อุปสรรคของการปฏิรูปที่แท้จริง (4): มายาคติเกี่ยวกับการพัฒนา

สฤณี อาชวานันทกุล

ตอนที่แล้วผู้เขียนพยายามสรุปลักษณะ “มายาคติ” เกี่ยวกับกฎหมายซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนา โดยเฉพาะมายาคติที่ว่า กฎหมายเมื่อออกแล้วย่อมดีแล้วสมบูรณ์แล้ว ไม่ต้องทบทวนใดๆ เมื่อเวลาผ่านไป ถ้าเพียงแต่ทุกคนเคารพกฎหมายที่มีอยู่ ประเทศก็จะเจริญก้าวหน้า

แต่ในความเป็นจริง กฎหมายกับนิติรัฐไม่ใช่เรื่องเดียวกัน กฎหมายไม่ใช่แก้วสารพัดนึก และการบังคับใช้กฎหมายที่ล้าสมัยก็อาจฉุดรั้งการพัฒนาที่ยั่งยืนไม่ให้เกิดขึ้น

หลายคนมีมายาคติเกี่ยวกับการพัฒนาว่า ประเทศไหนก็แล้วแต่สามารถพัฒนาเศรษฐกิจได้อย่างเป็นเอกเทศกับระบอบการเมือง คนที่เชื่อแบบนี้มักจะยก จีน กับ สิงคโปร์ ขึ้นมาเป็นตัวอย่างของสองประเทศที่พัฒนาได้อย่างก้าวกระโดด ทั้งที่ไม่เป็นประชาธิปไตย และดังนั้นจึงเชื่อว่าระบอบเผด็จการยุคนี้อย่าง คสช. จะทำให้ประเทศพัฒนาทางเศรษฐกิจได้

พวกเขาเชื่อต่อไปด้วยว่า เมื่อประเทศพัฒนาทางเศรษฐกิจได้ เมื่อนั้นประชาชนโดยรวมก็จะไม่หวงแหนสิทธิทางการเมือง หรือโหยหาประชาธิปไตยที่หายไป

แต่ในความเป็นจริง เราไม่สามารถแยกการพัฒนาเศรษฐกิจออกจากสถาบันทางการเมืองได้เลย บ่อยครั้งด้วยซ้ำไปที่สถาบันทางการเมืองเป็นตัวกำหนดการพัฒนาเศรษฐกิจ

หนังสือเล่มสำคัญ “Why Nations Fail” (เหตุผลที่ชาติล้มเหลว) โดยนักเศรษฐศาสตร์ระดับโลกสองท่าน คือ ดารอน อาเซโมกลู (Daron Acemoglu) กับ เจมส์ โรบินสัน (James Robinson) (ฉบับแปลไทยใช้ชื่อ “กู้วิกฤติชาติ บทเรียนสะเทือนโลก” จัดพิมพ์โดยสำนักพิมพ์บิงโก) กลั่นกรองประสบการณ์วิจัยรวมกันหลายสิบปีของผู้เขียน เรียบเรียงข้อมูลหลักฐานจากทั่วโลกมาเสนอว่า กลุ่มประเทศที่เราเรียกว่า “ประเทศพัฒนาแล้ว” ไม่ได้ร่ำรวยเพราะบังเอิญโชคดีที่ได้ “ผู้นำที่ดี” ติดต่อกันหลายคน แต่เป็นเพราะให้ความสำคัญกับการสร้าง “สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคม” (inclusive economic institutions)

หนังสือเรื่อง Why Nations Fail
หนังสือเรื่อง Why Nations Fail

ผู้เขียนนิยาม “สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคม” ว่า หมายถึง “ส่วนผสม” ของ “กลไกรัฐ” และ “กลไกตลาด” ซึ่งมีลักษณะต่อไปนี้

1. รัฐสร้างแรงจูงใจให้คนอยากลงทุนและคิดค้นนวัตกรรมใหม่ๆ ผ่านการรับประกันสิทธิในทรัพย์สินส่วนบุคคล และบังคับใช้กฎหมายสัญญา
2. รัฐเอื้อให้เกิดการลงทุนและการเติบโต ผ่านการจัดการศึกษาและโครงสร้างพื้นฐานให้ภาคเอกชนใช้ และ
3. รัฐถูกควบคุมโดยพลเมือง ไม่ใช่ชนชั้นนำกลุ่มเล็กๆ ตัวบ่งชี้ “อำนาจควบคุม” ของพลเมือง คือ ผู้มีอำนาจทางการเมืองก่อตั้งสถาบันและกฎหมายซึ่งทำงานรับใช้คนส่วนใหญ่ในสังคม ไม่ใช่เอื้อประโยชน์ให้ตัวเองและพวกพ้องรวยเอาๆ

ผู้เขียนทั้งสองได้ข้อสรุปข้างต้นผ่านการศึกษาประวัติศาสตร์การพัฒนาของประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะประเทศเพื่อนบ้านหลายคู่ซึ่งมีลักษณะทางภูมิประเทศ ระดับทรัพยากร ฯลฯ คล้ายคลึงกัน แต่ระดับพัฒนาการทางเศรษฐกิจกลับแตกต่างกันสุดขั้ว เช่น เม็กซิโก/สหรัฐอมเริกา เกาหลีเหนือ/เกาหลีใต้ และ ซิมบับเว/บอทสวานา

อาเซโมกลูกับโรบินสันเสนอว่า ปัจจัยเดียวเท่านั้นที่อธิบายได้ว่า เหตุใดประเทศแรกในแต่ละคู่ข้างต้นถึงได้ยากจน ประเทศหลังร่ำรวย คือ โครงสร้างเชิงสถาบันที่ถูกสร้างตลอดระยะเวลาหลายทศวรรษหรือศตวรรษที่ผ่านมา ประเทศร่ำรวยโดยรวมให้ความสำคัญกับการสร้าง “สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคม” ในขณะที่ประเทศยากจนสร้าง “สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งตักตวงทรัพยากร” (extractive economic institutions – ลองนึกภาพผู้นำเผด็จการหรือกษัตริย์มือเติบ ยักยอกเงินงบประมาณออกไปฝากบัญชีธนาคารส่วนตัวในสวิสเซอร์แลนด์)

ผู้เขียนทั้งสองชี้ว่า สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งตักตวงทรัพยากรสามารถสร้างการเติบโตได้ในระยะสั้น เช่น เกาหลีใต้และรัสเซียสมัยใหม่ในยุคแรกๆ รวมถึงจีนในปัจจุบัน แต่ถ้ามองในระยะยาว ถ้าหากประเทศไม่เปลี่ยนแปลงสถาบันให้โอบอุ้มคนทั้งสังคมมากขึ้น กระจายสิทธิทางการเมืองไปยังพลเมืองทุกคน ให้ผู้มีอำนาจทางการเมืองต้องรับผิดต่อประชาชน การพัฒนานั้นก็ไม่มีทางยั่งยืน ไม่มีทางขึ้นชั้น “ประเทศพัฒนาแล้ว” ซึ่งโดยนิยามหมายความว่าประเทศที่ประชาชนส่วนใหญ่เป็นชนชั้นกลาง มีคุณภาพชีวิตที่ดี ไม่ใช่มีแต่ชนชั้นนำกลุ่มเล็กๆ กลุ่มเดียวที่อยู่อย่างสะดวกสบายแต่คนส่วนใหญ่ลำบาก

พูดอีกอย่างคือ สถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคมจะยั่งยืนก็ต่อเมื่อมีสถาบันทางการเมืองซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคม (inclusive political institutions) มารองรับสนับสนุน

จีดีพีต่อหัวประชากรทั่วโลก
จีดีพีต่อหัวประชากรทั่วโลก

ในรายละเอียด ผู้เขียนทั้งสองอธิบายว่า สถาบันชนิดตักตวงทั้งทางการเมืองและทางเศรษฐกิจนั้นสามารถสร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจได้ โดยเฉพาะถ้าหากชนชั้นนำที่กุมอำนาจคาดหวังว่าพวกเขาจะได้ประโยชน์แน่ๆ จากความเจริญ เหตุผลหลักที่ชนชั้นนำจะไม่ยอมปรับเปลี่ยนสถาบันทางเศรษฐกิจหรือการเมืองให้พัฒนาไปมากขึ้น คือ ถ้าหากว่าพวกเขากลัว “พลังทำลายล้างอันสร้างสรรค์” (creative destruction) ของระบบ

พูดง่ายๆ คือ กลัวว่าจะมีคู่แข่ง อย่างเช่นเศรษฐีใหม่ที่สร้างเนื้อสร้างตัวได้ มาแข่งบารมีหรือมีทรัพย์สินมากกว่าตัวเอง กลัวว่าจะมีอิทธิพลน้อยลงในสังคม หรือรวยน้อยลง

ด้วยเหตุนี้ ชนชั้นนำดั้งเดิมจะสนับสนุนการพัฒนาเศรษฐกิจก็ต่อเมื่อพวกเขารู้สึกมั่นคงในอิทธิพลของตัวเอง หรือไม่ก็รู้สึกว่าไม่มีทางเลือกอื่นอีกแล้ว (เพราะเห็นแววว่าประชาชนจะลุกฮือขึ้นประท้วง ฯลฯ)

บางคนอาจแย้งว่า ประสบการณ์ของประเทศจีนดูจะไม่ตรงกับข้อเสนอของอาเซโมกลูกับโรบินสัน เพราะดูเหมือนจีนจะพัฒนาเศรษฐกิจได้สำเร็จด้วย “การวางแผนจากส่วนกลาง” ที่กุมอำนาจทางการเมือง หรือพูดอีกอย่างคือ สถาบันทางการเมืองซึ่งตักตวง (รวมศูนย์อำนาจ) ดูจะสามารถสร้างความเจริญทางเศรษฐกิจได้ในระยะยาว ไม่ต้องกระจายอำนาจแต่อย่างใด

ต่อประเด็นนี้ อาเซโมกลูกับโรบินสันเขียนอธิบายเพิ่มเติมบนบล็อกของหนังสือว่า ถ้าพินิจพิเคราะห์ดีๆ จะเห็นว่า การเติบโตทางเศรษฐกิจของจีนนั้นก้าวกระโดดก็ต่อเมื่อมีการเปลี่ยนสถาบันทางเศรษฐกิจครั้งใหญ่ จากระบบวางแผนจากส่วนกลางและกรรมสิทธิ์ร่วม (collective ownership) แนวคอมมิวนิสต์ มาเป็นระบบที่เปิดให้มีแรงจูงใจด้านราคา (มีการแข่งขัน) และส่งเสริมการผลิตทางการเกษตรเพื่อป้อนตลาด จากนั้นก็ต่อด้วยการปฏิรูปเศรษฐกิจและการผ่อนปรนกฎเกณฑ์มากมาย ซึ่งบางครั้งก็เอียงข้างหรือเอื้อประโยชน์คนบางกลุ่มไปบ้าง แต่โดยรวมก็มุ่งหน้าสู่สถาบันทางเศรษฐกิจที่โอบอุ้มคนทั้งสังคมมากขึ้น กระจายกลไกแบบนี้จากภาคเกษตรไปยังภาคเมืองและอุตสาหกรรม

"แก๊งสี่คน" ผู้นำการปฏิวัติวัฒนธรรม ถ่ายในวันขึ้นศาลปี 1981 ที่มาภาพ: https://upload.wikimedia.org/wikipedia/en/2/24/Gang_of_Four_at_trial.jpg
“แก๊งสี่คน” ผู้นำการปฏิวัติวัฒนธรรม ถ่ายในวันขึ้นศาลปี 1981 ที่มาภาพ: https://upload.wikimedia.org/wikipedia/en/2/24/Gang_of_Four_at_trial.jpg

นักเศรษฐศาสตร์ทั้งสองย้ำเตือนว่า การปฏิรูปเศรษฐกิจของจีนนั้นมิได้ถือกำเนิดในแผนอันชาญฉลาดจากมันสมองของผู้นำจีน ดังที่เรื่องเล่า “ทางการ” นำเสนอ หากแต่เกิดในความขัดแย้งทางการเมืองภายในพรรคคอมมิวนิสต์เอง ระหว่าง เติ้งเสี้ยวผิง กับ “แก๊งสี่คน” ผู้นำการปฏิวัติวัฒนธรรมในจีน และการปฏิรูปยุคแรกก็เกิดจากการที่พรรคคอมมิวนิสต์พยายาม “ตามให้ทัน” สถานการณ์ในโลกจริง หลังจากที่การปฏิวัติวัฒนธรรมส่งผลให้เกิดสุญญากาศทางการเมืองและความสูญเสียใหญ่หลวง นานก่อนที่ เติ้งเสี่ยวผิง จะประกาศการปฏิรูป การทดลองโดยเอกชนและประชาชนก็เกิดขึ้นแล้วในหลายพื้นที่ ชาวบ้านหลายหมู่บ้านยกเลิกคอมมูนและเริ่มใช้ระบบเช่าที่นา และชีวิตก็ดีขึ้นอย่างชัดเจน เหตุการณ์เหล่านี้เท่ากับบังคับให้เติ้งกับชนชั้นนำคนอื่นๆ เริ่มผ่อนคลายกฎเกณฑ์ สนับสนุนสถาบันทางเศรษฐกิจซึ่งโอบอุ้มคนทั้งสังคมมากขึ้น

ถ้าเรานำกรอบคิดและข้อค้นพบของอาเซโมกลูกับโรบินสันมาเป็น “แว่น” มองประเทศไทย เราจะบอกอะไรได้บ้างเกี่ยวกับแนวโน้มการปฏิรูปประเทศภายใต้การปกครองของ คสช. ?

โปรดติดตามตอนต่อไป.