บทบาทภาครัฐภายใต้บริบทใหม่ของเศรษฐกิจไทย

สมประวิณ มันประเสริฐ [email protected]
คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

บทความนี้กลั่นกรองเนื้อหาจากบทความ aBRIDGEd ฉบับเต็มเรื่อง “บทบาทภาครัฐภายใต้บริบทใหม่ของเศรษฐกิจไทย” เผยแพร่ในเว็บไซต์ของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

ที่มาภาพ : https://www.pier.or.th/wp-content/uploads/2016/09/economicGrowth.pn
ที่มาภาพ : https://www.pier.or.th/wp-content/uploads/2016/09/economicGrowth.pn

หากประเทศไทย ‘ติดกับดักตัวเองจากระดับการพัฒนาที่สูงขึ้น’ การปฏิรูปโครงสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจจึงเป็นสิ่งสำคัญต่อการยกระดับศักยภาพการเติบโตของประเทศในระยะยาว และนำไปสู่คำถามสำคัญที่ว่า รัฐควรเปลี่ยนบทบาทจาก ‘มือขยัน’ ไปเป็น ‘ผู้สร้างระบบ’ แล้วหรือยัง?

เศรษฐกิจไทยภายใต้บริบทใหม่ที่เติบโตช้าลง

pier12

ข้อมูลเชิงประจักษ์แสดงให้เห็นว่า ‘แกน’ ของการเติบโตทางเศรษฐกิจไทยลดลงอย่างต่อเนื่องในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา (รูปที่ 1) สิ่งดังกล่าวมีความสำคัญเนื่องจากสะท้อนให้เห็นถึงศักยภาพการเติบโตของประเทศในระยะยาวที่ลดลง นักเศรษฐศาสตร์พยายามค้นหาสาเหตุจากสิ่งที่เกิดขึ้นและมุ่งประเด็นไปที่ปัจจัยแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป ทั้งที่เกิดขึ้นจากปัจจัยภายในประเทศและต่างประเทศ เช่น การเข้าสู่สังคมชราภาพ และการค้าระหว่างประเทศที่มีแนวโน้มลดลง

แม้ปัจจัยแวดล้อมดังกล่าวจะมีส่วนในการอธิบายปรากฏการณ์ชะลอตัวลงของการเติบโตทางเศรษฐกิจไทยที่กำลังเกิดขึ้น แต่สาเหตุสำคัญอีกประการที่เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติของระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจคือ ‘โครงสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจ’ ที่ต้องเปลี่ยนแปลงไปเพื่อรองรับกับระดับกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้น

การพัฒนาทางเศรษฐกิจ ที่แบ่งออกเป็น 3 ระดับขั้นตาม ‘แหล่งที่มา’ ของการเติบโต ในระดับแรก ระบบเศรษฐกิจสามารถเกิดขึ้นได้ผ่านการ ‘ขายทรัพยากร’ ของประเทศ ในระดับที่ 2 การเติบโตทางเศรษฐกิจเกิดขึ้นจากการใส่ปัจจัยการผลิต ซึ่งได้แก่แรงงานและทุน ในระดับที่ 3 การเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตผ่านการใช้นวัตกรรมเป็นสิ่งสำคัญสำหรับการเติบโตที่ยั่งยืน สำหรับประเทศไทยในปัจจุบัน การใส่ ‘จำนวน’ ปัจจัยการผลิตเพื่อเป็นแรงขับเคลื่อนการเติบโตทางเศรษฐกิจถึงจุด ‘อิ่มตัว’ ไทยกำลังเผชิญกับความยากลำบากในการก้าวผ่านการพัฒนาระดับที่ 2 ไปสู่ระดับที่ 3

ทำไมนวัตกรรมจึงไม่เกิด

ความตระหนักถึงการใช้นวัตกรรมมาเป็นตัวขับเคลื่อนการเติบโตทางเศรษฐกิจไม่ใช่สิ่งใหม่สำหรับประเทศไทย มีงานวิจัยชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของการยกระดับผลิตภาพการผลิตมากว่า 20 ปีแล้ว เหตุใดนวัตกรรมจึงยังไม่สามารถกลายมาเป็นแรงขับเคลื่อนของเศรษฐกิจไทยได้

เศรษฐศาสตร์สถาบัน (Institutional Economics) ชี้ว่า ความชะงักงันของนวัตกรรมเกิดจากระดับการพัฒนาทางสถาบันเศรษฐกิจและสังคม (Institution) ที่ก้าวไม่ทันการเติบโตของประเทศ นักเศรษฐศาสตร์ชาวอเมริกัน Mancur Olson ได้เขียนหนังสือชื่อ The Rise and Decline of Nations ตีพิมพ์ในปี 1982 โดยพยายามอธิบายการเกิด/ดับของมหาอำนาจทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำเล่าในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจโลก Olson ชี้ว่า สิ่งที่ทำให้เศรษฐกิจที่เคยรุ่งเรื่องกลับล่มจมลง คือ กลุ่มผลประโยชน์ (Vested Interest Groups) ที่เกิดและเติบโตขึ้นตามระดับของการพัฒนา กลุ่มผลประโยชน์เหล่านี้จะแย่งชิงทรัพยากรและผลประโยชน์ (Economic Rents) จนนำไปสู่ความขัดแย้งที่หน่วงเหนี่ยวการพัฒนา อีกทั้งยังพยายามกีดกันการปฏิรูปเพื่อยกระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจเมื่อตนเองสูญเสียผลประโยชน์จากการปฏิรูปดังกล่าว เช่น การใช้อำนาจกีดกันการแข่งขันจากผู้เล่นรายใหม่ในตลาด ดังนั้น ผู้ประกอบการรายอื่นจึงขาดแรงจูงใจในการพัฒนานวัตกรรมเพื่อมาเป็นเครื่องมือในการแข่งขันทางการค้า ในยุคต่อมามีงานวิชาการจำนวนมากที่สนับสนุนคำอธิบายของ Olson รวมถึงงานของ Daron Acemoglu นักเศรษฐศาสตร์ผู้โด่งดัง ที่กล่าวว่า ปัจจัยด้านสถาบันจะยิ่งมีความสำคัญมากขึ้นตามระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจ

สถาบันทางเศรษฐกิจของไทยวิ่งตามระดับการพัฒนาของประเทศไม่ทัน

pier12-1

สำหรับประเทศไทยแล้ว หลักฐานเชิงประจักษ์ที่สนับสนุนแนวคิดข้างต้น รายงาน Global Competitiveness Report ปี 2015-2016 ที่จัดทำโดย World Economic Forum (WEF) พบว่าประเทศไทยมีผลการประเมินส่วนใหญ่อยู่ในเกณฑ์ดีทั้งด้านสภาวะแวดล้อมทางเศรษฐกิจและการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาค คุณภาพของแรงงาน การทำงานของระบบตลาด และระดับการพัฒนาของตลาดการเงิน

อย่างไรก็ดี ไทยได้คะแนนค่อนข้างต่ำในหมวดระดับการพัฒนานวัตกรรมและการพัฒนาเชิงสถาบันเมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยของประเทศพัฒนาแล้ว (รูปที่ 2) ดังนั้น สิ่งดังกล่าวเป็นเครื่องบ่งชี้อาการติดกับดักของประเทศไทยได้เป็นอย่างดีว่าสถาบันทางเศรษฐกิจของไทยวิ่งตามระดับการพัฒนาของประเทศไม่ทัน หรืออาจกล่าวได้ว่า ‘ประเทศไทยติดกับดักตัวเอง จากระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้น’ ดังนั้น การพัฒนาโครงสร้างเชิงสถาบันจึงอาจเป็นทางออกในการยกระดับศักยภาพในการเติบโตของไทยในอนาคต

บทบาทภาครัฐและโครงสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจไทย

รัฐควรจะมีบทบาทอย่างไรต่อระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป ในภาพกว้างแล้วบทบาทของภาครัฐเป็นได้ 2 ลักษณะ ได้แก่ การเป็น ‘มือขยัน’ และการเป็น ‘ผู้สร้างระบบ’ ในบทบาทของมือขยัน ภาครัฐเปรียบเสมือนผู้เล่นคนหนึ่งในระบบเศรษฐกิจ เช่น การเป็นผู้ประกอบการ เป็นนักลงทุน และเป็นพ่อค้า เป็นต้น บทบาทดังกล่าวมีความสำคัญมากสำหรับระบบเศรษฐกิจที่เกิดใหม่และยังไม่มีความซับซ้อน ซึ่ง ‘ผู้เล่นตัวจริง’ ยังไม่มีศักยภาพเพียงพอในการประกอบการ

สำหรับบทบาทในฐานะผู้สร้างระบบ ภาครัฐจะเปลี่ยนจากการเป็นผู้เล่นมาเป็นผู้วางเงื่อนไขที่ทำให้ระบบตลาดทำงานได้อย่างสมบูรณ์มากขึ้น เกิดการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อหน่วยเศรษฐกิจของประเทศ ผ่านการวางโครงสร้างทางสถาบันทางเศรษฐกิจที่ลดการบิดเบือน การแทรกแซง และการผูกขาดเพื่อก่อให้เกิดการแข่งขันอย่างเป็นธรรมของ ‘ผู้เล่นตัวจริง’ ในระบบเศรษฐกิจ

รัฐในฐานะ ‘มือขยัน’ ที่เหมาะสม

มิติที่ต้องคำนึงถึงในฐานะมือขยันประกอบไปด้วยระดับและรูปแบบของบทบาทภาครัฐที่เหมาะสมภายใต้ข้อจำกัดทางด้านงบประมาณและผลข้างเคียงจากการที่ภาครัฐมีบทบาทต่อระบบเศรษฐกิจมากเกินไป (เช่น จากการใช้งบประมาณ การเก็บภาษี หรือการก่อหนี้สาธารณะ) ซึ่งอาจไปบิดเบือนพฤติกรรมของหน่วยเศรษฐกิจและไม่ก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดทำหรับสังคมโดยรวม รวมถึงนโยบายที่เกื้อหนุนกิจกรรมทางเศรษฐกิจบางประเภทที่อาจทำให้ ‘ผู้เล่นตัวจริง’ คุ้นชินกับการได้รับการปกป้องจนขาดการพึ่งพาตนเองและไม่สามารถแข่งขันได้ในระยะยาว ดังนั้น บทบาทของภาครัฐจึงควรอยู่ในระดับที่เหมาะสม (Optimal Size of Government) ที่จะทำให้ระบบเศรษฐกิจได้รับประโยชน์สูงสุด

ในมิติของการใช้จ่ายภาครัฐ งานวิจัยเชิงประจักษ์พบว่า รายจ่ายลงทุนของรัฐบาลกลางและเงินโอนให้รัฐบาลท้องถิ่นนำไปลงทุนต่อมีค่าตัวคูณทางการคลังสูง ยังมีผลทั้งในระยะสั้นและระยะยาว นอกจากนั้น การมีโครงสร้างพื้นฐานให้กระจุกอยู่ในพื้นที่หนึ่งและพัฒนาไปเป็น Hub รวมถึงโครงสร้างพื้นฐานที่สร้างโครงข่ายเชื่อมต่อ จะก่อให้เกิดการประหยัดต่อขนาดในการทำกิจกรรมทางเศรษฐกิจของภาคเอกชน การเพิ่มสัดส่วนภาษีที่เก็บบนฐานทรัพย์สิน และลดภาษีบนฐานรายได้ จะช่วยเพิ่มศักยภาพการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวได้

รัฐในฐานะ ‘ผู้สร้าง’ สถาบันทางเศรษฐกิจสำหรับการเติบโตในระยะยาว

บทบาทสำคัญที่รัฐต้องเป็นคือ ‘ผู้สร้าง’ เวทีสำหรับ ‘ผู้เล่นตัวจริง’ ในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งหมายถึงบทบาทการเป็นผู้วางโครงสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจ (Economic Institutions) ที่เอื้อให้ระบบตลาดจัดสรรทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น และลดการพึ่งพาการแทรกแซงของภาครัฐ

งานทางวิชาการชี้ว่า ระบบตลาดที่เอื้อให้เกิดการพัฒนานวัตกรรมในภาพกว้างของระบบเศรษฐกิจ คือ ระบบที่ทำให้ผู้ประกอบการ ‘เจ้าใหญ่’ (Incumbent) อ่อนแอกว่าผู้ประกอบการ ‘รายใหม่’ (New Comers) อยู่เสมอ ข้อมูลเชิงประจักษ์พบว่านวัตกรรมแบบก้าวกระโดดมักจะถูกคิดค้นโดยรายใหม่มากกว่าเจ้าใหญ่ที่เป็นเจ้าของตลาดเดิม เนื่องจากเจ้าใหญ่มักจะลงทุนในการพัฒนาเทคโนโลยีเดิมและมุ่งให้ความสำคัญกับการรักษาส่วนแบ่งการตลาดมากกว่าการเติบโต จึงไม่กล้าลงทุนพัฒนานวัตกรรมใหม่ที่เสี่ยงจะล้มเหลว รวมถึงมีต้นทุนเปลี่ยนเทคโนโลยีการผลิตสูงเนื่องจากลงทุนกับเทคโนโลยีเดิมไปมากแล้ว ในทางตรงกันข้าม ธุรกิจรายใหม่ที่เพิ่งเข้าสู่ตลาดมีต้นทุนในการเปลี่ยนแปลงการผลิตและการรักษาฐานลูกค้าเก่าต่ำกว่า ทำให้กล้าคิดกล้าทำในสิ่งใหม่ที่แตกต่างมากกว่า

ดังนั้น กลไกควรส่งเสริมให้ธุรกิจรายใหม่มีโอกาสเติบโต และแข่งขันกับธุรกิจขนาดใหญ่ที่เป็นเจ้าเดิมในตลาดอย่างยุติธรรม การแข่งขันจะสร้างแรงจูงใจให้ธุรกิจรายใหม่คิดค้นนวัตกรรมใหม่เพื่อแข่งขันกับเจ้าตลาด ขณะเดียวกันก็กดดันให้ธุรกิจเจ้าใหญ่พัฒนาตนเองอยู่เสมอ การพัฒนานวัตกรรมจึงเกิดขึ้นอย่างทั่วถึง

งานทางวิชาการได้เสนอแนะแนวทางในการปฏิรูปโครงสร้างทางสถาบันทางเศรษฐกิจ สรุปได้ดังนี้

1. การสร้างระบบที่ส่งเสริมการแข่งขันอย่างเป็นธรรมในตลาด โดยการลดความบิดเบือนในตลาด การลดการผูกขาดที่เอื้อให้ผู้เล่นเจ้าเดิมมีพฤติกรรมแบบ Vested Interest Groups ที่ใช้อำนาจในการรักษาส่วนแบ่งการตลาด ในทางปฏิบัติ รัฐบาลสามารถลดการผูกขาดโดยการแก้ไขหรือยกเลิกกฎหมายที่กีดกันไม่ให้ผู้เล่นรายใหม่เข้าสู่ตลาด ตลอดจนผลักดันร่างกฎหมายที่ส่งเสริมการแข่งขันทางการค้า โครงสร้างทางกฎหมายดังกล่าวจะเอื้อให้ ‘ผู้เล่น’ ในระบบตลาดมีแรงจูงใจที่จะแข่งขันกันด้วย ‘การพัฒนา’ ประสิทธิภาพในการผลิตและคุณภาพของสินค้า

2. การสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการใช้เทคโนโลยีจากการวิจัยและพัฒนามาเป็นตัวขับเคลื่อนธุรกิจ ให้ผู้ประกอบการไทยสามารถแข่งขันด้วย ‘สิ่งใหม่’ แทน ‘ของเก่า’ อย่างไรก็ตาม การวิจัยและพัฒนามีความเสี่ยงที่จะล้มเหลว โดยเฉพาะกับธุรกิจรายใหม่ที่มีเงินทุนน้อย ดังนั้น ระบบที่ช่วยลดต้นทุนในการวิจัยและพัฒนาจึงมีความสำคัญ การบังคับใช้กฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาที่ให้อำนาจผูกขาดทางการตลาดกับเจ้าของนวัตกรรมจะช่วยให้มูลค่าตลาดของการพัฒนานวัตกรรมเพิ่มสูงขึ้น แต่ไม่ควรให้มีอำนาจเหนือตลาดอย่างถาวร เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมในระยะยาว นอกจากนี้ ยังต้องสร้างระบบที่เอื้อให้ผู้ประกอบการได้แลกเปลี่ยนองค์ความรู้ทางเทคนิคและประสบการณ์ ตลอดจนการหาประโยชน์สูงสุดจากนวัตกรรม

3. การพัฒนาระบบการเงิน เพื่อให้ผู้ประกอบการรายใหม่ที่มีศักยภาพและมีนวัตกรรมเข้าถึงแหล่งเงินทุน โจทย์สำคัญในการพัฒนาระบบการเงิน คือ การแก้ไขปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลระหว่างเจ้าของเงินทุนและธุรกิจที่ต้องการเงินทุน โดยเฉพาะธุรกิจรายย่อยหน้าใหม่ ซึ่งสามารถทำได้โดยการพัฒนาระบบข้อมูลเครดิตของผู้ประกอบการรายย่อย หรือลดความเสี่ยงจากความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลโดยการบังคับใช้สัญญาทางการเงินที่มีประสิทธิภาพขึ้น นอกจากนี้ การพัฒนาตลาดการเงิน และออกแบบการกำกับดูแลที่ทันสมัยเพื่อรองรับทางเลือกใหม่ในการระดมทุน เช่น Venture Capital (VC) หรือการระดมทุนมวลชน Crowdfunding จะช่วยเพิ่มโอกาสในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนของผู้ประกอบการรายใหม่เช่นกัน

4. การสร้างระบบรองรับผู้ที่พลาด โดยมีกลไกที่เอื้อให้ธุรกิจที่ล้มสามารถกลับเข้าสู่ตลาด และมีโอกาสเรียนรู้และพัฒนาจนประสบความสำเร็จ เช่น การปรับปรุงกฎหมายล้มละลาย หรือการให้โอกาสธุรกิจที่มีประวัติผิดนัดชำระหนี้ตามสมควร กลไกรองรับดังกล่าวจะเป็นหลักประกันที่จูงใจให้ธุรกิจ โดยเฉพาะธุรกิจหน้าใหม่ กล้าลงทุนกับการวิจัยและพัฒนาที่มีความเสี่ยงมากขึ้นได้

โดยสรุปแล้ว บทบาทภาครัฐภายใต้บริบทใหม่ของเศรษฐกิจไทย คือ การเป็นมือขยันที่มีประสิทธิภาพและผู้สร้างที่วางระบบให้ ‘ผู้เล่นตัวจริง’ แข่งขันและพัฒนาได้ภายใต้ระบบเศรษฐกิจแบบตลาด การปรับโครงสร้างของสถาบันทางเศรษฐกิจเพื่อเพิ่มการแข่งขันกันสร้าง ‘นวัตกรรม’ ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญของการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว

สำหรับประเทศไทยที่ ‘ติดกับดักตัวเอง’ จากระดับการพัฒนาที่สูงขึ้น คำถามสุดท้ายที่สำคัญและชวนให้ขบคิดกันต่อไปคือ เราถึงจุดเปลี่ยนผ่านที่ภาครัฐไทยต้องปรับจาก ‘มือขยัน’ ไปเป็น ‘ผู้สร้างระบบเต็มเวลา’ แล้วหรือยัง?

หมายเหตุ: ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์