะอยู่ที่การพยุงคนและธุรกิจเหล่านี้ให้ผ่าน ‘ภาวะความไม่ปกติ’ นี้ไปให้ได้ หน้าที่หลักของนโยบายภาษีและการคลังคือ การลดทอนผลกระทบดังกล่าว กุญแจหลัก 3 ข้อของการออกแบบนโยบาย คือ ทันเวลา ตรงจุด และชั่วคราว (ไม่ส่งผลเสียต่อแรงจูงใจในระยะยาว)

เราจะเห็นว่ามาตรการการคลังของรัฐมุ่งตอบโจทย์นี้ โดยสามารถแบ่งได้เป็น 2 กลุ่มหลัก คือ 1) การเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยตรง (เช่น มาตรการแจกเงิน 5,000 บาท) และ 2) การอัดฉีดสภาพคล่องให้แก่ SMEs ต่างๆ (เช่น การลดภาระหนี้) นโยบายภาษีก็มีบทบาทที่สำคัญเช่นเดียวกัน ทั้งในรูปของ การลดภาษีหัก ณ ที่จ่าย การยืดระยะเวลาการยื่นแบบภาษี และการลดระยะเวลาการคืนภาษี VAT

ความท้าทายหลักสำหรับประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทยคือ การคัดกรองคนที่รัฐควรจะช่วยเหลือ เนื่องจากเศรษฐกิจนอกระบบของเรามีขนาดใหญ่ รัฐบาลไม่รู้รายได้และสินทรัพย์ที่แท้จริงของประชาชน การพึ่งพาระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาก็มีข้อจำกัดมากเนื่องจากฐานภาษีที่แคบเป็นอย่างมาก

ในบริบทของไทย ผมคิดว่าระบบภาษีมูลค่าเพิ่มจะเป็นอีกช่องทางที่รัฐบาลสามารถใช้อัดฉีดสภาพคล่องให้แก่ SMEs ได้อย่างมีประสิทธิภาพ เนื่องจากฐานภาษีที่ค่อนข้างกว้าง และความถึ่การยื่นแบบฯรายเดือน ทำให้รัฐสามารถออกแบบการให้เงินคืน (VAT Rebate) สำหรับธุรกิจที่เป็นกลุ่มเป้าหมายได้โดยตรง เงินถึงมือธุรกิจอย่างทันท่วงที แต่ข้อพึงระวังสำคัญคือ ต้องไม่ให้ส่งผลเสียต่อแรงจูงใจในระยะยาว รวมถึงกลไกการตรวจสอบภาษี (Self-enforcement mechanism) ผ่านเครดิตภาษีซื้อ/ภาษีขายที่เป็นจุดเด่นของระบบ VAT

ระยะกลาง การกระตุ้นการลงทุนและการใช้จ่าย (Stimulus)

เมื่อเรามั่นใจในการควบคุมโรคระบาดได้ระดับหนึ่งแล้ว รัฐบาลค่อยๆเปิดเศรษฐกิจกลับมาอีกครั้ง บทบาทถัดไปของนโยบายภาษีคือ การสร้างแรงจูงใจให้ธุรกิจเร่งตัดสินใจลงทุน และให้ครัวเรือนเร่งการบริโภค หลักการสำคัญมี 3 ข้อ

ข้อแรกคือ การเน้นการลงทุนใหม่ ภายใต้หลักการนี้ รัฐควรหลีกเลี่ยงการลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลแบบทั้งกระดาน เนื่องจากจะเป็นการลดภาษีของกำไรส่วนที่เกิดจากการลงทุนในอดีต ในความเห็นผมแนวทางที่รัฐบาลนิยมใช้ในช่วง 4-5 ปีที่ผ่านมาคือ การกระตุ้นการลงทุนของโครงการลงทุนใหม่ผ่านกลไกการหักค่าเสื่อมราคาน่าจะเป็นวิธีที่เหมาะสม แต่ข้อพึงระวังคือการสื่อสารให้ SMEs เข้าใจสิทธิประโยชน์นี้ งานวิจัยต่างประเทศชี้ว่า SMEs มักจะใช้ประโยชน์จากแรงจูงใจภาษีผ่านการหักค่าเสื่อมราคาต่างๆไม่มากนัก เนื่องจากไม่เข้าใจว่าตนจะได้ส่วนลดภาษีมากน้อยแค่ไหน

ข้อที่ 2 คือ การสร้างตัวคูณทางการคลัง (Fiscal Multiplier) ให้มากที่สุด รัฐควรเน้นการสร้างแรงจูงใจให้แก่คนรายได้ปานกลางและรายได้น้อย ซึ่งจะมีแนวโน้มการใช้จ่ายเพิ่มมากกว่าคนรายได้สูง ดังนั้นการให้สิทธิประโยชน์ภาษีผ่านการหักลดหย่อนต่างๆที่คนรายได้สูงจะได้รับแรงจูงใจมากกว่า อาจจะไม่ใช่วิธีที่มีประสิทธิผลที่สุด รัฐควรจะต้องพิจารณาทางเลือกอื่นเช่น การให้ Tax rebate เฉพาะกลุ่มเป้าหมาย หรือ Tax credit ที่เน้นช่วยคนรายได้น้อยและปานกลางควบคู่ไปด้วย

ข้อสุดท้ายคือ การประเมินประสิทธิผลโดยพิจารณาผลข้างเคียงของมาตรการด้วย ตัวอย่างเช่น มาตรการกระตุ้นการลงทุนในปีหนึ่งย่อมมีแนวโน้มที่จะดึงอุปสงค์การลงทุนจากปีถัดไปมาด้วย ดังนั้นการคำนวณสัดส่วนของการลงทุนที่เพิ่มขึ้นในปีของมาตรการ ต่อต้นทุนรายจ่ายภาษี (รายได้ภาษีที่หายไป) จะสูงกว่าความเป็นจริง การทำ Impact evaluation ของมาตรการกระตุ้นการลงทุนจะช่วยให้รัฐบาลได้ภาพที่ครบถ้วนในเรื่องนี้

ระยะยาว การรักษาความยั่งยืนทางการคลัง (Sustainability)

วิกฤตโควิด-19 ทำให้รัฐบาลออกพระราชกำหนดเพื่อกู้เงินในวง 1 ล้านล้านบาท เพื่อใช้ในการเยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจไทยให้รอดพ้นจาก’ภาวะความไม่ปกติ’ในครั้งนี้ แน่นอนว่ารัฐมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่รัฐจะต้องกู้เงินมาใช้อย่างเร่งด่วน แต่การกู้เงินครั้งนี้ส่งผลกระทบสำคัญต่อฐานะการคลังของประเทศเช่นกัน หากรัฐเลือกกู้เต็มวงเงิน หนี้สาธารณะของเราจะขยับขึ้นไปใกล้เคียงเพดาน 60% ต่อ GDP ในเวลาเพียงแค่ 2 ปี

พื้นที่ทางการคลัง (Fiscal space) ที่ลดลงอย่างมากในช่วงเวลาสั้นๆนี้ จะสร้างแรงกดดันมหาศาลต่อการจัดเก็บรายได้ภาษีของรัฐ และจะเป็นตัวเร่งให้ผู้วางนโยบายภาษีบ้านเราต้องจัดการกับ Disruption ต่างๆให้เร็วขึ้น รัฐบาลจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องวาง นโยบายภาษีเชิงรุก แปลงวิกฤติให้เป็นโอกาส โดยการรับมือกับ Disruption อย่างน้อยใน 2 ด้านหลักด้วยกัน ได้แก่

1) การขยายฐานภาษีทั้งในส่วนของเศรษฐกิจนอกระบบในประเทศ และการโยกย้ายกำไรเพื่อหลบเลี่ยงภาษีของบริษัทข้ามชาติ (Base erosion and profit shifting)

2) การปรับโครงสร้างภาษีให้สอดรับกับ Digital business models ใหม่ๆ ซึ่งการรับมือ Disruption ทั้งสองด้านนี้อย่างมีประสิทธิภาพ จะช่วยให้รัฐบาลสามารถนำพื้นที่ทางการคลังกลับมาได้ส่วนหนึ่งโดยแทบจะไม่เพิ่มภาระต่อผู้ที่เสียภาษีอย่างถูกต้องในปัจจุบัน

‘ในทุกวิกฤต มักมีโอกาสซ่อนอยู่’ พวกเราในฐานะผู้เสียภาษีไทย ขอเอาใจช่วยผู้วางนโยบายภาษีทุกท่านครับ