ปัญหาการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม : โอกาสในการปฏิรูปภาคการประมงไทย (ตอนที่ 1)

อรนุช แสงจารึก

1.บทนำ

วันที่ 21 เมษายน 2558 ที่ผ่านมา คณะกรรมาธิการยุโรป (The European Commission) สหภาพยุโรป (Europe Union) ได้มีคำประกาศแจ้งเตือนประเทศไทยอย่างเป็นทางการ เพื่อให้รับทราบถึงความเป็นไปได้ที่ประเทศไทยจะถูกระบุว่าเป็นประเทศที่สามที่ไม่ให้ความร่วมมือในการต่อต้านการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม พร้อมทั้งแนะนำให้ประเทศไทยดำเนินการปรับปรุงกฎหมาย กฎระเบียบ และการจัดการด้านการประมงของไทยให้สอดคล้องกับกฎระเบียบของสหภาพยุโรป ที่ (EC) No.1005/2008 ว่าด้วยการจัดตั้งระบบของประชาคมยุโรปเพื่อป้องกัน ยับยั้ง และขจัดการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม ตลอดจนสอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศ จรรยาบรรณในการทำประมงอย่างรับผิดชอบ มาตรการอนุรักษ์และการจัดการด้านการประมงที่ประเทศไทยมีพันธกรณี โดยกำหนดเวลาให้ประเทศไทยดำเนินการแก้ไขภายใน 6 เดือน (พฤษภาคม – ตุลาคม 2558) จากนั้นคณะกรรมาธิการยุโรป สหภาพยุโรป จะพิจารณาอีกครั้งว่าจะยกเลิกคำประกาศแจ้งเตือนดังกล่าว หรือจะระงับการนำสินค้าสัตว์น้ำและผลิตภัณฑ์ประมงของไทยเข้าสู่ตลาดสหภาพยุโรป

ทั้งนี้ จากการตรวจประเมินการดำเนินการแก้ไขปัญหาของไทย ระหว่างวันที่ 13 – 23 ตุลาคม 2558 ที่ผ่านมา ผู้แทนคณะกรรมาธิการยุโรปด้านการประมงและทะเล (Directorate-General for Maritime Affairs and Fisheries: DG-MARE) เห็นว่าประเทศไทยสามารถดำเนินการแก้ไขปัญหาการทำประมง IUU ได้เป็นที่น่าพอใจ แต่ยังคงมีข้อบกพร่องบางประการ จึงขยายเวลาให้ประเทศไทยดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าว และจะเดินทางมาตรวจประเมินอีกครั้งในเดือนมกราคม พ.ศ. 2559(18-21มกราคม) หากประเทศไทยไม่สามารถดำเนินการแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้ภายในเวลาที่กำหนด ก็มีความเป็นไปได้ว่าสินค้าสัตว์น้ำและผลิตภัณฑ์ประมงของไทยจะถูกระงับการนำเข้าไปยังตลาดสหภาพยุโรป และมีความเป็นไปได้ว่าอาจส่งผลกระทบไปถึงตลาดสหรัฐอเมริกาที่เพิ่งประกาศใช้ Action Plan for Implementing the Task Force Recommendations ซึ่งเป็นแผนงานในการต่อต้านการทำประมง IUU และอาหารทะเลที่มีปัญหา ฉบับใหม่ เมื่อเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมาอีกด้วย

2.แนวคิดและที่มาของการป้องกัน ยับยั้งและขจัดการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (Illegal Unreported and Unregulated fishing)

ทรัพยากรสัตว์น้ำถือเป็นแหล่งอาหารที่สำคัญของประชากรโลก เนื่องจากเป็นแหล่งโปรตีนที่สำคัญ หาได้ง่าย และสามารถสร้างขึ้นทดแทนได้เองตามธรรมชาติ (renewable resources) ทั้งนี้ จากรายงาน The State of World Fisheries and Aquaculture, Opportunities and challenges 2014 ขององค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (Food and Agriculture Organization: FAO) แสดงให้เห็นว่าความต้องการในการบริโภคสัตว์น้ำของประชากรโลกโดยเฉลี่ยมีปริมาณเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยเพิ่มจาก 10 กิโลกรัมต่อคนต่อปีในปี พ.ศ. 2503 เป็น 19 กิโลกรัมต่อคนต่อปีในปี พ.ศ. 2557

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าสัตว์น้ำจะเป็นทรัพยากรที่สามารถสร้างขึ้นทดแทนได้เองตามธรรมชาติ แต่ถ้าหากขาดการจัดการการใช้ประโยชน์ที่เหมาะสม มีการจับสัตว์น้ำมาใช้กันจนเกินขนาด (overfishing) ก็จะทำให้สัตว์น้ำเติบโตไม่ทันความต้องการ และหมดลงได้ในที่สุด

เรือประมง
เรือประมง

ทั้งนี้ จากข้อมูลทางสถิติขององค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) ยังแสดงให้เห็นว่าในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา แหล่งทำการประมงส่วนใหญ่ของโลกกำลังประสบกับปัญหาการลดลงอย่างต่อเนื่องของทรัพยากรสัตว์น้ำ โดยมีสาเหตุหลักมาจาก การกระทำของมนุษย์ ทั้งจากการทำลายทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การจับสัตว์น้ำวัยอ่อน และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง การทำการประมงกันมากจนเกินกว่าธรรมชาติจะผลิตขึ้นทดแทนได้ทัน (over fishing)

จากการประเมินขององค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) ในปี พ.ศ. 2555 พบว่าปริมาณสัตว์น้ำคงเหลือ (fish stock) ทั่วโลก ที่อยู่ในภาวะที่มีการทำประมงต่ำกว่าศักยภาพการเกิดทดแทน (under fished) มีอยู่เพียงร้อยละ 10 เท่านั้น ส่วนที่เหลือร้อยละ 61 อยู่ในภาวะที่มีการทำการประมงเต็มศักยภาพ (fully fished) และร้อยละ 29 อยู่ในภาวะที่มีการทำประมงเกินขนาด (over fished) ซึ่งหากยังมีการใช้ทรัพยากรสัตว์น้ำอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน จะส่งผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติ ห่วงโซ่อาหาร ความสมดุลของระบบนิเวศทางทะเลและมหาสมุทร และที่สำคัญคือ ความมั่นคงทางอาหารของประชากรโลกในอนาคต

ดังนั้น เพื่อให้การนำทรัพยากรสัตว์น้ำมาใช้ประโยชน์เป็นไปอย่างยั่งยืน และเพื่อความมั่นคงทางอาหารของประชากรโลกในอนาคต องค์การสหประชาชาติ (United Nations: UN) และองค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (Food and Agriculture Organization: FAO) จึงได้เริ่มดำเนินการในเรื่องนี้อย่างจริงจังและเป็นรูปธรรม มีการบัญญัติกฎหมาย กฎระเบียบ มาตรการและแผนปฏิบัติการออกมาเพื่อบังคับใช้ และเป็นแนวทางให้ประเทศสมาชิกนำไปปฏิบัติ โดยมีเป้าหมายสำคัญ คือ การอนุรักษ์และการจัดการทรัพยากรสิ่งมีชีวิตทางทะเลให้มีการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน และการป้องกัน ยับยั้ง และขจัดการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing: IUU Fishing) โดยตราสารดังกล่าวมีทั้งที่เป็นสนธิสัญญา (มีผลบังคับทางกฎหมาย) และมิใช่สนธิสัญญา (มาตรการความร่วมมือที่แต่ละประเทศนำไปใช้ตามความสมัครใจ) ที่สำคัญ คือ

2.1 อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (United Nations Convention on the Law of the Sea, 1982: UNCLOS 1982) ประเทศสมาชิกองค์การสหประชาชาติ (UN) ได้ร่วมกันบัญญัติขึ้นเพื่อใช้เป็นกฎหมายและแม่บทที่ประเทศทั้งหลายในโลกจะได้ถือปฏิบัติในประเด็นต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับทะเลและมหาสมุทร เช่น เรื่องอาณาเขตทางทะเล ทั้งทางด้านกายภาพและเขตอำนาจของรัฐชายฝั่ง การบริหารจัดการและอนุรักษ์สิ่งมีชีวิตในเขตทะเลหลวง (High Seas) การแสวงประโยชน์ในพื้นที่ก้นทะเลระหว่างประเทศ และการระงับกรณีพิพาทระหว่างประเทศเกี่ยวกับทะเล เป็นต้น อนุสัญญาฯ กฎหมายทะเล (UNCLOS 1982) มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน 2537 หลังจากที่ประเทศภาคีของสหประชาชาติ ประเทศที่ 60 ได้ให้สัตยาบันในอนุสัญญาฯ

2.2 จรรยาบรรณว่าด้วยการทำประมงอย่างรับผิดชอบ (FAOs Code of Conduct for Responsible Fisheries: CCRF) เป็นข้อตกลงที่ประเทศสมาชิกองค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) ให้การรับรองเมื่อปี พ.ศ. 2538 หลักการสำคัญของ CCRF คือ กำหนดหลักเกณฑ์และมาตรการเกี่ยวกับการอนุรักษ์ การจัดการและการพัฒนาการประมงที่ครอบคลุมกิจกรรมการทำประมงในทุกสาขา เช่น การทำการประมง การพัฒนาการเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำ กระบวนการแปรรูปสินค้าสัตว์น้ำและผลิตภัณฑ์สัตว์น้ำ การวิจัยทางการประมง และการบูรณาการการทำประมงกับการจัดการพื้นที่ชายฝั่งโดยคำนึงถึงระบบนิเวศ และความหลากหลายทางชีวภาพ รวมทั้งให้ความสำคัญในด้านความเป็นอยู่ ความมั่นคงทางอาหาร เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม จารีตประเพณีที่เกี่ยวข้องกับการทำประมงและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทั้งนี้ CCRF ไม่มีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายระหว่างประเทศ แต่เป็นมาตรการความร่วมมือที่ให้ประเทศสมาชิก FAO นำไปใช้เป็นแนวทางในการบริหารจัดการด้านการประมงของตนตามความสมัครใจ

2.3 แผนปฏิบัติการสากลว่าด้วยการป้องกัน ลด และเลิกการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (FAOs International Plan of Action on Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing: IPOA-IUU) องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) จัดทำขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2544 เพื่อให้ประเทศสมาชิกนำไปใช้เป็นแนวทางอ้างอิงในการจัดทำแผนปฏิบัติการระดับชาติของตน (National Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal Unreported and Unregulated fishing: NPOA-IUU) สาระสำคัญของ IPAO-IUU คือ การกำหนดมาตรการในการดำเนินการเพื่อป้องกันและต่อต้านการทำประมงที่ผิดกฎหมาย (IUU fishing) ของรัฐเจ้าของธง (flag state) รัฐเจ้าของท่าเรือ (port state) รัฐชายฝั่ง (coastal state) และมาตรการที่เกี่ยวข้องในด้านการค้าระหว่างประเทศ (internationally agreed marketing – related measures) ที่สอดคล้องกับอนุสัญญาฯ กฎหมายทะเล (UNCLOS 1982) ทั้งนี้ IPAO-IUU ไม่มีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายระหว่างประเทศ แต่เป็นมาตรการความร่วมมือที่ให้ประเทศสมาชิก FAO นำไปใช้เป็นแนวทางในการบริหารจัดการด้านการประมงของตนตามความสมัครใจเช่นเดียวกับ CCRF

นอกจากที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ยังมีตราสารระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับการป้องกัน ยับยั้งและขจัดการทำประมง IUU อีกหลายฉบับ ซึ่งส่วนใหญ่จะมีหลักการอ้างอิงจากอนุสัญญาฯ กฎหมายทะเล (UNCLOS 1982) เช่น ความตกลงว่าด้วยการจัดตั้งคณะกรรมาธิการทูน่าแห่งมหาสมุทรอินเดีย พ.ศ. 2536 (Agreement for the Establishment of the Indian Ocean Tuna Commission, 1993) (ประเทศไทยเข้าร่วมเป็นภาคีสมาชิกเมื่อปี พ.ศ. 2540) แผนปฏิบัติการสากลว่าด้วยการจัดการความสามารถในการจับปลา (FAOs International Plan of Action on Management of Fishing Capacity: IPOA-CAPACITY) และแผนปฏิบัติการสากลว่าด้วยการอนุรักษ์นกทะเลจากการทำประมงเบ็ดราว (FAOs International Plan of Action on Conservation of Seabird in Long-line Fishing: IPOA-SEABIRDS) เป็นต้น

3.ความหมายของคำว่าการทำประมงผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing)

องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (FAO) ได้ให้นิยามของคำว่า การทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (Illegal Unreported and Unregulated Fishing) ไว้ โดยสรุปสาระสำคัญ ได้ดังนี้

3.1 การทำประมงที่ผิดกฎหมาย (Illegal fishing) หมายถึง

3.1.1 การทำประมงโดยเรือของรัฐชายฝั่ง หรือรัฐเจ้าของแหล่งทำการประมงเอง หรือโดยเรือต่างชาติในเขตอำนาจของรัฐใด ๆ โดยไม่ได้รับอนุญาต หรือขัดต่อกฎหมาย หรือระเบียบของรัฐเจ้าของแหล่งประมง หรือ
3.1.2 การทำประมงโดยเรือของประเทศที่เป็นภาคีสมาชิกขององค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (Regional Fisheries Management Organization: RFMO) แต่ขัดต่อมาตรการอนุรักษ์และการจัดการตามมติขององค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO) ซึ่งประเทศนั้นมีข้อผูกพัน หรือขัดต่อกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง หรือ
3.1.3 การทำประมงที่ฝ่าฝืนกฎหมายของประเทศหรือข้อผูกพันระหว่างประเทศ โดยครอบคลุมถึงการกระทำของรัฐที่ให้ความร่วมมือกับองค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO) ที่เกี่ยวข้อง

3.2 การทำประมงโดยขาดการรายงาน (Unreported fishing) หมายถึง
3.2.1 การทำประมงโดยไม่ได้แจ้ง หรือไม่รายงาน หรือรายงานเท็จต่อหน่วยงานของรัฐ อันเป็นการกระทำที่ขัดต่อกฎหมายและระเบียบของรัฐนั้น หรือ
3.2.2 การทำประมงในพื้นที่ความรับผิดชอบขององค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO) โดยไม่แจ้ง หรือไม่รายงาน หรือรายงานข้อมูลเท็จ อันเป็นการขัดต่อวิธีปฏิบัติขององค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO) นั้น
ทั้งนี้ ข้อมูลที่เรือประมงจะต้องรายงานต่อรัฐ หรือองค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO) จะมีกำหนดไว้ในกฎหมาย หรือกฎระเบียบของประเทศที่เรือประมงนั้นจดทะเบียน หรือขออนุญาตเข้าทำการประมง โดยการรายงานจะครอบคลุมทุกกิจกรรมในกระบวนการทำประมง เริ่มตั้งแต่การจดทะเบียนเรือ การขออาชญาบัตร ฯลฯ ไปจนกระทั่งสินค้าสัตว์น้ำ หรือผลิตภัณฑ์ประมงแปรรูปนั้นถึงมือผู้บริโภค

3.3 การทำประมงที่ไร้การควบคุม (Unregulated fishing) หมายถึง
3.3.1 การเข้าทำประมงในเขตพื้นที่ใช้ประโยชน์ขององค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO) โดยเรือที่ไม่แสดงสัญชาติ (ไม่ชักธง) หรือเรือชักธงของชาติใด ๆ ที่ไม่ได้เข้าร่วมเป็นภาคีสมาชิกขององค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO) หรือการทำประมงในลักษณะที่ไม่สอดคล้อง หรือฝ่าฝืนมาตรการอนุรักษ์และการจัดการขององค์การบริหารจัดการทรัพยากรระดับภูมิภาค (RFMO) นั้น หรือ
3.3.2 การเข้าทำประมงในพื้นที่ หรือจับสัตว์น้ำประเภทที่ยังไม่มีมาตรการอนุรักษ์หรือมาตรการในการจัดการรองรับ และการทำกิจกรรมการประมงในลักษณะที่ไม่สอดคล้องกับความรับผิดชอบของรัฐในการอนุรักษ์ทรัพยากรสิ่งมีชีวิตทางทะเล ตามข้อผูกพันภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศ

ภาพที่ 1 พฤติกรรมการทำประมงที่เข้าข่ายการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (IUU fishing)  ที่มา : http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/eu_fisheries_key_facts/index_en.htm อ้างถึงใน สำนักข่าวออนไลน์ไทยพับลิก้า, เสวนา “แบนประมงที่ผิดกฎหมายเด็ดขาด … คนทั้งชาติยังมีปลากิน?”- รัฐยอมรับหละหลวม – พ.ร.บ.การประมง 2558 กับคำถาม “ปลดล็อก IUU ได้หรือไม่?”, [ออนไลน์],แหล่งที่มา: https://thaipublica.org/2015/07/iuu-4/ [30 ตุลาคม 2558]
ภาพที่ 1 พฤติกรรมการทำประมงที่เข้าข่ายการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (IUU fishing)
ที่มา : http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/eu_fisheries_key_facts/index_en.htm อ้างถึงใน สำนักข่าวออนไลน์ไทยพับลิก้า, เสวนา “แบนประมงที่ผิดกฎหมายเด็ดขาด … คนทั้งชาติยังมีปลากิน?”- รัฐยอมรับหละหลวม – พ.ร.บ.การประมง 2558 กับคำถาม “ปลดล็อก IUU ได้หรือไม่?”, [ออนไลน์],แหล่งที่มา: https://thaipublica.org/2015/07/iuu-4/ [30 ตุลาคม 2558]

กล่าวโดยสรุป การทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (IUU fishing) หมายถึง การทำการประมงที่ฝ่าฝืน หรือละเมิดกฎหมาย กฎระเบียบ หรือมาตรการในการอนุรักษ์และจัดการทรัพยากรสัตว์น้ำ ทั้งของรัฐเจ้าของแหล่งประมงและตราสารระหว่างประเทศ ในแหล่งประมงใด ๆ หรือการทำการประมงโดยไม่ปฏิบัติตามข้อกำหนดในการเก็บรวบรวมข้อมูล และรายงานการทำประมง ทั้งกรณีไม่มีการรายงาน หรือรายงานข้อมูลอันเป็นเท็จแก่หน่วยงานที่รับผิดชอบของรัฐเจ้าของธง รัฐเจ้าของแหล่งประมง และองค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO)

การทำประมง IUU เกิดขึ้นได้ทั้งจากการทำกิจกรรมประมงของเรือประมงขนาดเล็กที่ทำการประมงบริเวณชายฝั่ง และในน่านน้ำภายใต้เขตอำนาจของรัฐชายฝั่ง ไปจนถึงการทำประมงของเรือประมงขนาดใหญ่ในมหาสมุทร หรือในทะเลหลวง (High Seas) ที่อยู่ภายใต้การบริหารจัดการขององค์กรจัดการประมงระดับภูมิภาค (RFMO) ในกรณีที่เรือประมงออกไปทำการประมงในเขตน่านน้ำของประเทศอื่น หากมีกิจกรรมการประมงที่มีพฤติกรรมเข้าข่ายดังต่อไปนี้ ก็จะถือว่าเป็นการทำประมง IUU ได้เช่นกัน กล่าวคือ

(1) ลักลอบทำการประมงโดยมิได้รับอนุญาตจากรัฐเจ้าของแหล่งทำการประมง หรือทำการปลอมแปลงใบอนุญาตทำการประมง หรือทำการปลอมแปลงเรือให้เหมือนกับเรือที่ได้รับใบอนุญาตการทำประมง หรือ

(2) ทำการประมงโดยฝ่าฝืนกฎหมาย และกฎระเบียบ ทั้งของรัฐเจ้าของแหล่งทำการประมง และพันธสัญญาระหว่างประเทศ เช่น ใช้เครื่องมือประมงผิดประเภท ทำการประมงนอกพื้นที่ที่ได้รับอนุญาต หลีกเลี่ยงมาตรการตรวจสอบของรัฐเจ้าของพื้นที่ทำการประมง และกระทำการที่ผิดกฎหมายประมงในประเทศเจ้าของพื้นที่ทำการประมงที่แม้ว่าจะได้รับสัมปทานการทำประมงแล้วก็ตาม

อ่านต่อตอนที่ 2 มาตรการในการป้องกัน ยับยั้ง และขจัดการทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม