ดร.เสรี นนทสูติ รองกรรมการผู้จัดการ มูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาองค์กรภาครัฐ
ประเทศไทยได้ประกาศแนวคิดในการเป็นประธานอาเซียนในปี 2562 นี้ว่า “ร่วมมือ ร่วมใจ ก้าวไกล ยั่งยืน” การที่ไทยเป็นประธานอาเซียนหมายถึง การเป็นประธานองค์กรต่างๆ ของอาเซียนหลายองค์กร ซึ่งรวมถึงคณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights – AICHR) ที่จัดตั้งขึ้นตามกฎบัตรอาเซียน และก่อตั้งอย่างเป็นทางการที่ประเทศไทยเมื่อปี พ.ศ. 2552 ดังนั้น ปีนี้จึงเป็นปีครบรอบหนึ่งทศวรรษการก่อตั้งองค์กรสิทธิมนุษยชนของอาเซียนด้วยอีกประการหนึ่ง
ในบทความนี้ผู้เขียนแสดงบทวิเคราะห์ส่วนตัวเกี่ยวกับความท้าทายของประเทศไทยกับบทบาทการเป็นประธานอาเซียนและประธาน AICHR ในด้านสิทธิมนุษยชน ซึ่งเห็นว่ามีสองประเด็นหลัก ดังนี้
ประเด็นแรก ความท้าทายที่สำคัญที่สุดคือ การดำเนินการตามแนวคิดหลักที่ได้ประกาศไว้ข้างต้น โดยเฉพาะการสร้าง “ความยั่งยืน” ซึ่งหมายถึงการพัฒนาตามเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของสหประชาชาติภายในปี พ.ศ. 2573 สำหรับประเทศไทย หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนถือเป็นเรื่องที่คุ้นเคย ดังเห็นได้จากพระราชกรณียกิจของพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช บรมนาถบพิตร จนถึงวิถีแนวคิดชุมชนท้องถิ่น อย่างไรก็ดี การขับเคลื่อนการพัฒนาอย่างยั่งยืนในระดับภูมิภาคอาเซียน ผู้เขียนเห็นว่ามีประเด็นพิจารณาสองด้าน
ในด้านแรกคือการทำให้แนวคิดดังกล่าวแทรกซึมไปในทุกเสาของอาเซียนอย่างสอดประสานบูรณาการกัน อาเซียนแบ่งการทำงานออกเป็นสามเสา ได้แก่ เสาการเมืองและความมั่นคง เสาเศรษฐกิจ และเสาสังคมและวัฒนธรรม เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนหลายข้อถือเป็นภารกิจของแต่ละเสาอยู่แล้ว เช่น การขจัดความยากจน การศึกษาอย่างมีคุณภาพหรือความเท่าเทียมระหว่างเพศ ก็ล้วนเป็นส่วนหนึ่งของภารกิจของประชาคมสังคมและวัฒนธรรม หรือเป้าหมายเมืองและสังคมยั่งยืนเป็นส่วนหนึ่งของภารกิจของประชาคมเศรษฐกิจ เป็นต้น แต่จะทำอย่างไรให้ทั้งสามประชาคมนำกรอบแนวคิดของเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนทั้ง 17 ข้อเป็นส่วนหนึ่งของการกำหนดนโยบาย แผนงาน โครงการ ตลอดจนการกำกับดูแลและประเมินผล ในขณะที่องค์กรที่ปฏิบัติหน้าที่ในประชาคมต่างๆ ล้วนคุ้นชินกับการทำงานแบบแยกส่วน
ในด้านที่สอง จะผนวกหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนกับโจทย์การขยายตัวทางเศรษฐกิจของภูมิภาคที่ประเทศไทยกำลังรับหน้าเสื่อในการผลักดันผ่านการเจรจาความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจระหว่างอาเซียนกับประเทศคู่ค้าหกประเทศ ซึ่งรวมถึงจีนและอินเดีย (Regional Comprehensive Economic Partnership – RCEP) อย่างไรจึงจะทำให้ความเจริญเติบโตทางการค้าซึ่งจำเป็นต่อทิศทางการพัฒนาของอาเซียนเป็นไปเพื่อความกินดีอยู่ดีอย่างยั่งยืนของประชาชนอาเซียนอย่างแท้จริง ต้องไม่ลืมว่า หลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนของสหประชาชาติตั้งอยู่บนการเคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และหลักสิทธิมนุษยชน โดยได้กำหนดเป้าหมายครอบคลุมทั้งด้านสิ่งแวดล้อม การขจัดความยากจน การพัฒนาการศึกษาและความเท่าเทียมระหว่างเพศ
ดังนั้น ความสำเร็จของเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนย่อมเป็นการยกระดับสิทธิและความอยู่ดีกินดีของพี่น้องประชาชนอาเซียนไปพร้อมๆ กัน และสำหรับ AICHR เองย่อมต้องมีบทบาทในการร่วมขับเคลื่อนการพัฒนาให้เกิดประสิทธิภาพร่วมกับองค์กรอื่นๆ ด้วย
คำตอบในเรื่องนี้น่าจะอยู่ในแนวคิดของไทยที่จะทำงานอย่างเป็น “หุ้นส่วน” อย่างร่วมมือร่วมใจกับทุกองค์กร จากประสบการณ์ส่วนตัวที่ได้ทำงานกับอาเซียนมาระยะหนึ่ง โดยเฉพาะการผลักดันให้เกิดแผนบูรณาการสิทธิคนพิการในอาเซียน (ASEAN Enabling Masterplan 2025) ในช่วงสี่ปีที่ผ่านมายืนยันได้ว่า การสร้างพันธมิตรเพื่อสร้างความเข้าใจและความร่วมมือผ่านการปรึกษาหารือและการเปิดโอกาสให้ภาคส่วนที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมในกระบวนการทำงาน เป็นสิ่งสำคัญในการสร้างความเปลี่ยนแปลงที่ดีร่วมกัน
ความท้าทายอีกประเด็นคือความสามารถของอาเซียนในการจัดการปัญหาสิทธิมนุษยชนระดับภูมิภาคซึ่งมีจำนวนและความรุนแรงมากขึ้น และเป็นประเด็นที่ทดสอบความชอบธรรม (legitimacy) ของอาเซียนเอง ไม่ว่าจะเป็นกรณีความรุนแรงในรัฐยะไข่ หรือความขัดแย้งทางศาสนาและความเชื่อที่กำลังปะทุขึ้นในหลายพื้นที่ของอาเซียน ซึ่งนำมาสู่การเพ่งเล็งกระบวนการทำงานของ AICHR หรือองค์กรสิทธิมนุษยชนอาเซียน
ประเด็นสำคัญที่มีการหารืออย่างต่อเนื่องจนถึงครบรอบหนึ่งทศวรรษของการก่อตั้งคือ ทำอย่างไร AICHR จึงจะสามารถทำหน้าที่เป็นองค์กรที่สามารถปฏิบัติหน้าที่ในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในภูมิภาคอาเซียนได้อย่างมีประสิทธิภาพ และไม่ใช่เป็นเพียงเสือกระดาษดังที่หลายฝ่ายโดยเฉพาะภาคประชาสังคมตั้งฉายาให้
ประเทศไทยโดยเฉพาะผู้แทนไทยใน AICHR มีท่าทีที่ชัดเจนมาโดยตลอดและต่อเนื่องว่า แม้ AICHR จะมีสถานะเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ให้คำปรึกษาหารือ (consultative) และเป็นหน่วยงานระหว่างรัฐบาล แต่เมื่อได้กำหนดให้มีหน้าที่หลักในด้านการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนแล้วก็จะต้องดำเนินการให้เกิดผลสัมฤทธิ์ โดยประเทศไทยได้เคยจัดให้มีการหารือแนวทางการแก้ไขปรับปรุงเอกสารจัดตั้ง AICHR หรือ Terms of Reference – TOR เพื่อกำหนดรายละเอียดที่สร้างความชัดเจนเกี่ยวกับขอบเขตการดำเนินการเพื่อป้องกันการตีความไปในทางที่ทำให้ AICHR ไม่สามารถทำหน้าที่โดยเฉพาะการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนได้ตามที่เกิดขึ้นในช่วงหลายปีที่ผ่านมา
นอกจากนี้ เอกสาร TOR ดังกล่าวได้กำหนดให้มีการทบทวนครั้งแรกเมื่อครบ 5 ปี แต่ในปี พ.ศ. 2557 ซึ่งครบกำหนดการทบทวน กลับมีการสรุปไปในทางที่ว่า เอกสารดังกล่าวยังมีความเหมาะสมในการดำเนินการอยู่ จึงไม่เกิดการปรับปรุงแต่อย่างใดทั้งที่มีการเรียกร้องจากประเทศสมาชิกหลายแห่ง ในการที่ประเทศไทยจะเป็นประธาน AICHR ในปีนี้ ซึ่งเป็นช่วงเวลาครบรอบสิบปีในการก่อตั้ง AICHR ประกอบกับได้มีการเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบผู้แทนมาแล้วถึงสามครั้ง (ผู้แทน AICHR มีวาระการดำรงตำแหน่ง 3 ปีและต่อวาระได้หนึ่งครั้ง) จึงสมควรที่ประเทศไทยจะริเริ่มกระบวนการหารือเพื่อนำไปสู่การทบทวนเอกสาร TOR ให้สามารถทำหน้าที่ได้อย่างครบถ้วน เป็นระบบ และมีประสิทธิภาพอย่างแท้จริง
ทั้งนี้ ควรกล่าวด้วยว่า อาเซียนถือเป็นภูมิภาคล่าสุดที่มีการจัดตั้งองค์กรสิทธิมนุษยชนโดยเฉพาะ องค์กรระดับภูมิภาคอื่นๆ ทั่วโลกต่างมีองค์กรด้านสิทธิมนุษยชนอย่างต่อเนื่องและยาวนาน โดยบางภูมิภาค เช่น อเมริกาและยุโรป ได้ก่อตั้งองค์กรดังกล่าวมายาวนานกว่าเจ็ดสิบปี และกลุ่มประเทศสมาชิกอาหรับก็ได้ริเริ่มจัดตั้งองค์กรสิทธิมนุษยชนในระยะเวลาไล่เลี่ยกับอาเซียน ดังนั้น ในการทบทวนเอกสาร TOR ของ AICHR ควรพิจารณาประสบการณ์และความท้าทายของภูมิภาคอื่นๆ ด้วย
นอกจากการทบทวน TOR แล้วยังมีประเด็นที่จะเสริมศักยภาพและประสิทธิภาพการทำงานของ AICHR ที่ควรพิจารณาประกอบด้วย เช่น การประสานการทำงานกับองค์กรอาเซียนอื่นเพื่อพัฒนามาตรฐานที่เกี่ยวข้องกับสิทธิมนุษยชนด้านต่างๆ เช่น ประเด็นสิ่งแวดล้อมและมลภาวะระดับภูมิภาค ความรับผิดชอบของธุรกิจในการลงทุนข้ามพรมแดน การขจัดความรุนแรงโดยเฉพาะต่อกลุ่มเปราะบาง หรือการคุ้มครองสิทธิของแรงงานข้ามชาติ เป็นต้น และผู้เขียนหวังว่าประเทศไทยจะยังรักษาความต่อเนื่องในการผลักดันประเด็นที่ได้ดำเนินการไว้แล้ว ซึ่งรวมถึงสิทธิคนพิการ การเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมและความรับผิดชอบของธุรกิจต่อสิทธิมนุษยชน
แน่นอนว่า ความท้าทายที่กล่าวถึงข้างต้นนี้มิใช่เป็นเรื่องใหม่ หากแต่ปรากฏชัดเจนยิ่งขึ้นในช่วงจังหวะเวลานี้ ระยะเวลาเพียงปีเดียวในฐานะประธานอาเซียนของไทยอาจเป็นข้อจำกัดในการดำเนินโครงการสิทธิมนุษยชนระดับภูมิภาคให้เกิดผลสัมฤทธิ์ แต่การที่ได้วางรากฐานหรือริเริ่มโครงการที่นำไปสู่การพัฒนาอย่างต่อเนื่อง ถือเป็นผลงานที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนกว่ากัน ประเทศไทยย่อมต้องใช้โอกาสในการที่เป็นทั้งประเทศต้นกำเนิดและประธานของอาเซียนและ AICHR สร้างผลงานเพื่อเป็นที่ยอมรับของประชาคม ผู้เขียนขอเป็นกำลังใจและอวยพรให้ประเทศไทยและผู้แทนไทยใน AICHR ที่จะรับหน้าที่เป็นประธาน AICHR ในปี 2562 นี้สามารถดำเนินงานบรรลุผลตามที่ได้วางแผนไว้เพื่อประโยชน์ของภูมิภาคและประเทศของเราอย่างยั่งยืนต่อไป
หมายเหตุ: ดร.เสรี นนทสูติ รองกรรมการผู้จัดการมูลนิธิสถาบันวิจัยและพัฒนาองค์กรภาครัฐ (ผู้แทนไทยในคณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ระหว่างปี 2556-2561)
*บทความนี้เผยแพร่ตามโครงการการรับรู้เรื่องการเป็นประธานอาเซียนของไทยกรมสารนิเทศ กระทรวงการต่างประเทศ
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
