เมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2560 ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้จัดงานแถลงข่าว “ฤา ท้องถิ่นจะสอบผ่าน รัฐบาลจะสอบตก” ซึ่งเป็นข้อสรุปจากโครงการจัดทำเกณฑ์ชี้วัดมาตรฐานบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยมี รศ. ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ หัวหน้าโครงการวิจัย และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) ศ. ดร.จรัส สุวรรณมาลา กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ก.ก.ถ. และ รศ.ตระกูล มีชัย นักวิจัยหลัก และอดีตอาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ
“วันนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสอบผ่านจากตัวชี้วัดที่ทีมวิจัยตั้งขึ้น ในทางกลับกันพบว่ารัฐบาลสอบตกเรื่องการกระจายอำนาจ” รศ. ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ
รศ. ดร.วีระศักดิ์กล่าวว่า การเปิดเผยข้อมูลที่ได้จากตัวชี้วัดมาตรฐานบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เสมือนเป็นการแถลงผลงานของ อปท. ในขณะที่รัฐบาลเองยังไม่แน่ชัดว่าจะมีการแถลงผลงาน 3 ปีหรือไม่ โดยผลงานของ อปท. ถูกวัดผ่านตัวชี้วัดที่มีมากถึง 442 ข้อ ครอบคลุมภารกิจ 8 ด้านสำคัญ ได้แก่ ด้านโครงสร้างพื้นฐาน ด้านผังเมือง ด้านสาธารณสุข บริการสังคม และคุณภาพชีวิต ด้านการศึกษา ด้านการจัดระเบียบชุมชนและการรักษาความสงบเรียบร้อย ด้านการส่งเสริมเศรษฐกิจ อาชีพ และการท่องเที่ยว ด้านการจัดการสิ่งแวดล้อม และด้านศิลปวัฒนธรรมและดูแลโบราณสถาน ทั้งนี้เป็นการจัดเก็บข้อมูลเชิงลึกจาก อปท. 1,008 แห่ง ใช้เวลาเก็บข้อมูลในพื้นที่นาน 18 เดือน
“ข้อค้นพบที่อยากสะท้อนถึงรัฐบาล หากถามว่าวันนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสอบผ่านไหมจากจากตัวชี้วัดที่ทีมวิจัยตั้งขึ้น สรุปคือสอบผ่าน ภาพรวมองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ทำได้ 235 ตัวชี้วัด จาก 299 ตัวชี้วัดคิดเป็น 78% สำหรับเทศบาลนคร เทศบาลเมืองก็สามารถสอบผ่าน 80-90% องค์การบริการส่วนตำบล (อบต.) ก็เช่นกัน ปัญหากลับตกอยู่ที่ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอย่าง กรุงเทพมหานคร (กทม.) และเมืองพัทยา ที่ทำได้เพียง 100 กว่าตัวชี้วัดเท่านั้นจากทั้งหมด หลายเรื่องไม่ได้ทำตามภารกิจหรือหน้าที่ที่ควรจะเป็น หลายเรื่องทำแต่สอบไม่ผ่านเกณฑ์ ซึ่งเกิดปัญหาจากการบริหารงานภายในที่ไม่มีแผนชัดเจน ไม่มีระบบติดตามประเมินผล เร่งรัดการทำงานที่ดีเท่าไร ทำให้ทำงานไปเรื่อยๆ แต่ไม่มีการวัดผลให้คนทั่วไปทราบ”
สำหรับข้อมูลในงานวิจัยครั้งนี้ชี้ว่า รัฐบาลสอบตกในเรื่องการกระจายอำนาจ จากข้อสนับสนุน 3 ประการ
- ขาดการสนับสนุนด้านอำนาจหน้าที่และระเบียบรองรับการปฏิบัติงานสำหรับ อปท. ทำให้ อปท. หลายแห่งไม่สามารถปฏิบัติงานได้ครบถ้วนผ่านเกณฑ์มาตรฐานบริการสาธารณะ
- ขาดการสนับสนุนงบประมาณให้ท้องถิ่นอย่างเพียงพอ การศึกษาครั้งนี้พบว่าอย่างน้อยรัฐบาลต้องสนับสนุนงบประมาณให้ อปท. เพิ่มอีกประมาณ3 หมื่นล้านบาท (จากปัจจุบัน 3 แสนล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นราว 5%) หรืออย่างมากรัฐต้องเร่งกระจายอำนาจให้ อปท. และสนับสนุนให้ อปท. มีรายได้รวมกันราว 1.36 ล้านล้านบาทต่อปี หรือเทียบสัดส่วนรายได้ท้องถิ่นต่อรายได้รัฐบาลประมาณ 50:50
- การรวมอำนาจบริหารงานบุคคลท้องถิ่นตามคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ 8/2560 น่าจะเป็นแนวทางที่ผิดพลาด เพราะไม่ให้อิสระในการบริหารงานบุคคลในระดับท้องถิ่น จึงขาดการตอบสนองต่อการแก้ไขปัญหาของประชาชนในพื้นที่อย่างจริงจัง และไม่มีหลักประกันว่าระบบอุปถัมภ์จะหมดไป
ด้าน รศ.ตระกูล กล่าวเพิ่มเติมว่า ภาพที่เกิดขึ้นในปัจจุบันคือ รัฐรวมศูนย์ระบบบริหารมากขึ้นกว่าเดิม และในแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีจะเป็นปัญหาใหญ่มากเพราะในแผนดังกล่าวไม่พูดเรื่องการกระจายอำนาจเลย ที่ผ่านมาท้องถิ่นมักถูกมองในภาพลบจากกรณีทุจริตต่างๆ ที่เกิดขึ้น แต่งานวิจัยที่ผ่านมาเป็นตัวชี้ว่าท้องถิ่นไม่ได้เลวไปเสียทั้งหมด ฉะนั้น การใช้ข้ออ้างนี้ไปรอนอำนาจภารกิจให้เขาทำอะไรไม่ได้ ผลเสียตกก็แก่ประชาชนและรัฐบาลด้วย เพราะประชาชนจะพุ่งเป้าไปเรียกร้องให้รัฐบาลทำโน่นนี่ในเรื่องเล็กๆ เรื่องที่ไม่มีความจำเป็น
“เรื่องนี้ถือว่าถอยหลังกลับไปประมาณ 20 ปี ซึ่งเป็นยุคที่ข้าราชการมีอำนาจออกแบบประเทศ เพราะกระบวนการร่างยุทธศาสตร์ดังกล่าวก็ไม่ได้มีท้องถิ่นเข้าไปร่วม มีเพียงแค่ข้าราชการที่เข้าไปมีอำนาจเขียนกฎกติกา” รศ.ตระกูลกล่าว
ปัญหาที่งานเล็กน้อยพุ่งเป้ามาให้รัฐบาลจัดการมีเป็นจำนวนมากกระทั่งเมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้า คสช. ต้องเอ่ยปากว่าทำไมปัญหาทุกเรื่องต้องให้นายกฯ ตัดสินใจ ซึ่งในกรณีดังกล่าว ศ. ดร.จรัส ระบุว่า จริงๆ ประเทศไทยมีนายกฯ กว่า 7,000 คน ไม่ได้มีนายกฯ คนเดียว แต่นายกฯ ที่เหลือไม่ได้ถูกให้อำนาจ คือ อำนาจไม่ได้ถูกกระจายออกไปข้างล่าง มาให้นายกคนเดียวคนนี้ข้างบน ซึ่งท่านก็เป็นผู้ออกแบบระบบให้เป็นแบบนี้เอง
เมื่อท้องถิ่นขาดอำนาจ ผู้เดือดร้อน คือ “ประชาชน”
เนื่องจากการปกครองส่วนท้องถิ่นมีขึ้นเพื่อตอบสนองการจัดการพื้นที่ที่มีความหลากหลาย รวมถึงช่วยส่งเสริมประชาธิปไตย แต่ในช่วงเวลาที่คำสั่ง คสช. ระงับการเลือกตั้งทำให้การบริหารท้องถิ่นมีปัญหามาก ผู้บริหารท้องถิ่นอยู่ในสถานะ “รักษาการ” ส่งผลต่อระบบการตัดสินใจในเชิงนโยบาย
ศ. ดร.จรัส กล่าวว่า จากการวิจัยเมืองตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาพบว่า ความเป็นเมืองกำลังล่มสลาย ซึ่งเมืองในที่นี้หมายถึงเมืองในท้องถิ่น หรือเทศบาลเมือง ในขณะที่รัฐบาลมีนโยบายที่จะลดความเหลื่อมล้ำในเมืองใหญ่ แต่เมืองระดับล่างกำลังขาดสมดุล ประชากรในเขตเทศบาลเมืองลดลง เมืองเล็กลง แต่ไปโตที่ข้างๆ และแนวโน้มที่จะฟื้นตัวเป็นไปได้ยากเนื่องจากไม่ได้รับอำนาจอย่างเต็มที่ให้จัดการตัวเองได้
“ท้องถิ่นในเขตเมืองก็พยายามจะฟื้นเมืองด้วยวิธีการต่างๆ แต่ก็ไม่สามารถทำได้ เพราะเมื่อทำก็โดนรัฐบาลทักว่าไม่ใช่หน้าที่ เช่น ที่ อ.โพธาราม 60% ของเมืองเป็นเมืองเก่าประมาณปี 2506 หรือก่อนนั้นด้วยซ้ำ ส่วนใหญ่ในตลาดเก่าเป็นบ้านไม้ 2 ชั้น พอจะฟื้นตลาดขึ้นมาไม่สามารถทำได้เลย เพราะต้องไปทำงานร่วมกับภาคเอกชน ไม่สามารถเอาเงินไปทำอะไรกับอาคารบ้านเรือนชาวบ้านได้ ขณะที่การเข้าไปจัดการของการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทยก็เป็นเพียงการจัดอีเวนต์ข้ามคืน ใช้งบประมาณไปถึง 3 ล้านบาท แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลจะไปทำทั้งประเทศไม่ได้ ขณะที่ท้องถิ่นสามารถทำได้ แต่ไม่มีหน้าที่ให้ทำ ไม่มีงบประมาณเพียงพอ หรือบางแห่งมีงบประมาณพอแต่ขาดอำนาจ ฉะนั้น เมืองเก่าก็จะค่อยๆ เสื่อมคลายสลายตัวไป เมืองใหม่ก็บริหารจัดการไม่ได้” ศ. ดร.จรัส กล่าว
รศ.ตระกลู ระบุว่า ในกฎหมายเขียนหน้าที่ท้องถิ่นเต็มไปหมด แต่ไม่มีอำนาจจริงๆ อำนาจในความหมายของการบริหารงาน คืออำนาจที่ได้รับมอบจากกฎหมาย กรณีของเทศบาลตำบลเขาพระงาม ที่จัดทำบริการสาธารณะด้านสุขภาพจนสามารถคว้ารางวัลที่ 2 ขององค์กรสหประชาชาติมาได้ และเพิ่งไปรับรางวัลที่สวิตเซอร์แลนด์เมื่อไม่นานมานี้ เห็นได้ว่าท้องถิ่นเขาไปไกลว่าที่รัฐคิด รัฐจะต้องหันกลับมามองท้องถิ่นใหม่ และห้ามคิดว่าท้องถิ่นเป็นตัวแปลกแยก เพราะท้องถิ่นก็คือ หน่วยงานของรัฐหน่วยหนึ่ง เพียงแต่เรากระจายอำนาจทางการเมืองไปให้ประชาชนเขาเลือกในระดับล่าง ฉะนั้น ประชาธิปไตยระดับชาติจะพัฒนาไม่ได้เลยหากยังมีการตีกรอบประชาธิปไตยระดับล่างอยู่เท่านั้น
อดีตอาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ ยกตัวอย่างการดูแลตลาด โดยระบุว่าในหลายหน้าที่ควรเป็นอำนาจของท้องถิ่น เช่น การตรวจผู้ขายที่ขายของเกินราคาก็จับไม่ได้เพราะอำนาจหน้าที่เป็นของกรมการค้าภายใน ท้องถิ่นมีหน้าที่จัดการตลาดดูแลคุ้มครองผู้บริโภคแต่ไปเจอใครทำผิดก็ตักเตือนไม่ได้ ได้แต่ขอความรวมมือ จับก็ไม่ได้ แจ้งความไม่ได้ ไม่มีอำนาจตัดสินใจเลย กระจายอำนาจมาหลายสิบปี รัฐบาลพูดแต่หน้าที่ท้องถิ่นแต่ไม่ให้อำนาจ ท้องถิ่นก็ทำงานแบบถูลู่ถูกังดิ้นรนไปไม่ได้เต็มที่เท่าที่ควรจะเป็น
เช่นกันกับการจัดการขยะและน้ำเสีย กรณีดังกล่าวสะท้อนเป็นปัญหาที่เห็นได้ชัดในพื้นที่เกาะพีพีที่ต้องแบกรับปริมาณขยะ 30 ตัน/วัน น้ำเสียอีก 1,800 ลบ.ม./วัน แม้จะเป็นพื้นที่ที่มีการไหลเวียนของเศรษฐกิจมหาศาลแต่งบประมาณของท้องถิ่นก็ไม่เพียงพอที่จะแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้ โดยเฉพาะปัญหาน้ำเสีย ที่ต้องรองบประมาณสนับสนุนจากรัฐบาลนานกว่า 10 ปี ขณะที่ทุกวันมีน้ำเสียลงสู่ทะเล และส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศในระยะยาว
“การแก้ปัญหาปัญหาผลกระทบที่ล้นออกจากการเป็นเมือง (spin over) ต้องแก้ปัญหาโดยการทำให้ อบจ. ทำงาน เช่น เรื่องขยะ เป็นปัญหาสูงมาก สิ่งแวดล้อมต่างๆ คนที่ทำงานตรงนี้ต้องเป็น อบจ. ก็ไม่ได้ทำหน้าที่ การจัดการเรื่องการท่องเที่ยวที่ดี ปัญหาอยู่จึงอยู่ที่รัฐบาลไม่กระจายอำนาจ ซึ่งหลังรัฐธรรมนูญปี 2540 แม้ท้องถิ่นจะถูกรวบอำนาจมากขึ้นเรื่อยๆ แต่ในบรรดารัฐบาลทั้งหมดที่ผ่านมารัฐบาลชุดนี้ที่รวบอำนาจมากที่สุด” ศ. ดร.จรัส กล่าว
ปัจจุบัน อปท. 7,853 แห่งได้รับงบสนับสนุนจากรัฐประมาณ 28% อยู่ในรูปของเงินอุดหนุนทั่วไป และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในรอบ 20 ปีที่ผ่านมา แต่เริ่มชะลอตัวในช่วง 5 ปีหลังเนื่องจากหลายภารกิจรัฐบาลรับมาดำเนินการเอง (ไม่รวม กทม. และพัทยา) ซึ่งมักถูกกำหนดเป้าหมายการใช้จ่ายไว้อยู่แล้ว เช่น เบี้ยยังชีพ ประกอบกับอำนาจที่มีจำกัดทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถนำเงินไปแก้ปัญหาเฉพาะเรื่องได้ ขณะเดียวกันภาพของเงินอุดหนุนดังกล่าวก็ยังมีความคลุมเครือส่งสะท้อนภาพความโปร่งใสทางการคลัง
ทั้งนี้ รศ. ดร.วีระศักดิ์ กล่าวว่า สรุปผลการประเมินท้องถิ่นตามตัวชี้วัดดังกล่าวจะมีการนำเสนอในที่ประชุม ก.ก.ถ. ภายในเดือนสิงหาคม 2560 แต่โจทย์สำคัญนี้เป็นทาง 3 แพร่ง ว่ารัฐบาลจะตอบรับอย่างไร หากรัฐบาลจะผลักดันเรื่องนี้ต้องจัดการปัญหาเรื่องงบประมาณเรื่องอำนาจท้องถิ่นให้อยู่ได้ ซึ่งทางเราก็มีข้อมูลประกอบอยู่แล้ว หากตัดสินใจเคาะก็สามารถนำข้อมูลไปวางแผนได้เลย เพราะข้อมูลมาจากการศึกษาวิจัยจริงๆ แล้วในทางปฏิบัติก็ได้คุยกับข้าราชการแล้วด้วยว่าหากต้องทำเรื่องนี้จะต้องเซ็ตอัพระบบอะไรบ้าง คุยไว้แล้วเหลือแค่การสั่งการ
สำหรับ กทม. กับพัทยา ที่เห็นปัญหา แต่เนื่องจากทั้ง 2 แห่งเพิ่งเปลี่ยนผู้บริหาร จึงเป็นจุดท้าทายว่า พอเปลี่ยนผู้บริหารเป็นคนที่รัฐบาลส่งมาแล้วจะทำให้เกิดการขับเคลื่อน เกิดการผลักไปในทางที่ดีหรือไม่ส่วนนี้คงต้องให้เวลากับทั้งคู่
“การที่มีความคิดจะกระจายการปกครองจะเกิดขึ้นได้จริงหรือไม่ ทางเลือกอยู่แค่ว่ารัฐบาลจะเอาไหม กระจายอำนาจ อันนี้ต้องพูดให้ชัด ในมุมมองผม หากรัฐบาลต้องการผลักดันให้ประเทศไทยเติบโตอย่างมั่งคั่ง ยั่งยืน หรือประเทศไทย 4.0 อะไรก็ตามแต่ จะใช้ฐานคิด รัฐบาลเก่งเพียงลำพังนั้นไม่ได้ จะต้องมีเพื่อนเติบโตไปพร้อมกัน ซึ่งเพื่อนคนสำคัญของรัฐบาลก็คือท้องถิ่น ฉะนั้น หากรัฐบาลคิดว่าจะผลักดันประเทศไทยให้เดินต่อ การทำให้ท้องถิ่นเติบโตและเข้มแข็งไปด้วยจึงจำเป็น รัฐบาลจะต้องประกาศจุดยืน เจตนารมณ์ หรือนโยบายในเรื่องนี้ให้ชัด” รศ. ดร.วีระศักดิ์ กล่าว
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
