วุฒิสภาหรือสภาสูง ถูกออกแบบมาเพื่อตรวจสอบกลั่นกรองการทำงานของสภาผู้แทนราษฎรหรือสภาล่าง และถือเป็นกลไก “ถ่วงดุล” ที่สำคัญในฝ่ายนิติบัญญัติ
แต่ที่ผ่านมา ฝ่ายการเมืองพยายามรุกคืบเข้าแทรกแซงสภาสูง ทั้งการส่งคนไปล็อบบี้ จนถึงขั้นการส่งคนของตัวเองเข้าไปนั่งในวุฒิสภา ทำให้บางช่วงเวลา สภาสูงและสภาล่างแทบจะกลายเป็นเนื้อเดียวกัน ไม่สามารถตรวจสอบถ่วงดุลอำนาจกันได้อย่างที่ควรจะเป็น
ปัญหาดังกล่าวนำมาสู่การ “คิดค้น” หาแนวทางการแก้ไข ไล่มาตั้งแต่ที่มาของ สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ทั้งการแต่งตั้ง การสรรหา การเลือกตั้ง รวมทั้งระบบผสม ควบคู่ไปกับการปรับเปลี่ยนอำนาจหน้าที่ของ ส.ว. เสริมเขี้ยวเล็บให้สภาสูงมีอำนาจในมือสำหรับตรวจสอบการทำงานของ ส.ส. ที่แท้จริงไม่ใช่แค่ “ตรายาง” ที่มีไว้เพื่อรองรับความชอบธรรมในการทำงานของ ส.ส. อย่างที่เคยถูกวิพากษ์วิจารณ์
แต่ยังเป็นปัญหาที่แก้ไม่ตก บทเรียนจากที่ผ่านมาสะท้อนให้เห็นว่าการปรับเปลี่ยนทั้งจำนวน ที่มา และอำนาจ ของ ส.ว. ไปในหลายแนวทาง ดูจะไม่สามารถแก้ปัญหาในระบบนิติบัญญัติไทยได้อย่างที่มุ่งหวัง ตรงกันข้าม ในบางช่วงบางตอนของการเมือง วุฒิสภาดูจะเป็นฝ่ายที่ซ้ำเติมปัญหาให้หนักหน่วงยิ่งขึ้น ทั้งนี้ หากไล่เรียงดูที่มาที่ไปของ ส.ว. จะพบวิวัฒนาการความเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง
เริ่มตั้งแต่สมัยแรก หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม 2475 ได้กำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรมีสมาชิก 2 ประเภท ประเภทหนึ่งมาจากการเลือกตั้ง อีกประเภทมาจากการแต่งตั้ง โดยมีอำนาจหน้าที่คล้ายวุฒิสภา
จนกระทั่งมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2489 พฤฒสภาชุดแรกจึงเกิดขึ้นจาก “องค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา” ประกอบด้วย ส.ส. ที่มาจากการเลือกตั้งจากราษฎรโดยตรง เป็นผู้เลือกสมาชิกพฤฒสภา จำนวน 80 คน ทำหน้าที่กลั่นกรองงานของสภาผู้แทนราษฎร
ต่อมา รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) 2490 จึงเปลี่ยนชื่อมาเป็น วุฒิสภา โดยพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภามีจำนวนเท่ากับ ส.ส.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2492 กำหนดให้มีวุฒิสภาจำนวน 100 คน ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งจากผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร 2511 กำหนดให้มีวุฒิสภา อันประกอบด้วยสมาชิกซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิในวิชาการหรือกิจการต่างๆ อันจะยังประโยชน์ให้เกิดแก่การปกครองแผ่นดิน จำนวน 3 ใน 4 ของ ส.ส.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2517 กำหนดให้มีวุฒิสภาอันประกอบด้วยสมาชิกซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้ง 100 คน
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2534 กำหนดให้มีวุฒิสภา อันประกอบด้วยสมาชิกซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีความรู้ความชำนาญในวิชาการหรืออาชีพต่างๆ จำนวน 270 คน ก่อนจะแก้ไขจำนวน ให้เป็น 2 ใน 3 ของ จำนวน ส.ส. ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2538
ความเปลี่ยนแปลงในอำนาจหน้าที่และวุฒิสภาครั้งสำคัญเกิดขึ้นหลังรัฐธรรมนูญ 2540 โดยกำหนดให้วุฒิสภาเป็นผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง โดยไม่ต้องมีการหาเสียงและไม่สังกัดพรรคการเมืองใด มีจำนวน 200 คน โดยมีหน้าที่ที่สำคัญเพิ่มขึ้นมาคือการพิจารณาคัดสรรบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ และมีอำนาจหน้าที่ในการถอดถอนบุคคลที่กระทำผิดตามที่กฎหมายบัญญัติออกจากตำแหน่ง
ทั้งนี้ กฎหมายบัญญัติให้ ส.ว. มีอำนาจถอดถอนบุคคลที่มีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ ส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายหรือฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง โดยบุคคลที่วุฒิสภามีอำนาจลงมติถอดถอนออกจากตำแหน่ง เช่น นายกรัฐมนตรี ส.ส. ส.ว. ประธานศาลฎีกา ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลปกครองสูงสุด อัยการสูงสุด กรรมการในองค์กรอิสระต่างๆ
การเพิ่มอำนาจ “ถอดถอน” ทำให้ รัฐธรรมนูญ 2540 กำหนดกลไกกลั่นกรองไม่ให้ ส.ว. ถูกครอบงำหรือมีสัมพันธ์เชื่อมโยงกับพรรคการเมืองและราชการ โดยกำหนดคุณสมบัติว่า ต้องไม่เป็นสมาชิกหรือเจ้าหน้าที่หรือที่ปรึกษาของพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่ง ไม่เป็นสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นซึ่งได้รับเลือกตั้ง รวมทั้งไม่รับสัมปทานจากรัฐหรือหน่วยราชการหรือหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจหรือคงถือไว้ซึ่งสัมปทานนั้น หรือเป็นคู่สัญญากับรัฐหรือหน่วยราชการหรือหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจอันมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอน ทั้งนี้ ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม
จากจุดเด่นเรื่องการเลือกตั้งโดยประชาชนโดยตรง แทนการแต่งตั้งที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์มาก่อนหน้านั้น ในภายหลังประเด็นการเลือกตั้ง ส.ว. กลับกลายเป็นจุดอ่อนเพราะเปิดช่องให้พรรคการเมืองเข้ามาแทรกแซงสภาสูงได้การส่งคนของตัวเองหรือผู้ที่ไว้วางใจได้ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ว. โดยใช้ฐานเสียงเดียวกับ ส.ส. ในพื้นที่ ทำให้ทั้ง 2 สภาถูกมองว่าเป็นเหมือนสภาเครือญาติ จนไม่สามารถตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจได้ตามเจตนารมณ์ที่กำหนดไว้
นำมาสู่การปรับปรุงแก้ไขในรัฐธรรมนูญ 2550 กำหนดให้วุฒิสภาประกอบด้วย ส.ว. จำนวน 150 คนแบ่งเป็น ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้ง จังหวัดละ 1 คน รวม 77 คน และ ส.ว. ที่มาจากการสรรหา 73 คน โดยให้มีคณะกรรมการสรรหาประกอบด้วย 1. ประธานศาลรัฐธรรมนูญ 2. ประธานกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) 3. ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน 4. ประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) 5. ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน 6. ผู้พิพากษาในศาลฎีกาซึ่งดำรง ตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกาที่ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกามอบหมายจำนวนหนึ่งคน และ 7 ตุลาการ ในศาลปกครองสูงสุดที่ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดมอบหมายจำนวนหนึ่งคน เป็นกรรมการ
พร้อมกำหนดรายละเอียดให้การสรรหาสมาชิกวุฒิสภาจะต้องมาจากการเสนอชื่อขององค์กรต่างๆ ในภาควิชาการ ภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาชีพ และภาคอื่น โดยการสรรหาบุคคลตามวรรคหนึ่ง ให้คำนึงถึงความรู้ ความเชี่ยวชาญ หรือประสบการณ์ ที่จะเป็นประโยชน์ในการปฏิบัติงานของวุฒิสภาเป็นสำคัญ และให้คำนึงถึงองค์ประกอบจากบุคคลที่มีความรู้ความสามารถในด้านต่างๆ ที่แตกต่างกัน โอกาสและความเท่าเทียมกันทางเพศ สัดส่วนของบุคคล ในแต่ละภาค ที่ใกล้เคียงกัน รวมทั้งการให้โอกาสกับผู้ด้อยโอกาสทางสังคมด้วย
โดยอำนาหน้าที่ของ ส.ว. จากรัฐธรรมนูญ 2550 ยังอยู่ที่การกลั่นกรองร่างกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดิน ผ่านการตั้งกระทู้ถาม การอภิปรายทั่วไปในวุฒิสภาโดยไม่มีการลงมติ รวมทั้งให้อำนาจ ส.ว. และ ส.ส. จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา เข้าชื่อเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยกฎหมายที่ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ
รวมไปถึงมีสิทธิเข้าชื่อเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อให้พิจารณาวินิจฉัยกรณีที่มีปัญหาว่าหนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือมีผลกระทบต่อความความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง
ประเด็นสำคัญคือการกำหนดคุณสมบัติของ ส.ว. ชุดนี้ ที่แตกต่างจากที่ผ่านมาคือ จะต้องไม่เป็นบุพการี คู่สมรส หรือบุตรของผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เพื่อแก้ปัญหาสภาเครือญาติในอดีต ส่วนรายละเอียดอื่นๆ เช่น ไม่เป็นสมาชิกหรือผู้ดำรงตำแหน่งใดๆ ในพรรคการเมือง หรือเคยเป็นสมาชิกหรือเคยดำรงตำแหน่งและพ้นจากการเป็นสมาชิกหรือการดำรงตำแหน่งใดๆ ในพรรคการเมืองมาแล้วยังไม่เกิน 5 ปีนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้งหรือวันที่ได้รับการเสนอชื่อ ไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและพ้นจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาแล้วไม่เกิน 5 ปีนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้งหรือวันที่ได้รับการเสนอชื่อ ยังเหมือนเดิม
ทว่า ปัญหาใหม่ที่เกิดขึ้นคือสภาพ “ปลาสองน้ำ” อันเป็นความแตกต่างระหว่างที่มาของ ส.ว. ทั้งสองระบบ จนทำให้การทำงานไม่สามารถสอดประสาน เกิดความขัดแย้งอย่างเห็นได้ชัด สะท้อนผ่านฉายาที่สื่อมวลชนประจำรัฐสภาตั้งให้กับวุฒิสภาว่าเมื่อปี 2551 ว่า “2 ก๊กพกมีดสั้น” พร้อมคำอธิบายว่ามีการแบ่งขั้วและขัดขากันเองอย่างชัดเจนในหลายกรณี โดยเฉพาะความขัดแย้งในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และการชุมนุมของกลุ่มพันธมิตรฯ โดยทั้งฝ่าย ส.ว.สรรหา และ ส.ว.เลือกตั้ง พยายามรื้อระบบที่มาการเข้าสู่อำนาจของอีกฝ่ายหนึ่ง และทำลายล้างซึ่งกันและกันอย่างต่อเนื่อง
ทั้งปัญหาเรื่องการเมืองแทรกแซง ปัญหาสภาเครือญาติ และสภาพปลาสองน้ำ ในอดีต ทำให้กรรมการร่างรัฐธรรมนูญออกแบบที่มาของ ส.ว. ชุดใหม่โดยให้มาจากการคัดเลือกกันเองทั้งในกลุ่มและนอกกลุ่มสาขาอาชีพ สรรหาโดยเริ่มตั้งแต่ระดับอำเภอ ระดับจังหวัด และระดับประเทศ ตามกลไกที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่ง ส.ว. โดยยังคงคุณสมบัติข้อห้ามเป็นบุพการี คู่สมรส บุตร ของ ส.ส. ข้าราชการการเมือง สมาชิกสภาท้องถิ่น
อย่างไรก็ตาม ส.ว. ชุดนี้จะไม่มีอำนาจถอดถอนเหมือนที่ผ่านมา เพราะรัฐธรรมนูญใหม่โยกอำนาจถอดถอนที่เคยอยู่กับ ส.ว. ให้เป็นดุลพินิจของศาล อย่างไรก็ตาม ส.ว.ชุดนี้มีอำนาจเพิ่มขึ้นมาคือการเข้าชื่อ 1 ใน 10 ให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย กรณีการพิจารณางบประมาณฯ มีการเสนอการแปรญัตติ หรือการกระทําด้วยประการใดๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือกรรมาธิการมีส่วนใช้งบประมาณ ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม
หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ามีความผิดก็จะลงโทษให้พ้นจากตำแหน่งและเพิกถอนสิทธิลงเลือกตั้ง นอกจากนี้ ถ้า ครม. เป็นผู้กระทำหรือมีส่วนรู้เห็นแต่มิได้ยับยั้ง ก็สามารถร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยให้พ้นจากตำแหน่งไปทั้งคณะและเพิกถอนสิทธิลงเลือกตั้งได้
แต่ ส.ว. ชุดแรกที่จะเกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ 2560 จะมาจากบทเฉพาะกาล ซึ่งกำหนดที่มาของ ส.ว. ชุดแรกมีจำนวน 250 คน มีที่มาจากสองส่วน ได้แก่ ก. เลือกจากสาขาอาชีพ 10 กลุ่ม เหลือ 200 คน และส่งให้ คสช. เลือกเหลือ 50 คน และสำรอง 50 คน ข. กรรมการสรรหาซึ่ง คสช. แต่งตั้งคัดเลือกจากผู้มีความรู้ความสามารถไม่เกิน 400 คน ส่งต่อให้ คสช. เลือกเหลือ 194 คน รวมกับ 6 คนที่มาโดยตำแหน่งจาก ปลัดกระทรวงกลาโหม ผบ.เหล่าทัพ และ ผบ.ตร.
ทั้งหมดต้องดำเนินการให้เสร็จภายใน 3 วันนับแต่วันประกาศผลการเลือกตั้ง ส.ส. โดยความพิเศษของ ส.ว. ชุดนี้ ซึ่งมีวาระการดำรงตำแหน่ง 5 ปี มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส. ที่จะมาจากการเลือกตั้งในอนาคต
ดังนั้น จะเห็นว่าตลอดเวลา 86 ที่ผ่านมา ทั้งกลไกที่มาและอำนาจของวุฒิสภามีความเปลี่ยนแปลงอย่างต่อเนื่อง หลักสำคัญคือเพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในอดีต แม้หลายครั้งจะไม่สามารถแก้ปัญหาได้จริงแถมยังนำไปสู่ปัญหาใหม่ ครั้งนี้จึงต้องติดตามดูว่า ส.ว. ชุดใหม่จะตอบโจทย์การเมืองในระบบใหม่ได้มากน้อยเพียงใด จะสามารถทำหน้าที่สภาสูงกลั่นกรองตรวจสอบการทำงานและถ่วงดุลอำนาจสภาผู้แทนราษฎรได้อย่างที่คาดหวังได้แค่ไหน
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
