ศาลปกครองจำกัดอำนาจ ป.ป.ช. ไต่สวนคดีผิดวินัยได้แค่กรณีเดียว “ทุจริต” – ไม่ปฏิบัติตาม “ระเบียบ-มติ ครม.-นโยบาย” ไต่สวนไม่ได้

580817ปปช

เมื่อปี 2558 มีคำพิพากษาในคดีหนึ่งของศาลปกครองสูงสุดที่น่าสนใจ เนื่องจากมีผลเป็นการจำกัดอำนาจขององค์กรอิสระที่มีหน้าที่ในการตรวจสอบการทุจริตคอร์รัปชันและประพฤติมิชอบ อย่างคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ไปโดยปริยาย

คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดดังกล่าว คือคำพิพากษาในคดีหมายเลขดำที่ อ.505/2553 คดีหมายเลขแดงที่ อ.1037/2558 ที่ นายสมปอง คงศิริ อดีตนายช่างรังวัด 7 ฝ่ายรังวัด สำนักงานที่ดิน จ.นนทบุรี (ผู้ฟ้อง) ยื่นฟ้อง อธิบดีกรมที่ดิน (ผู้ถูกฟ้อง) กรณีมีคำสั่งกรมที่ดิน ที่ 1567/2547 ไล่นายสมปองออกจากราชการ เมื่อปี 2547 หลังจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ชี้มูลความผิดนายสมปอง เมื่อครั้งดำรงตำแหน่งนายช่างรังวัด 5 ฝ่ายรังวัด สำนักงานที่ดิน จ.ปทุมธานี สาขาธัญบุรี กรณีได้รับคำสั่งให้ปฏิบัติหน้าที่เป็นผู้ช่วยกำกับการเดินสำรวจฝ่ายรังวัด กองกำกับการเดินสำรวจออกโฉนดที่ดิน จ.เชียงราย แต่ปรากฏว่า นายสมปองได้ลงชื่อเสนอให้ออกโฉนดที่ดิน รวม 24 แปลง ทั้งที่ทราบว่าที่ดินดังกล่าวเป็นที่ลุ่มน้ำท่วมถึงตามธรรมชาติ ซึ่งไม่อยู่ในหลักเกณฑ์ที่จะขอออกโฉนดที่ดินได้ ทำเพียงแค่สอบถามไปยัง อ.แม่จัน และหน่วยศิลปากรที่ 4 เชียงแสน แล้วลงชื่อตรวจเรื่องเสนอผู้บังคับบัญชา โดยไม่มีการลงตรวจสอบพื้นที่จริง เป็นเหตุให้มีการออกโฉนดที่ดินดังกล่าวโดยมิชอบด้วยกฎหมาย

คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ชี้ว่า นายสมปองมีความผิดทางวินัยร้ายแรง จากฐานความผิด 4 ฐาน ตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 ประกอบด้วย

  1. ทุจริตต่อหน้าที่ราชการ (มาตรา 82 วรรคสาม)
  2. ปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยจงใจไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบของทางราชการ มติคณะรัฐมนตรี หรือนโยบายของรัฐบาล อันเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง (มาตรา 85 วรรคสอง)
  3. รายงานเท็จต่อผู้บังคับบัญชา อันเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง (มาตรา 90 วรรคสอง)
  4. เป็นผู้ประพฤติชั่วอย่างร้ายแรง (มาตรา 98 วรรคสอง)

อย่างไรก็ตาม นายสมปองไม่เห็นด้วยกับคำสั่งกรมที่ดินที่ให้ “ไล่ออกจากราชการ” ดังกล่าว เพราะเห็นว่าเป็นการฟังข้อเท็จจริงคลาดเคลื่อน และไม่ตรงกับระเบียบของทางราชการและกฎหมาย เป็นเหตุให้ปรับบทความผิดและกำหนดโทษไม่ถูกต้องเหมาะสมและไม่เป็นธรรม จึงยื่นฟ้องต่อศาลปกครองให้ยกเลิกคำสั่งกรมที่ดินดังกล่าว

หนึ่งในประเด็นที่นายสมปองใช้ในการยื่นฟ้องต่อศาลปกครอง คือเรื่อง “อำนาจในการไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัยของคณะกรรมการ ป.ป.ช.” ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม บัญญัติว่า หากข้าราชการรายใดถูก ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดทางวินัย ก็ให้ยึดสำนวนของ ป.ป.ช. ในการลงโทษ โดยไม่จำเป็นต้องตั้ง “คณะกรรมการสอบสวนวินัย” ตามกฎหมายหรือระเบียบหรือข้อบังคับว่าด้วยการบริหารงานบุคคลของผู้ถูกกล่าวหานั้นๆ อีก

ศาลปกครองชั้นต้นมีคำพิพากษาว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจในการไต่สวนและชี้มูลคดีวินัยเฉพาะฐานความผิด “ทุจริตต่อหน้าที่ราชการ” เท่านั้น ส่วนฐานความผิดอื่นๆ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่มีอำนาจ นอกจากนี้ ยังไม่พบว่านายสมปองมีพฤติการณ์ทุจริตต่อหน้าที่ราชการ จึงมีพิพากษาให้ “เพิกถอน” คำสั่งกรมที่ดินดังกล่าว เพราะออกมาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ต่อมา อธิบดีกรมที่ดินยื่นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุด

หนึ่งในประเด็นที่อธิบดีกรมที่ดินใช้โต้แย้งก็คือ คณะกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ 1 (เรื่องเสร็จที่ 158/2551) เคยวินิจฉัยว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจในการไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัย ใน 2 ฐานความผิด คือ 1. ทุจริตต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ และ 2. กระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ดังนั้น ความผิดฐานอื่นๆ ของนายสมปอง (อาทิ จงใจไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบของทางราชการ มติคณะรัฐมนตรี หรือนโยบายของรัฐบาล ฯลฯ) จึงรวมอยู่ในความผิดฐาน “กระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ” ด้วย คณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงมีอำนาจในการไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัยแก่นายสมปอง ครบทั้ง 4 ฐานความผิด คำสั่งกรมที่ดินดังกล่าวจึงชอบด้วยกฎหมายแล้ว

ศาลปกครอง_ปปช1
ส่วนหนึ่งของคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดดังกล่าว (ปรากฏอยู่ในหน้าที่ 29) ซึ่งระบุว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจในการไต่สวนและชี้มูลคดีทางวินัยเฉพาะความผิดฐาน “ทุจริตต่อหน้าที่ราชการ” เท่านั้น

ศาลปกครองสูงสุดได้พิจารณาทั้งข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย รวมถึงข้อโต้แย้งของคู่ความทั้ง 2 ฝ่าย ก่อนจะตั้งประเด็นที่ต้องวินิจฉัยออกเป็น 3 ประเด็นใหญ่ๆ คือ

  • คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจในการไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัยในฐานความผิดอื่นๆ นอกเหนือจาก “ทุจริตต่อหน้าที่ราชการ” หรือไม่
  • คำสั่งของกรมที่ดินที่ให้ไล่นายสมปองออกจากราชการ ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
  • นายสมปองได้กระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงตาม พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2535 หรือไม่

ซึ่งประเด็นสำคัญก็คือ ประเด็นที่ 1 เรื่อง “อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช.” เพราะจะส่งผลต่อการวินิจฉัยประเด็นที่ 2-3 โดยศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยว่า เมื่อพิจารณาจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ที่บังคับใช้อยู่ในขณะเกิดเหตุ มาตรา 301 วรรคหนึ่ง, พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 19, มาตรา 88, มาตรา 91 และมาตรา 92 วรรคหนึ่ง ประกอบกับประมวลกฎหมายอาญา (ป.อาญา) มาตรา 200-205 ข้อกล่าวหาที่อยู่ในอำนาจไต่สวนพิจารณาของคณะกรรมการ ป.ป.ช. หมายถึงเฉพาะข้อกล่าวหาที่เกี่ยวกับการกระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรมเท่านั้น

“แต่ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการและความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม เป็นมูลความผิดทางอาญา ส่วนความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ เป็นมูลความผิดทางวินัย นอกจาก 3 กรณีดังกล่าว คณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่มีอำนาจในการไต่สวนข้อเท็จจริง ดังนั้น คณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงมีอำนาจหน้าที่ในการไต่สวนข้อเท็จจริงและชี้มูลความผิดทางวินัยผู้ฟ้องคดี (นายสมปอง) เฉพาะความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ราชการ เท่านั้น”

เมื่อศาลปกครองสูงสุดชี้ว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจไต่สวนและชี้มูลความผิดทางวินัยเฉพาะฐานความผิด “ทุจริตต่อหน้าที่ราชการ” มติที่นายสมปองถูกชี้มูลในฐานความผิดอื่นจริงไม่ผูกพันกับกรมที่ดิน จะนำมาลงโทษนายสมปองโดยไม่ตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยไม่ได้ จึงเหลือเพียงฐานความผิดเดียว คือทุจริตต่อหน้าที่ราชการ ซึ่งจากการพิจารณาพยานหลักฐาน ไม่พบว่านายสมปองมีความผิดตามที่ถูกกล่าวหาแต่อย่างใด เนื่องจากระเบียบของกรมที่ดินที่เกี่ยวข้อง รวม 2 ฉบับ ไม่ได้กำหนดให้ผู้ช่วยผู้กำกับการเดินสำรวจ ฝ่ายรังวัด ต้องออกไปปฏิบัติงานภาคสนามเพื่อตรวจสอบพื้นที่ที่จะมีการออกโฉนดที่ดินเป็นที่สาธารณะประโยชน์อันเป็นที่ดินต้องห้ามในการออกโฉนดที่ดินหรือไม่แต่อย่างใด อุทธรณ์ของอธิบดีกรมที่ดินจึงฟังไม่ขึ้น

พิพากษาให้ “เพิกถอน” คำสั่งกรมที่ดินดังกล่าว