เมื่อแจสทิ้งใบอนุญาต 900 MHz : ประเด็นคำถามเกี่ยวกับการประมูลครั้งก่อนและครั้งใหม่ที่จะเกิดขึ้น

พัชรสุทธิ์ สุจริตตานนท์ [email protected]
คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

นายพิชญ์ โพธารามิก ประธานเจ้าหน้าที่บริหารและกรรมการ บริษัท จัสมิน อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด (มหาชน) แถลงข่าวหลังในวันรุ่งขึ้นหลังจากประมูลใบอนุญาต 900 MHz ได้
นายพิชญ์ โพธารามิก ประธานเจ้าหน้าที่บริหารและกรรมการ บริษัท จัสมิน อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด (มหาชน) แถลงข่าวหลังในวันรุ่งขึ้นหลังจากประมูลใบอนุญาต 900 MHz ได้

ในที่สุด บริษัท แจส โมบาย ก็ทำให้หลายคนที่หวังว่าจะมีผู้ประกอบการรายใหม่เข้ามาสร้างสีสันให้กับตลาดบริการโทรคมนาคมไร้สายต้องรอเก้อ เพราะแจสได้ทิ้งใบอนุญาต 900 MHz ที่ประมูลได้ ทาง กสทช. จึงต้องนำใบอนุญาต 900 MHz กลับมาประมูลใหม่อีกครั้ง ผมขอแสดงความคิดเห็นในสี่ประเด็นที่เกี่ยวกับการประมูล 900 MHz ครั้งก่อนและครั้งใหม่ที่จะเกิดขึ้น ทั้งนี้ ความเห็นทั้งหมดเป็นความเห็นส่วนตัวเท่านั้นนะครับ

1) จุดอ่อนของการประมูลครั้งก่อน

การทิ้งใบอนุญาตสามารถเกิดขึ้นได้ในทุกการประมูล แต่โอกาสที่ผู้ชนะประมูลจะทิ้งใบอนุญาตจะน้อยลงถ้ามีบทลงโทษที่รุนแรงขึ้น การประมูลคลื่นความถี่ในต่างประเทศมักจะกำหนดให้ผู้ประมูลต้องวางเงินหลักประกันเพิ่มขึ้นตามสัดส่วนของราคาที่เสนอ ดังนั้น ผู้ชนะการประมูลในราคาสูงที่ทิ้งใบอนุญาตก็จะถูกริบเงินหลักประกันที่แพงขึ้น อย่างไรก็ตาม การประมูลสี่จีของไทยมิได้มีการขอหลักประกันเพิ่มเติมตามราคาที่เสนอ ผู้ประมูลวางหลักประกันเป็นจำนวน 644 ล้านบาทก่อนการประมูล จากนั้นจะเสนอราคาสูงเท่าใดก็ได้

การเรียกหลักประกันเพิ่มเติมตามราคาที่เสนออาจจะทำได้ยากในการประมูลของไทย เนื่องจากผู้ประมูลถูกกักตัวในห้องประมูลและไม่สามารถติดต่อกับภายนอกได้ ทำให้ไม่มีผู้ใดทราบว่าใครเสนอราคาเท่าใดนอกจากตัวผู้ประมูลเอง ขนาดผู้คุมการประมูลเองก็ยังไม่ทราบว่าใครเป็นใคร จึงไม่สามารถไปเรียกหลักประกันจากใครได้ ในต่างประเทศ ผู้ประมูลสามารถเคาะราคาจากที่ใดก็ได้ทางอินเทอร์เน็ต ทำให้สามารถเรียกหลักประกันเพิ่มเติมได้ง่าย ดังนั้น หากเรายังต้องการกักตัวผู้ประมูลอยู่ หลักเกณฑ์การประมูลต้องกำหนดให้ราคาที่เสนอเป็นข้อผูกมัดทันทีที่มีการเคาะราคา เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดเหตุการณ์ดังกล่าวอีก

2) ราคาที่เสนอในการประมูลครั้งก่อนมิได้สะท้อนมูลค่าคลื่นความถี่ในการประมูลครั้งใหม่

การประมูลครั้งที่ผ่านมาและการประมูลครั้งใหม่มีบริบทที่ต่างกันอย่างสิ้นเชิง ราคาที่เกิดขึ้นในการประมูลครั้งก่อนจึงไม่สามารถนำมาใช้กับการประมูลครั้งใหม่ได้โดยตรง ราคาที่เอไอเอสและดีแทคเคยเสนอไว้สูงสุดที่ 75,976 ล้านบาท และ 70,180 ล้านบาท ตามลำดับสะท้อนถึงทั้งมูลค่าของคลื่นความถี่บวกกับมูลค่าที่เกิดจากการกีดกันไม่ให้ผู้เล่นรายใหม่เข้าสู่ตลาด

แต่ในการประมูลครั้งใหม่ซึ่งคาดว่าจะมีแต่ผู้เล่นรายเดิมเข้าประมูล ผู้ประมูลจะเสนอราคามากที่สุดเท่ากับมูลค่าของคลื่นความถี่เท่านั้นเพราะไม่จำเป็นต้องกีดกันรายใหม่แล้ว มูลค่าคลื่นความถี่ในการประมูลครั้งใหม่จึงน่าจะต่ำกว่าราคาที่ผู้ประมูลรายเดิมเคยเสนอไว้ ดังนั้น การตั้งราคาเริ่มต้นในการประมูลครั้งใหม่โดยใช้ราคาสูงสุดในการประมูลครั้งก่อนอาจจะทำให้ไม่มีผู้ประกอบการเข้าร่วมการประมูล และคลื่นความถี่ไม่ได้ถูกจัดสรรให้มีประสิทธิภาพ ยิ่งจะทำให้ตลาดของไทยซึ่งมีความขาดแคลนคลื่นความถี่เสียหายไปมากกว่าเดิม (กสทช. จำเป็นต้องกำหนดว่าจะเก็บคลื่นความถี่ไว้อย่างน้อยหนึ่งปีหากไม่มีใครเอา เพื่อให้ผู้ประกอบการต้องเข้าประมูล มิฉะนั้น ผู้ประกอบการจะไม่ยอมเข้าร่วมการประมูล และขอต่อรองราคากับ กสทช. ไปเรื่อย ๆ)

3) ไม่ควรอนุญาตให้ผู้ที่ได้ชุดคลื่นความถี่ 900 MHz จากครั้งก่อนไปแล้วเข้าร่วมการประมูลครั้งใหม่

หลักเกณฑ์การประมูลครั้งก่อนกำหนดให้ผู้ประมูลแต่ละรายสามารถประมูลคลื่นความถี่ได้เพียงหนึ่งชุดเท่านั้น ซึ่งข้อกำหนดเพดานการถือครองคลื่นความถี่ดังกล่าวจะป้องกันมิให้ผู้ประกอบการรายหนึ่งรายใดครอบครองคลื่นความถี่เยอะจนทำให้ได้เปรียบในการแข่งขันมากเกินไป การประมูลครั้งใหม่ก็ควรจะยึดหลักการเดิม โดยเฉพาะคลื่นความถี่ 900 MHz ซึ่งเป็นคลื่นความถี่ย่านต่ำที่มีความสำคัญที่สุดย่านหนึ่งต่อการให้บริการ ถ้าไม่ได้กำหนดเพดานไว้ ผู้ที่ได้ชุดคลื่นความถี่จากการประมูล 900 MHz ครั้งก่อนจะมีคลื่นความถี่ในการให้บริการมากกว่าสามในสี่ของคลื่นความถี่ย่านต่ำทั้งหมดหากชนะการประมูลครั้งใหม่นี้ด้วย

4) ไม่จำเป็นต้องใช้การประมูลแบบไล่ราคาขึ้นก็ได้

การออกแบบการประมูลใบอนุญาตใบเดียวง่ายกว่าการประมูลครั้งที่ผ่านมาอย่างมากและมีรูปแบบการประมูลที่เหมาะสมหลายแบบ ไม่จำเป็นต้องใช้การประมูลแบบไล่ราคาขึ้น (ascending-bid auction หรือ English auction) เช่นเดียวกับการประมูลครั้งก่อนๆ ก็ได้ การประมูลแบบไล่ราคาขึ้นมักจะใช้กับกรณีที่มีความไม่แน่นอนของมูลค่าคลื่นความถี่สูงทำให้ผู้ประมูลไม่แน่ใจว่าจะเสนอราคาเท่าใด (กระตุ้น price discovery และลด winner’s curse) แต่ในการประมูลครั้งใหม่ ผู้ประมูลมีโอกาสเรียนรู้ความต้องการคลื่นความถี่จากการประมูลครั้งก่อนมาแล้ว

ดังนั้น เราอาจจะใช้การประมูลแบบไล่ราคาลง (descending-bid auction หรือ Dutch auction) ก็ได้ กล่าวคือ เริ่มต้นการประมูลที่ราคาสูง (เช่น 80,000 ล้านบาท) และค่อยๆ ลดราคาลงเรื่อยๆ จนกว่าจะมีผู้ประมูลแสดงตัวว่าจะเอาใบอนุญาต ณ ราคาที่ประกาศ การประมูลอีกรูปแบบที่เป็นไปได้คือการประมูลแบบผสม (hybrid auction หรือ Anglo-Dutch auction) ซึ่งเป็นการประมูลแบบไล่ราคาขึ้นจนถึงราคาที่กำหนด (หากมีผู้ประมูลสองราย) แล้วค่อยให้ยื่นเสนอราคาครั้งสุดท้ายพร้อมกัน

เราจะเลือกการประมูลแบบใดขึ้นอยู่กับว่าเราให้ความสำคัญกับวัตถุประสงค์ใดในการจัดสรรคลื่นความถี่ การประมูลแบบไล่ราคาลงเป็นการประกันว่าจะมีผู้ได้รับคลื่นความถี่อย่างแน่นอนในขณะที่การประมูลแบบไล่ราคาขึ้นอาจจะไม่มีผู้เข้าประมูลหากราคาตั้งต้นสูงเกินไป นอกจากนี้ เป็นที่ทราบกันในการออกแบบการประมูลทั้งในทางทฤษฎีและปฏิบัติว่า การประมูลแบบไล่ราคาลงจะทำให้รายได้จากการประมูลสูงว่าเพราะเป็นการวัดใจระหว่างผู้ประมูล คนที่กลัวว่าผู้ประมูลรายอื่นจะแย่งใบอนุญาตไปก็ต้องยอมจ่ายที่ราคาสูง ในทางกลับกัน การประมูลแบบไล่ราคาขึ้นเป็นที่คุ้นเคยสำหรับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอยู่แล้ว และได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวางในการจัดสรรคลื่นความถี่ ส่วนการประมูลแบบผสมเป็นการรวมข้อดีข้อเสียของการประมูลทั้งสองแบบเข้าด้วยกัน แต่มีความซับซ้อนกว่าการประมูลแบบอื่นๆ

สุดท้ายแล้ว ปัญหาที่เกิดขึ้นมิได้แปลว่าการประมูลเป็นวิธีการจัดสรรคลื่นความถี่ที่ด้อยกว่าวิธีอื่นๆ แต่ปัญหาเกิดจากจุดอ่อนของหลักเกณฑ์การประมูล เหตุการณ์ครั้งนี้จะเป็นบทเรียนที่สำคัญต่อการกำหนดหลักเกณฑ์การประมูลครั้งต่อๆ ไป เราไม่ควรไปยึดติดกับราคาที่เคยเห็นในการประมูลครั้งก่อนเพราะบริบทของการประมูลทั้งสองครั้งแตกต่างกันอย่างมาก การแทรกแซงกลไกตลาดให้รายได้จากการประมูลใกล้เคียงกับรายได้ที่เกือบจะได้จากการประมูลครั้งก่อน (หากแจสไม่ทิ้งใบอนุญาต) โดยแลกกับโอกาสที่จะจัดสรรคลื่นความถี่ให้ถูกนำไปใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุดจะไม่ก่อให้เกิดผลดีกับตลาดในระยะยาว ทาง กสทช. ควรจะทบทวนหลักเกณฑ์การประมูลครั้งใหม่ให้เหมาะสมกับบริบทใหม่โดยคำนึงถึงประสิทธิภาพของการจัดสรรและการแข่งขันภายหลังการประมูลเป็นสำคัญ