ThaiPublica > คอลัมน์ > ศาลและองค์กรอัยการ ก้าวแห่งความเปลี่ยนแปลงภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560

ศาลและองค์กรอัยการ ก้าวแห่งความเปลี่ยนแปลงภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560

6 พฤษภาคม 2017


ดร.ธนกฤต วรธนัชชากุล
อัยการจังหวัดประจำสำนักงานอัยการสูงสุด

ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มีความเปลี่ยนแปลงเกี่ยวกับศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และองค์กรอัยการที่น่าสนใจติดตามหลายๆ เรื่อง ซึ่งบางเรื่องก็เป็นการเปลี่ยนแปลงการจัดองค์กรและอำนาจหน้าที่ของหน่วยงาน บางเรื่องก็เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญและคู่ความในคดี และหมวด 10 ศาล ตามรัฐธรรมนูญใหม่จะเป็นบทบัญญัติที่กล่าวถึงเฉพาะศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหารเท่านั้น ไม่รวมถึงศาลรัฐธรรมนูญด้วย เนื่องจากบทบัญญัติว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญจะแยกต่างหากไว้อยู่ในหมวด 11

รัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 193 วรรคสอง บัญญัติให้ศาลยุติธรรมและศาลปกครองมีระบบเงินเดือนและค่าตอบแทนเป็นการเฉพาะตามความเหมาะสมตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่สร้างความชัดเจนในเรื่องระบบเงินเดือนและค่าตอบแทนของผู้พิพากษาศาลยุติธรรมและตุลาการศาลปกครองให้มีลักษณะเฉพาะมากขึ้นกว่าที่รัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 202 วรรค 1 บัญญัติไว้ว่า “เงินเดือน เงินประจำตำแหน่งและประโยชน์ตอบแทนอื่นของผู้พิพากษาและตุลาการ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งนี้ จะนำระบบบัญชีเงินเดือนหรือเงินประจำตำแหน่งของข้าราชการพลเรือนมาใช้บังคับมิได้” นอกจากนี้ บทบัญญัติตามมาตรา 202 วรรค 2 ที่ให้นำเอาบทบัญญัติเรื่องเงินเดือนและเงินอื่นๆ ของผู้พิพากษาและตุลาการมาใช้บังคับกับกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ด้วยโดยอนุโลม ไม่ได้ถูกนำมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2560 ด้วย

การอุทธรณ์คำพิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามรัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 278 วรรค 3 สามารถกระทำได้ภายใต้หลักเกณฑ์ว่าต้องมีพยานหลักฐานใหม่ ซึ่งอาจทำให้ข้อเท็จจริงเปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญ โดยยื่นอุทธรณ์ต่อที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ทั้งนี้ หลักเกณฑ์การยื่นอุทธรณ์และการพิจารณาวินิจฉัยของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ให้เป็นไปตามระเบียบที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกากำหนด แต่ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 195 วรรค 4 บัญญัติให้สามารถอุทธรณ์คำพิพากษาของศาลต่อที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาได้โดยไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้ว่าต้องมีพยานหลักฐานใหม่ ซึ่งอาจทำให้ข้อเท็จจริงเปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญไว้ด้วย

นอกจากนี้ ตามมาตรา 195 วรรค 7 หลักเกณฑ์และวิธีการอุทธรณ์ไม่ได้เป็นไปตามระเบียบที่ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกากำหนด แต่ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองซึ่งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่ตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวอยู่ระหว่างจัดทำร่าง ซึ่งต้องให้แล้วเสร็จภายใน 240 วัน นับแต่วันที่รัฐธรรมนูญปี 2560 ประกาศใช้ ตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 267

ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 219 ประกอบบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา 276 ศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าที่ร่วมกับองค์กรอิสระในการกำหนดให้มีมาตรฐานทางจริยธรรมขึ้นใช้บังคับกับผู้ดำรงตำแหน่งตามที่กำหนดไว้ภายใน 1 ปี นับแต่วันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2560 และหากคณะกรรมการ ป.ป.ช. ตรวจสอบพบว่าผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามที่กฎหมายกำหนด ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ หรือผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง ให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. เสนอเรื่องให้ศาลฎีกาวินิจฉัย ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 235 วรรค 1 (1) ซึ่งให้อำนาจคณะกรรมการ ป.ป.ช. ฟ้องคดีต่อศาลฎีกาได้โดยตรงในกรณีดังกล่าว โดยไม่ต้องส่งสำนวนการไต่สวนไปยังอัยการสูงสุดให้ดำเนินการฟ้องคดี และเป็นการให้อำนาจศาลฎีกาในการวินิจฉัยเรื่องการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรงเข้ามาในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยไม่ได้กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่เฉพาะของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ซึ่งแตกต่างจากกรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไต่สวนและมีมติว่า บุคคลที่ถูกกล่าวหาดังกล่าวข้างต้นมีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ ทุจริตต่อหน้าที่ หรือจงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย ซึ่งจะต้องส่งสำนวนการไต่สวนไปยังอัยการสูงสุดเพื่อฟ้องคดีต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือดำเนินการอื่นตามที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตกำหนด ตามที่รัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 235 วรรค 1 (2) บัญญัติไว้

นอกจากนี้ ในกรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ฟ้องต่อศาลฎีกาว่า ผู้ถูกกล่าวหาฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง หากศาลฎีกาประทับรับฟ้อง ให้ผู้ถูกกล่าวหาหยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าศาลจะมีคำพิพากษา เว้นแต่ศาลฎีกาจะมีคำสั่งเป็นอย่างอื่น และหากศาลฎีกามีคำพิพากษาว่า ผู้ถูกกล่าวหามีพฤติการณ์หรือกระทำความผิดตามที่ถูกกล่าวหา ผู้ต้องคำพิพากษาต้องพ้นจากตำแหน่งนับแต่วันหยุดปฏิบัติหน้าที่ และให้เพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งของผู้นั้น และให้อำนาจศาลที่จะเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมีกำหนดไม่เกิน 10 ปี ด้วยหรือไม่ก็ได้ และผู้ที่ถูกเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง ไม่มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งหรือสมัครรับเลือกเป็น ส.ส. ส.ว. สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นตลอดไป และไม่มีสิทธิดำรงตำแหน่งทางการเมืองใดๆ ด้วย ซึ่งนับว่าเป็นบทลงโทษด้านมาตรฐานทางจริยธรรมที่รุนแรงมากเช่นเดียวกับกรณีถูกกล่าวหาว่ามีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ ทุจริตต่อหน้าที่ หรือจงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย จะแตกต่างกันที่การฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง ไม่มีบทลงโทษให้ริบทรัพย์สินตกเป็นของแผ่นดินเท่านั้น

ในส่วนขององค์กรอัยการแต่เดิมตามรัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 255 องค์กรอัยการมีสถานะเป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ แต่ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 นี้ องค์กรอัยการไม่ได้มีสถานะเป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญแล้ว แต่มีสถานะเป็นองค์กรอัยการตามที่บัญญัติไว้เป็นการเฉพาะในหมวด 13 ของรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 248

ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 248 วรรค 4 กำหนดให้ต้องมีการบัญญัติกฎหมายให้มีมาตรการป้องกันไม่ให้พนักงานอัยการกระทำการหรือดำรงตำแหน่งใด อันอาจมีผลให้การสั่งคดีหรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่เป็นไปโดยอิสระ รวดเร็ว เที่ยงธรรม หรือปราศจากอคติทั้งปวง หรืออาจทำให้มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ และมาตรการป้องกันนี้ต้องกำหนดให้ชัดแจ้งและใช้เป็นการทั่วไป โดยจะมอบอำนาจให้มีการพิจารณาเป็นกรณีๆ ไปไม่ได้

และตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา 277 วรรค 3 กำหนดว่า ในระหว่างที่ยังไม่มีการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามมาตรา 248 วรรค 4 ดังกล่าว ห้ามมิให้พนักงานอัยการดำรงตำแหน่งกรรมการในรัฐวิสาหกิจหรือกิจการอื่นของรัฐในทำนองเดียวกัน หรือดำรงตำแหน่งใดในห้างหุ้นส่วนบริษัทหรือกิจการอื่นใดที่มีวัตถุประสงค์มุ่งหาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน หรือเป็นที่ปรึกษาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือดำรงตำแหน่งอื่นใดในลักษณะเดียวกัน ซึ่งตามรัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 255 วรรค 6 ก็ได้บัญญัติข้อห้ามไว้ในลักษณะเดียวกัน เพียงแต่ว่าข้อห้ามพนักงานอัยการเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจหรือกิจการอื่นของรัฐในทำนองเดียวกันตามรัฐธรรมนูญปี 2550 อาจได้รับการยกเว้น หากได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการอัยการให้เป็นได้

อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตว่า รัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 248 วรรค 4 ไม่ได้บัญญัติข้อห้ามดังกล่าวไว้อย่างชัดเจนเช่นที่รัฐธรรมนูญปี 2550 บัญญัติไว้ เพียงแต่กำหนดให้องค์กรอัยการต้องมีกฎหมายที่บัญญัติให้มีมาตรการป้องกันไม่ให้พนักงานอัยการกระทำการหรือดำรงตำแหน่งอันอาจมีผลกระทบต่อการพิจารณาสั่งคดี หรือการปฏิบัติหน้าที่ หรืออาจทำให้มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ดังกล่าว ส่วนที่มีบัญญัติห้ามไว้อย่างชัดเจนเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญปี 2550 ก็เป็นการบัญญัติไว้ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งใช้บังคับเฉพาะในระหว่างที่ยังไม่ได้มีการบัญญัติกฎหมายเรื่องนี้ไว้เท่านั้น จึงต้องรอดูว่าองค์กรอัยการจะมีกฎหมายที่กำหนดมาตรการป้องกันตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ดังกล่าวอย่างไร

และตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 248 วรรค 2 ยังได้กำหนดว่า การพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการไม่ให้ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองด้วย ซึ่งเป็นการบัญญัติเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญปี 2550 และน่าจะทำให้การพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการมีความชัดเจนในทางกฎหมายมากขึ้นกว่าเดิม

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญปี 2560 ยังมีบทบัญญัติที่ส่งผลให้ต้องมีการปรับเปลี่ยนองค์ประกอบบางส่วนของคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง และคณะกรรมการอัยการด้วย โดยตามรัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 221 และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543 มาตรา 36 วรรค 1 (3) กำหนดให้มีกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่เป็นข้าราชการตุลาการ ซึ่งได้รับเลือกจากวุฒิสภาจำนวน 2 คน แต่ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 196 บัญญัติให้กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็นข้าราชการตุลาการจำนวนไม่เกิน 2 คนนี้ต้องได้รับเลือกจากข้าราชการตุลาการ ไม่ได้มาจากการเลือกโดยวุฒิสภา และตามรัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 226 และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 35 วรรค 1 (3) กำหนดให้มีกรรมการตุลาการศาลปกครองผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่เป็นตุลาการศาลปกครองจำนวน 3 คน โดยได้รับเลือกจากวุฒิสภาจำนวน 2 คนและจากคณะรัฐมนตรีจำนวน 1 คน แต่ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 198 บัญญัติให้มีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็นตุลาการในศาลปกครองจำนวนไม่เกิน 2 คน โดยต้องได้รับเลือกจากข้าราชการตุลาการศาลปกครอง กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจึงไม่ได้มาจากการเลือกโดยวุฒิสภาและคณะรัฐมนตรีอีกต่อไป

นอกจากนี้ ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. 2553 มาตรา 18 วรรค 1 (4) และ (5) กำหนดให้มีกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งไม่เป็นข้าราชการอัยการและได้รับเลือกจากวุฒิสภา จำนวน 2 คน และคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งอีกจำนวน 1 คน และยังมีกรรมการอัยการผู้ทรงคุณวุฒิด้านการงบประมาณ ด้านการพัฒนาองค์กร หรือด้านการบริหารจัดการ ซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็นข้าราชการฝ่ายอัยการ จำนวน 1 คน รวมเป็นจำนวน 4 คน แต่ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 248 วรรค 3 กำหนดให้มีผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่เป็นหรือเคยเป็นพนักงานอัยการมาก่อนที่ได้รับเลือกจากพนักงานอัยการ เพียงจำนวน 2 คนเท่านั้น และไม่ได้กำหนดว่าจะต้องมาจากการเลือกโดยวุฒิสภาและแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีอีกต่อไป

อีกทั้งไม่ได้กำหนดว่าจะต้องมีผู้ทรงคุณวุฒิด้านการงบประมาณ ด้านการพัฒนาองค์กร หรือด้านการบริหารจัดการด้วย การที่รัฐธรรมนูญใหม่กำหนดไม่ให้มีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากวุฒิสภาและคณะรัฐมนตรีดังกล่าวข้างต้น มีวัตถุประสงค์เพื่อให้ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และองค์กรอัยการ มีความเป็นอิสระและปราศจากการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองเป็นสำคัญ และถือเป็นครั้งแรกที่มีการบัญญัติเรื่ององค์ประกอบของคณะกรรมการอัยการไว้ในรัฐธรรมนูญ

นอกจากนี้ ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 248 วรรค 2 ยังได้บัญญัติให้องค์กรอัยการมีระบบเงินเดือนและค่าตอบแทนเป็นการเฉพาะตามความเหมาะสมด้วย ซึ่งย่อมทำให้หลักเกณฑ์เรื่องเงินเดือนและค่าตอบแทนของพนักงานอัยการมีความชัดเจนมากขึ้นกว่าเดิม เช่นเดียวกับศาลยุติธรรมและศาลปกครองด้วย และประการสำคัญคือ ตามรัฐธรรมนูญใหม่ไม่ได้มีบทบัญญัติให้การแต่งตั้งและการให้อัยการสูงสุดพ้นจากตำแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาเช่นที่รัฐธรรมนูญปี 2550 บัญญัติไว้ในมาตรา 255 วรรค 3 ซึ่งย่อมเป็นผลดีต่อองค์อัยการในการป้องกันการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง

อนึ่ง ในปัจจุบันนี้ อัยการสูงสุดเป็นประธานกรรมการอัยการโดยตำแหน่ง ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ. 2553 มาตรา 18 วรรค 1 (1) ด้วย แต่ตามรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 248 วรรค 3 กำหนดว่า ประธานกรรมการอัยการต้องไม่เป็นพนักงานอัยการ ทำให้ตามรัฐธรรมนูญใหม่อัยการสูงสุดจะไม่ได้เป็นประธานกรรมการอัยการอีกต่อไป

บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 277 วรรค 1 บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีเสนอปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับการแก้ไขเปลี่ยนแปลงคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง และคณะกรรมการอัยการ ตามที่รัฐธรรมนูญใหม่กำหนด รวมทั้งให้เสนอกฎหมายที่เกี่ยวกับกับมาตรการป้องกันไม่ให้พนักงานอัยการกระทำการหรือดำรงตำแหน่งอันอาจมีผลกระทบต่อการพิจารณาสั่งคดี หรือการปฏิบัติหน้าที่ หรืออาจทำให้มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ดังกล่าวภายใน 1 ปี นับแต่วันที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่นี้ด้วย และในระหว่างที่ยังไม่มีการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายดังกล่าว ให้คณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง และคณะกรรมการอัยการ ที่มีอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2560 นี้ ทำหน้าที่ไปพลางก่อน

รัฐธรรมนูญปี 2560 ส่งผลให้ต้องมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงการจัดองค์กรและบทบาทอำนาจหน้าที่ของศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และองค์กรอัยการ ดังที่กล่าวมา จากนี้ไปจะเห็นผลการเปลี่ยนแปลงที่ชัดเจนมากยิ่งขึ้นภายหลังการแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกับที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้

หมายเหตุ: แก้ไขล่าสุด 19 สิงหาคม 2560