“สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์” รัฐไทยกับการพัฒนาเศรษฐกิจ (ตอน1): จะโตอย่างมีคุณภาพสู่อุตสาหกรรมขาย”ปัญญา”ได้อย่างไร

ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ
ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

เมื่อวันที่ 23 พฤศจิกายน 2558 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้จัดกิจกรรม ปาฐกถา 100 ปี ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 8 ในหัวข้อ “รัฐไทยกับการพัฒนาเศรษฐกิจ” ปาฐกถาโดย ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

ปมการพัฒนาเศรษฐกิจไทย

ดร.สมเกียรติ กล่าวว่า หากพูดถึงอาจารย์ป๋วย ท่านได้พูดถึงเรื่องรัฐสวัสดิการไว้มาก เรื่องที่ผมจะมาพูดเป็นหลักในวันนี้ เรื่องบทบาทของรัฐไทยกับการพัฒนาเศรษฐกิจ จะขอเลือกบางแง่มุมในเรื่องการพัฒนาเศรษฐกิจและเป็นมุมที่ท่านอาจารย์ป๋วยยังไม่ได้พูดถึงมากเท่าไร แต่ผมคิดว่าเป็นเรื่องจำเป็นที่จะต้องพูดถึงเรื่องนี้กันมากขึ้น เพราะการที่จะทำให้ความฝันของอาจารย์ป๋วย มีรัฐสวัสดิการแบบในจากครรภ์มารดาสู่เชิงตะกอนได้ และการที่จะมีสังคมที่เจริญก้าวหน้าได้ จำเป็นต้องดูเรื่องการพัฒนาเศรษฐกิจ

“เมื่อพูดถึงการพัฒนา จะมีวาทกรรมหนึ่งที่พูดถึงกันในสังคม ว่าการพัฒนาทางเศรษฐกิจนั้นสะท้อนเรื่องการเติบโตทางเศรษฐกิจ (Growth) หรือไม่ ซึ่งคำตอบคงชัดเจนว่าไม่ใช่ แต่ว่าในมุมของผมนั้น ‘การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ’ นั้นเป็นเงื่อนไขจำเป็นต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ ยากที่จะมีการพัฒนาทางเศรษฐกิจได้โดยไม่มีการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ”

อย่างไรก็ตาม การที่บอกว่าเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นนั้นก็มีอีกนัยหนึ่งว่าอาจไม่ใช่เงื่อนไขที่พอเพียงต่อการพัฒนาเศรษฐกิจได้ ยังมีอีกหลายส่วนมากของเรื่องการพัฒนาเศรษฐกิจที่ไปไกลกว่าเรื่องของ Growth

มีวิวาทะในเรื่องนี้มามากพอสมควรและเกิดการตกผลึกในเรื่องของ Growth ว่าการจะเป็น Growth ที่ช่วยกันพัฒนาเศรษฐกิจ และสุดท้ายไปถึงการพัฒนาขีดความสามารถของมนุษย์ จะต้องเป็น Growth ที่มีลักษณะเฉพาะ คือเป็น Growth ที่มีคุณภาพ

“ก่อนอื่นผมขอพูดเรื่อง Growth ก่อนว่าทำไมถึงสำคัญ เรามักจะกล่าวถึง Growth ในแง่มุมของคนที่สนับสนุนให้เห็นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เช่น ประชาคมนักธุรกิจ หรือผู้กำหนดนโยบาย ที่อยากจะเห็น Growth ในอัตราที่สูง ขณะเดียวกันคนที่อยู่ในแวดวงประชาสังคม ทำงานด้านสิทธิมนุษยชน ทำงานด้านสถิติ จะมีความรู้สึกไม่ค่อยไว้วางใจในวาทกรรมเรื่อง Growth”

รัฐไทยกับการพัฒนาเศรษฐกิจ3

1

อย่างไรก็ตาม ผมคิดว่าจะน่าจะมีจุดร่วมกันได้ คือ Growth จำเป็นแต่ไม่เพียงพอ ประเด็นสำคัญที่ผมคิดว่าทั้งสังคมน่าจะให้ความสนใจก็คือ ไม่ว่าเราจะไว้ Growth หรือไม่ไว้ใจ Growth มากน้อยขนาดไหน ถ้า Growth โตต่ำมากเชื่อว่าคงเป็นสังคมเศรษฐกิจที่คนไทยทุกกลุ่มไม่พึงปรารถนา เพราะมีโอกาสจะนำมาซึ่งความขัดแย้งต่างๆ ได้มาก ในช่วงที่เศรษฐกิจอยู่ในขาลง

ดร.สมเกียรติ กล่าวต่อว่า หากดูข้อมูลเศรษฐกิจไทย จะเห็นว่าเติบโตช้าลงมาก จากเคยเติบโตในระดับ 7-8% แต่ในช่วงหลังนี้ที่การเติบโตลดลงมาก ในปีหน้า (2559) จะได้ประมาณ 3% หรือต่ำกว่านั้นด้วยซ้ำไป เกิดคำถามว่า การที่เศรษฐกิจไทยมีอัตราการเจริญเติบโตลดลงนั้นเป็นเพราะว่าศักยภาพในการเติบโตของเราลดลง หรือเราเติบโตไม่ได้เต็มศักยภาพ ซึ่ง 2 คำนี้ในมุมเศรษฐศาสตร์จะมองไม่เหมือนกัน

“หากเราเติบโตไม่เต็มศักยภาพ แปลว่าเรามีศักยภาพโตได้ เพียงแต่มีข้อจำกัดในบางเรื่อง เช่น หากมีความไม่สงบทางการเมือง หรือสภาวะเศรษฐกิจภายนอกไม่ได้ มันย่อมลดลงเป็นธรรมดา แต่ผมคิดว่า ที่เกิดเป็นวิวาทะใหม่ๆ ในวงการเศรษฐศาสตร์ไทยน่าจะหมายความว่า ศักยภาพในการเติบโตของไทยลดต่ำลงไปด้วย และจะลดต่ำลงไปในอนาคตที่มองเห็นได้ไกลพอสมควร เพราะว่าจะมีปัจจัยหลายอย่างที่พูดกันในวงการ อันดับแรกคือโครงสร้างประชากร ที่จะเปลี่ยนไปสู่สังคมสูงอายุ ตัวนี้จะทำให้ Growth ลดลงโดยตัวเองอยู่แล้ว”

New normal ไทยกับภาวะ “กับดักรายได้ปานกลาง”

เป็นธรรมดาเมื่อประเทศต่างๆ เจริญเติบโตจนมีระดับรายได้สูงขึ้นการเติบโตก็จะลดลง ในวงการเศรษฐศาสตร์การพัฒนาและเรื่องของ Growth theory ก็พูดถึงเรื่องพวกนี้ไว้เยอะ ถึงเรื่องของการโน้มเข้าหากัน (Convergent) ก็คือการที่ประเทศต่างๆ จะมีระดับรายได้สูงขึ้นมาไล่เลี่ยกันมากขึ้นเมื่อเวลาผ่านไป ข้อถกเถียงพวกนี้ยังคงต้องตรวจสอบในทางวิชาการอีกมาก แต่ก็มีหลักฐานง่ายๆ ที่เห็นว่าประเทศกำลังพัฒนานั้นโดยรวมแล้วมีอัตราการเจริญเติบโตสูงกว่าประเทศรายได้สูงแน่นอน

แต่มีข้อสังเกตที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งก็คือ มีประเทศที่ยังไม่ใช่ประเทศพัฒนาแล้ว เป็นเพียงประเทศรายได้ปานกลาง แต่ว่าการเติบโตนั้นช้าลงมาก จนสงสัยว่าไม่น่าจะสามารถก้าวเข้าสู่การเป็นประเทศพัฒนาได้ และถูกเรียกว่าติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลาง (Middle Income Trap)

กับดักรายได้ปานกลางนั้น เป็นสิ่งที่ทางวิชาการยังไม่ได้มีหลักฐานทางทฤษฎีแน่ชัด ไม่เหมือนกับกับดักความยากจนที่มีโมเดลและแบบจำลองชัดเจนพอจะเป็นสาเหตุให้ประเทศหนึ่งก้าวจากประเทศความยากจนเป็นประเทศรายได้ปานกลาง แต่ในเรื่องของกับดักรายได้ปานกลางนั้นไม่ได้มีตัวโมเดลชัดเจน มีแต่ข้อสงสัย ซึ่งข้อสงสัยเหล่านี้ถูกตอกย้ำด้วยข้อเท็จจริง

ตัวอย่างเช่น ในบรรดาประเทศที่พ้นจากประเทศยากจนไปสู่ประเทศรายได้ปานกลางแล้วมีเพียง 13 ประเทศ จาก 101 ประเทศที่สามารถพ้นจากกับดักรายได้ปานกลางได้ ซึ่งประเทศที่พ้นได้ก็จะอยู่ในแถบเดียวกัน คือ ฮ่องกง สิงคโปร์ ไต้หวัน เกาหลีใต้ สเปน ไอร์แลนด์ ญี่ปุ่น และมีประเทศที่พัฒนารวยมาแล้ว คือเป็นประเทศกลุ่มอุตสาหกรรมยุคบุกเบิก เช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกา และกลุ่มภาคพื้นยุโรป

ส่วนประเทศอื่นๆ รวมทั้งไทยนั้นถูกสงสัยว่าติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลาง นั่นก็คือ เราอยู่ในรายได้ปานกลางมานานมาก จนปัจจุบันก็ยังอยู่ในระดับนี้

รัฐไทยกับการพัฒนาเศรษฐกิจ4

คำว่ารายได้ปานกลางนั้นมีการตั้งคำนิยามหลายรูปแบบ ฉะนั้นรูปแบบที่ว่ามีสัดส่วนรายได้ต่อหัวเทียบเป็นกี่เปอร์เซ็นต์ของประเทศรายได้สูง เช่น สหรัฐฯ หรือกำหนดออกมาเป็นเงินตายตัวเลยว่าอยู่ที่กี่ดอลลาร์/คน/ปี ซึ่งปัจจุบันอยู่ที่ประมาณ 12,000 ดอลลาร์/คน/ปี

ดร.สมเกียรติ ระบุว่า ประเด็นที่สำคัญทำให้เกิดข้อสงสัยว่ามีกับดักรายได้ปานกลางนั้นจะเห็นว่ามีประเทศจำนวนน้อยที่สามารถขยับขึ้นไปเป็นประเทศมีรายได้สูง ซึ่งชี้ว่าการไต่ขึ้นไปเป็นประเทศพัฒนาแล้วจากประเทศรายได้ปานกลางน่าจะยากกว่าการที่ประเทศยากจนไต่ขึ้นมาเป็นประเทศรายได้ปานกลาง บางประเทศเคยเป็นประเทศพัฒนาแล้วก็สามารถตกลงมาติดกับดักรายได้ปานกลางได้ เช่น อาร์เจนตินา เป็นต้น

“ส่วนที่มีความสำคัญที่ต้องเอาเรื่องกับดักรายได้ปานกลางมาพูดเพราะประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่การเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ New Normal หรือความเป็นปกติใหม่ของสังคมไทยก็คือ ไทยกำลังจะเป็นสังคมสูงอายุ แล้วเราจะก้าวเข้าสู่สังคมสูงอายุเร็วกว่าประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ในเอเชีย”

ในเอเชียมีประเทศที่เข้าสู่สังคมสูงอายุเรียบร้อยแล้วคือ ญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ ซึ่งกำลังจะเข้าสู่สังคมสูงอายุภายใน 4-5 ปีข้างหน้า ขณะที่ประเทศไทยกำลังจะเข้าสู่สังคมสูงอายุอย่างสมบูรณ์แบบ คือมีประชากรอายุเกิน 60 ปี มากว่า 20% ของประชากร ในอีก 10 ปีข้างหน้า ซึ่งถือเป็นประเทศแรกในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา

เมื่อมองประเทศอื่นพบว่า ยังมีเวลาอีกประมาณ 15 ปี อาทิ มาเลเซีย อินโดนีเซีย เวียดนาม ฟิลิปปินส์ ยังคงมีเวลาอีก 20-30 ปี เพราะฉะนั้น สิ่งหนึ่งที่จะต้องให้ความสนใจคือ โครงสร้างด้านการพัฒนาของเราเปลี่ยนไปมาก หากเรายังไม่สามารถก้าวพ้นกับดักรายได้ปานกลาง ในขณะที่เราเป็นสังคมสูงอายุ ปรากฏการณ์หนึ่งที่จะเกิดขึ้นเลยก็คือ ในสังคมสูงอายุที่ต้องใช้เงินเพื่อสวัสดิการสังคม เช่น บำเหน็จบำนาญสำหรับผู้เกษียณอายุ เรื่องของการรักษาพยาบาลที่มีต้นทุนสูงขึ้นนั้นจะนำเงินมาจากที่ไหน

ต้องโมเดลใหม่ ขาย “ปัญญา”

ดร.สมเกียรติ กล่าวว่า รัฐสวัสดิการที่อาจารย์ป๋วยพูดถึงว่าอยากให้มีสวัสดิการอย่างทั่วถึงจากครรภ์มารดาสู่เชิงตะกอนนั้นเป็นของที่ไม่ได้มาฟรีๆ เป็นของที่ต้องมีต้นทุนทางการเงินการคลังสูง เพราะฉะนั้น ความสำคัญของการที่ประเทศไทยจะต้องมีการเจริญเติบโตพอให้พ้นกับดักรายได้ปานกลางจึงเป็นเรื่องที่มีความสำคัญยิ่ง

ถ้าดูการพัฒนาประเทศไทย จะพบว่าเราใช้โมเดลหนึ่งในการพัฒนา แต่โมเดลนี้นั้นถึงจุดที่ติดขัดไม่สามารถไปต่อได้ โมเดลที่ว่านี้ก็คือ “การพัฒนาอุตสาหกรรมโดยไม่มีการพัฒนาด้านเทคโนโลยี”

เมื่อไม่มีเทคโนโลยีเพียงพอ และการพัฒนาอุตสาหกรรมนั้นผู้ที่จะได้เปรียบในการแข่งขันก็คือ ผู้ที่ผลิตสินค้าอุตสาหกรรมในสเกลใหญ่ ที่ทำให้มีต้นทุนต่ำ เพราะฉะนั้น ประเทศไทยที่มีเศรษฐกิจภายในเล็กก็ต้องเน้นการส่งออก และนี่ก็เป็นยุทธศาสตร์ที่ประเทศไทยใช้มาโดยตลอด คือ เน้นการส่งออก

รัฐไทยกับการพัฒนาเศรษฐกิจ2 รัฐไทยกับการพัฒนาเศรษฐกิจ1

“แต่ถ้าจะทำสินค้าอุตสาหกรรมในขณะที่ไม่มีเทคโนโลยี แล้วยังเน้นการส่งออก ทางเลือกก็คือจะต้องทำค่าแรงให้ต่ำจะได้มีต้นทุนแข่งขันได้ จะไม่สามารถรักษาสิ่งแวดล้อมให้เข้มแข็งได้ เพราะทุกอย่างเป็นต้นทุนหมด ฉะนั้น ถ้ายังอยู่ในโมเดลนี้ นอกจากการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจจะโตไม่ได้แล้ว จะเกิดความไม่เท่าเทียมสูงด้วยเพราะว่าค่าแรงต่ำ และเมื่อกำลังซื้อภายในต่ำ เศรษฐกิจไทยก็จะอ่อนไหวกับความผันผวนภายในตลาดโลกเป็นอย่างยิ่ง อย่างที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน”

เมื่อเกิดความเหลื่อมล้ำสูงในทางการเมืองก็จะเกิดปัญหาตามมาได้ ก็คือการเสี่ยงต่อการเกิดนโยบายที่เรียกว่า “นโยบายประชานิยม” คือการกระจายรายได้ที่ไม่ได้เน้นที่จะทำให้เกิดขีดความสามารถในระยะยาวที่ และนี่คืออาการของประเทศที่ติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลาง

ดร.สมเกียรติ กล่าวต่อไปว่า โมเดลใหม่ก็คือโมเดลที่จะต้องก้าวให้พ้นจากโมเดลที่เคยใช้สำเร็จมา เพราะสิ่งที่เราเคยใช้สำเร็จมาไม่ได้เป็นสิ่งที่เราจะสามารถใช้ได้อีกต่อไป ถ้าเรายังจะพัฒนา ต่อไปเราจะต้องพัฒนาอุตสาหกรรมโดยพัฒนาเทคโนโลยี ต้องพัฒนาผลิตภาพแรงงาน ให้แรงงานมีคุณภาพเพิ่มสูงขึ้น รักษาสิ่งแวดล้อม เชื่อมโยงการผลิตโดยการเพิ่มกำลังซื้อภายในประเทศ ซึ่งเหล่านี้มีความเกี่ยวเนื่องกัน

ถ้าพัฒนาอุตสาหกรรมเทคโนโลยี จะสามารถจ่ายค่าแรงคนงานได้สูงขึ้น และการจ่ายค่าแรงคนงานได้สูงขึ้นนั้นแปลว่าแรงงานจะต้องมีศักยภาพสูงขึ้นด้วย คล้ายกับทฤษฎีของเจ้าสัว (ธนินท์ เจียรวนนท์) ในด้านอุตสาหกรรมเกษตรแปรรูปที่พูดถึงเรื่อง “สองสูง” ก็คือ ต้องราคาสินค้าเกษตรสูง ราคาค่าแรงสูง แต่สองสูงจะเกิดขึ้นไม่ได้หากไม่มี Productivity ที่สูงด้วย

“ต้องมี 3 สูง คือ มีผลิตภาพแรงงานที่สูงก่อนจึงจะจ่ายค่าแรงแรงงานสูงได้ และเมื่อมีค่าแรงสูง กำลังซื้อภายในประเทศก็จะสูง ซึ่งเรื่องพวกนี้เป็นเรื่องที่มีความสำคัญ แต่การจะสร้างผลิตภาพในระดับที่สูง รักษาสิ่งแวดล้อมได้ ทั้งโตทั้งเขียว มีความเท่าเทียม จะต้องอาศัยปัจจัยต่างๆ หลายๆ อย่าง แต่โดยรวมแล้ว แปลว่าโมเดลใหม่ในการพัฒนาประเทศไทยจะต้องก้าวไปสู่การขาย ‘ปัญญา’ แทนที่การขายแรงงานราคาถูก”

เราพูดกันมานานว่าเราจะต้องเติบโตโดยการขายปัญญา ทำไมการขายปัญญาไม่เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นโดยง่าย

สมมุติว่าเป็นเศรษฐกิจประเทศหนึ่ง ปีนี้มีเกษตรกร 60 คน มีแรงงานภาคอุตสาหกรรม 5 คน สมมุติว่าเกษตรกรมีมูลค่าเพิ่มหรือ Productivity ต่อคน 1 หน่วย/ปี ในขณะที่แรงงานในอุตสาหกรรมมีมูลค่าเพิ่ม 8 หน่วย/ปี ซึ่งตัวเลข 8 เท่านี้ก็ใกล้เคียงกับ Productivity ของอุตสาหกรรมการผลิตจากภาคการเกษตรของไทยในปัจจุบัน

ในเศรษฐกิจนี้ 60 คน 1 หน่วยก็ได้ 60 หน่วย 5 คน 8 หน่วยก็ได้ 40 หน่วย รวมกันเป็น 100 หน่วย ถ้าเศรษฐกิจจะโตต่อไปทำได้ 2 วิธี 1 โยกคน 1 คนจากภาคเกษตร จาก 60 คนเหลือ 59 คนไปอยู่ในภาคอุตสาหกรรม จาก 5 คนเป็น 6 คนเราจะได้จีดีพีเพิ่มขึ้นเป็น 107 หน่วย พูดง่ายๆ คือได้ Growth หรือการเติบโตทางเศรษฐกิจ 7 หน่วยในปีเดียว โดยการโยกคนส่วนหนึ่ง จากภาคเกษตรไปสู่ภาคอุตสาหกรรม อันนี้ก็เป็นวิธีการที่ไทยพัฒนาเศรษฐกิจมาแบบนี้แต่ไหนแต่ไร

แต่ถ้าเกิดเราถึงจุดนี้ที่ตันแล้วจากโครงสร้างประชากรที่เราไม่มีคนเหลือที่จะโยกคนจากภาคเกษตรมาภาคอุตสาหกรรม หรือภาคอื่นที่มูลค่าเพิ่มสูงกว่าได้ ถ้าเราอยากจะโต 7% แปลว่าเกษตรกร 60 คนแรงงานอุตสาหกรรม 5 คนเท่าเดิมนี้ทุกคนจะต้องเก่งขึ้น 7% ต่อปี เราจึงจะได้ Growth 7% เช่นกัน

ตัวอย่างเหล่านี้จะชี้ให้เห็นว่าทำไมการเติบโตในอดีตจึงไม่ยาก แต่การเติบโตในปัจจุบันจึงยากมาก ฉะนั้นจึงบอกว่าทำไปประเทศไทยจึงพ้นจากประเทศยากจนไปสู่ประเทศรายได้ปานกลางได้ แต่ทำไมจึงยากที่จะก้าวจากประเทศรายได้ปานกลางไปสู่ประเทศรายได้สูงได้ เพราะการจะโต 7% ต่อปี แปลว่าเราจะต้องเก่งขึ้น 7% ต่อปีในทุกๆ คนด้วย ซึ่งเป็นเรื่องที่ยากมาก