อุปสรรคของการปฏิรูปที่แท้จริง (5): มายาคติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วม

สฤณี อาชวานันทกุล

ตอนที่แล้วผู้เขียนเสนอว่า ความเชื่อที่ว่าประเทศพัฒนาสามารถขึ้นชั้น “ประเทศพัฒนาแล้ว” ได้อย่างยั่งยืน เพียงด้วยการปกครองของผู้นำ (กับเทคโนแครต) ที่ “หวังดี” และ “รู้ดี” ไม่กี่คนนั้น ได้ถูกหักล้างจากนักเศรษฐศาสตร์จำนวนมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะนักเศรษฐศาสตร์ระดับโลกสองท่าน คือ ดารอน อาเซโมกลู (Daron Acemoglu) กับ เจมส์ โรบินสัน (James Robinson) ผู้เขียนหนังสือสำคัญเรื่อง “Why Nations Fail” (เหตุผลที่ชาติล้มเหลว)

จากการศึกษาแบบแผนการพัฒนาตลอดระยะเวลาหลายสิบปีที่ผ่านมาของประเทศทั่วโลก อาเซโมกลูกับโรบินสันสรุปว่า ประเทศพัฒนาแล้วไม่ได้รวยเพราะ “ได้คนดี” แต่เป็นเพราะสามารถสร้าง “สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคม” (inclusive) มากขึ้นเรื่อยๆ ขึ้นมาแทนที่สถาบันซึ่ง “ตักตวงทรัพยากร” (extractive) ออกไปให้กับคนกลุ่มเดียว

ผู้เขียนทั้งสองนิยาม “สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคม” ว่า หมายถึง “ส่วนผสม” ของ “กลไกรัฐ” และ “กลไกตลาด” ที่สร้างแรงจูงใจให้คนอยากลงทุนและคิดค้นนวัตกรรมใหม่ๆ จัดการศึกษาและโครงสร้างพื้นฐานในทางที่เอื้อต่อการลงทุนและการเติบโต และรัฐถูกควบคุมโดยพลเมือง

ถ้านำกรอบคิดของอาเซโมกลูกับโรบินสันมาเป็น “แว่น” มองประเทศไทยวันนี้ รัฐบาลภายใต้ คสช. ก็ดูจะไม่ได้กำลังสร้างสถาบันทางเศรษฐกิจที่ “โอบอุ้มคนทั้งสังคม” มากขึ้นแต่อย่างใด

ในทางตรงกันข้าม ร่างกฎหมายจำนวนไม่น้อยซึ่งจะมีผลกระทบต่อประชาชนอย่างกว้างขวางถ้าบังคับใช้ อาทิ ร่าง พ.ร.บ. คอมพิวเตอร์, ร่าง พ.ร.บ. กสทช., ร่าง พ.ร.บ. การพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม, ร่าง พ.ร.บ. ส่งเสริมการอนุรักษ์สัตว์ป่า และร่าง พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ นอกจากจะไม่เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการร่างกฎหมายอย่างเพียงพอแล้ว ยังมีเนื้อหาที่ขัดต่อหลักการพื้นฐาน และมีแนวโน้มว่าจะ “ตักตวงทรัพยากร” หรือ “รวบอำนาจ” ให้ไปอยู่ในมือของรัฐหรือเอกชนบางกลุ่มมากขึ้น

กล่าวเฉพาะร่างกฎหมายที่ผู้เขียนยกมา ร่าง พ.ร.บ. คอมพิวเตอร์ จะให้คณะกรรมการกลั่นกรองของรัฐมีอำนาจปิดกั้นเนื้อหาออนไลน์ที่เห็นว่า “ขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดี” ทั้งที่ไม่ผิดกฎหมาย และให้รัฐมนตรีมีอำนาจสั่งให้ผู้ให้บริการปิดกั้นหรือลบข้อมูลที่ถูกเข้ารหัสได้

ร่างกฎหมายฉบับนี้จึงเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่ง “ความไว้วางใจ” เป็นหัวใจที่ขาดไม่ได้ ใครจะอยากใช้บริการถ้าหากข้อมูลลับของบุคคลหรือองค์กร รวมถึงธุรกรรมทางการเงินซึ่งถูกเข้ารหัสไว้ จะถูกรัฐขอดูหรือปิดกั้นเมื่อไรก็ได้?

เอกสารจากกระทรวงไอซีที บรรยายเหตุผลในการเข้าถึงข้อมูลที่ถูกเข้ารหัส ที่มาภาพ: https://thainetizen.org/2016/05/single-gateway-back-ssl-censorship/
เอกสารจากกระทรวงไอซีที บรรยายเหตุผลในการเข้าถึงข้อมูลที่ถูกเข้ารหัส ที่มาภาพ: https://thainetizen.org/2016/05/single-gateway-back-ssl-censorship/

ร่าง พ.ร.บ. กสทช. (คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ) จะเปลี่ยนแปลงโครงสร้างคณะกรรมการ กสทช. ในทางที่ปิดกั้นและหลากหลายน้อยลงมาก อย่างเช่นระบุว่า ผู้มีคุณสมบัติต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า 45 ปี ทั้งที่เทคโนโลยีสื่อและโทรคมนาคมวิ่งเร็ว คนเก่งมักเป็นคนรุ่นใหม่ แถมยังปลดล็อคการกำหนดสาขาความเชี่ยวชาญ เช่น แทนที่จะกำหนดว่ากรรมการอย่างน้อยหนึ่งคนต้องมีความเชี่ยวชาญด้านสิทธิผู้บริโภค อย่างในกฎหมายปัจจุบัน กลับกำหนดให้นำทุกคนมาให้คะแนนเรียงกันแล้วเลือก 7 คนที่ได้คะแนนสูงสุด ซึ่งก็หมายความว่าในอนาคตเราอาจเห็นคณะกรรมการ กสทช. เป็นทหารทั้ง 7 คนก็ได้

เมื่อดูร่าง พ.ร.บ. กสทช. ประกอบกับร่าง พ.ร.บ. การพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ฉบับล่าสุดแล้ว ผู้เขียนก็เห็นว่า มีแนวโน้มค่อนข้างสูงที่คลื่นความถี่จะคืนกลับไปอยู่ในมือของรัฐและกองทัพ กสทช. ถูกลดบทบาทลงเหลือเพียงหน่วยงานที่ “สนองนโยบาย” ของคณะกรรมการดิจิทัลเท่านั้น

ดร. สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ แจงข้อกังวลเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ. กสทช. ที่มาภาพ: http://tdri.or.th/tdri-insight/20160514/
ดร. สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ แจงข้อกังวลเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ. กสทช. ที่มาภาพ: http://tdri.or.th/tdri-insight/20160514/

เท่ากับว่าการ “ปฏิรูปสื่อ” ซึ่งเผชิญวิบากต่างๆ นานาในรอบ 15 ปีที่ผ่านมา อาจต้องย้อนศร 180 องศา และการนำคลื่นความถี่ในมือของกองทัพกับรัฐออกมากระจาย ซึ่งเป็นเหตุผลในการดำรงอยู่อันดับต้นๆ ของ กสทช. ก็จะล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง

ด้านทรัพยากรธรรมชาติ ร่าง พ.ร.บ. ส่งเสริมการอนุรักษ์สัตว์ป่า โดยรวมเป็นการเปิดช่องให้ค้าสัตว์ป่าผ่านการทำธุรกิจสวนสัตว์สาธารณะ ตัดกลไกที่รัดกุมในการป้องกันและควบคุมการ “ฟอก” สัตว์ป่าที่ถูกจับอย่างผิดกฎหมายในต่างประเทศ นำเข้ามาในไทย แล้วขายต่อไปยังต่างประเทศ นอกจากนี้ยังไม่มีการกำหนดให้อนุรักษ์หรือฟื้นฟูทรัพยากรสัตว์ป่าในถิ่นที่อยู่อาศัย

ส่วน ร่าง พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ นอกจากจะเพิ่มอำนาจให้กับอธิบดีกรมอุทยานฯ แล้ว ยังเปิดช่องให้เอกชนเข้ามาประกอบธุรกิจในอุทยานแห่งชาติได้ถึง 30 ปี โดยไม่มีความชัดเจนว่าถ้าเกิดความเสียหายใครจะเป็นฝ่ายต้องรับผิดชอบ เนื้อหากฎหมายเน้นการเปิดโอกาสให้เอกชนเข้าไปใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากพื้นที่อุทยาน มากกว่าเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมและวางกลไกตรวจสอบถ่วงดุลที่ดี

ผลลัพธ์ของร่าง พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ ในทัศนะของมูลนิธิสืบ นาคะเสถียร
ผลลัพธ์ของร่าง พ.ร.บ. อุทยานแห่งชาติ ในทัศนะของมูลนิธิสืบ นาคะเสถียร

ตัวอย่างข้างต้นสะท้อนว่า ร่างกฎหมายเกี่ยวกับ “ทรัพยากร” ไม่ว่าจะเป็นคลื่นความถี่ สิ่งแวดล้อม หรือพื้นที่แสดงออกออนไลน์ ในภาวะที่สภา “ไร้ฝ่ายค้าน” นั้น ล้วนมีทิศทางเดียวกัน นั่นคือ เปิดโอกาส “ตักตวง” สำหรับคนกลุ่มน้อย และให้รัฐ “รวบอำนาจ” มากขึ้น

นอกจากทิศทางของกฎหมายจะเดินตรงข้ามกับการสร้าง “สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคม” แล้ว นโยบายและการดำเนินการของ คสช. ที่เกี่ยวกับทรัพยากร โดยรวมก็กำลังกีดกัน และหลายกรณีก็ถึงขั้น “คุกคาม” ประชาชน

ปฏิเสธไม่ได้ว่าแผนพัฒนาท่าเรือน้ำลึก โรงไฟฟ้าถ่านหิน เขตเศรษฐกิจพิเศษ ฯลฯ ล้วนแต่มีวัตถุประสงค์ส่งเสริมการลงทุน ซึ่งในตัวมันเองอาจไม่ใช่เรื่องเลวร้ายก็ได้ เรื่องเลวร้ายอยู่ใน “วิธีการ” ที่ใช้ ซึ่งอาศัยอำนาจเผด็จการของ คสช. ปิดปากประชาชนที่เห็นต่าง แทนที่จะรับฟังความเห็นและข้อกังวลของชุมชน เพื่อนำมาประกอบการพิจารณา แสวงหา “ทางเลือก” ที่ดีที่สุดในการดำเนินนโยบาย

แกนนำชาวบ้านที่เห็นต่างจำนวนมากถูกเรียกตัวไป “ปรับทัศนคติ” ตั้งแต่กลุ่มสหพันธ์เกษตรกรภาคใต้ จ.สุราษฎร์ธานี แกนนำชาวสวนยางที่ออกมาเคลื่อนไหวประท้วงยางพาราราคาถูก ชาวบ้าน จ.ร้อยเอ็ด ที่ออกมาเคลื่อนไหวเรื่องที่ดิน กลุ่มคนแม่สอดรักษ์ถิ่น ที่เคลื่อนไหวคัดค้านเขตเศรษฐกิจพิเศษ แกนนำคัดค้านเหมือง จ.เพชรบูรณ์ ฯลฯ

ป้ายประท้วงของกลุ่มคนแม่สอดรักษ์ถิ่น ที่มาภาพ: https://tlhr2014.wordpress.com/
ป้ายประท้วงของกลุ่มคนแม่สอดรักษ์ถิ่น ที่มาภาพ: https://tlhr2014.wordpress.com/

นอกจากนี้ยังมีการจัดกำลังทหารไปคุ้มกันบริษัทเอกชนในพื้นที่พิพาท เช่น คุ้มครองการขุดเจาะสำรวจก๊าซในพื้นที่ประชิดชุมชน นามูล-ดูนสาด จ.ขอนแก่น การคุ้มกันพนักงานของบริษัทเอกชนในการไล่รื้อชุมชนชาวเลราไวย์ จ.ภูเก็ต จนเกิดการปะทะอย่างรุนแรง หรือแม้แต่การใช้กำลังทหารเข้าควบคุมเวทีรับฟังความคิดเห็นหลายโครงการ สร้างความช้ำใจและหวาดกลัวแก่ชาวบ้าน ในกรณีของโครงการโรงไฟฟ้าถ่านหินบำเหน็จณรงค์ จ.ชัยภูมิ ชาวบ้านกลุ่มฅนรักษ์บ้านเกิดถึงขั้นถูกทหารบังคับให้ถอดเสื้อที่แสดงจุดยืนคัดค้านโครงการ

การเดินขบวนของชาวบ้านนาดูล-มูนสาด ที่มาภาพ: http://www.greennewstv.com/ศาลนัดไต่สวนบรรเทาทุกข/
การเดินขบวนของชาวบ้านนาดูล-มูนสาด ที่มาภาพ: http://www.greennewstv.com/ศาลนัดไต่สวนบรรเทาทุกข/

ยังไม่นับการใช้อำนาจตามมาตรา 44 อำนวยความสะดวก ไม่แยแสหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน อย่างการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายผังเมืองและการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมสำหรับกิจการบางประเภท ก่อให้เกิดข้อกังขาว่า ผู้มีอำนาจคนไหน “มีเอี่ยว” กับกิจการที่ได้รับการยกเว้นหรือไม่

อย่างไรก็ดี ถ้าใครพินิจพิจารณาการยืดหยัดคัดค้านของประชาชนในหลายพื้นที่ดีๆ ก็จะพบว่า นี่ไม่ใช่การ “เสี้ยม” ของเอ็นจีโอ เท่ากับเป็นการส่งเสียงอย่างชัดเจนว่า วันนี้หมดยุคของการมีส่วนร่วมแบบปลอมๆ อย่างเช่นหลอกให้ไปรับของแจกแลกลายเซ็น ให้ผู้ดำเนินโครงการเอาไปอ้างว่าได้จัดเวทีรับฟังความคิดเห็นแล้ว ทั้งที่ไม่ได้ “ตั้งใจฟัง” จริงๆ

รัฐหรือเอกชนรายใดที่ยังไม่เข้าใจว่า โลกได้ก้าวสู่ยุคที่การดำเนินโครงการต้องได้รับ “การยอมรับจากชุมชน” หรือที่ภาษาธุรกิจสมัยใหม่เรียกว่า “license to operate” มัวแต่ยึดติดกับมายาคติที่ว่า การมีส่วนร่วมปลอมๆ ก็พอ – ก็น่าจะเผชิญกับ “อารยะขัดขืน” ไปอีกเนิ่นนาน.