ประชามติที่แท้จริง: บทเรียนจากประชามติรัฐธรรมนูญ 2550

สฤณี อาชวานันทกุล

ก่อนวันครบรอบ 1 ปีของการยึดอำนาจโดยรัฐประหารเพียงสามวัน เราก็ได้ยินข่าวดีว่า คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ตกลง “เปิดทาง” ให้แก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว เพื่อการลงประชามติรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2558 โดยมติที่ประชุมร่วมระหว่าง คสช. กับคณะรัฐมนตรี วันที่ 19 พฤษภาคม 2558

ถึงแม้เป็นเพียงการ “เปิดทาง” เท่านั้น ยังไม่แน่ชัดว่าจะมีการลงประชามติจริงๆ หรือไม่ ถึงแม้ขั้นตอนนี้แน่นอนว่าจะทำให้การกลับเข้าสู่ระบอบประชาธิปไตยต้องล่าช้าออกไปกว่ากำหนดตามโรดแมพของ คสช. และถึงแม้เราจะไม่ได้ยินคำอธิบายที่ชัดเจนนักว่า เหตุใดต้องเลื่อนออกไปอีกหลายเดือน (ส่งผลให้บางคนค่อนแคะว่า การเรียกร้องประชามติกลายเป็น “เข้าทาง” คสช.)

ผู้เขียนเห็นว่าถึงอย่างไรก็ “ได้มากกว่าเสีย” แน่นอน เพราะเป็นการเปิดให้เราๆ ท่านๆ ในฐานะประชาชน ได้มีสิทธิออกเสียงต่อกฎหมายสูงสุดของชาติ ซึ่งจะส่งผลกระทบกว้างไกลต่อการดำรงชีวิตและการพัฒนาสังคม-เศรษฐกิจ-การเมือง ในทุกมิติ (ไม่ว่าเราจะรู้ตัวหรือไม่ก็ตาม)

ในโลกสมัยใหม่ การลงประชามติเป็นกลไก “ประชาธิปไตยทางตรง” ที่สะท้อนเจตจำนงของประชาชนชัดเจนที่สุดกลไกหนึ่ง ด้วยเหตุนี้มันจึงถูกนำมาใช้มากขึ้นเรื่อยๆ ทั่วโลก

รัฐธรรมนูญฉบับที่แล้วคือฉบับปี 2550 ทำคลอดโดยคณะรัฐประหารเหมือนกัน ยังผ่านการลงประชามติ ร่างรัฐธรรมนูญ 2558 จะไม่ให้ลงประชามติได้อย่างไร

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนจำได้ว่ากระบวนการลงประชามติในปี 2550 นั้นมีข้อบกพร่องและไม่เป็นธรรมอยู่หลายประการ จนสมควรถูกเรียกว่า “ประชามติแบบมัดมือชก”

ประเด็นที่แย่ที่สุดในความเห็นของผู้เขียน คือ การที่คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) คณะรัฐประหารในขณะนั้น ไม่เคยแจ้งประชาชนก่อนลงประชามติเลยว่า การกา “ไม่เห็นชอบ” หมายความว่าอะไร ถ้าผลออกมา “ไม่รับ” คมช. จะกลับไปใช้รัฐธรรมนูญฉบับใด

นอกจากนี้ สภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ในขณะนั้นยังใช้สื่อต่างๆ อย่างครึกโครม โหมประโคมให้คนจำนวนมากรู้สึกว่า ควรไปกา “เห็นชอบ” รัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับเนื้อหาหรือไม่ส่วนไหนเพียงใด เพื่อทำหน้าที่ “พลเมืองดี” ให้ประเทศได้ “เดินหน้า”

วาทกรรมนี้ถูกตอกย้ำซ้ำๆ ผ่านข้อความ “รวมพลังลงประชามติ “เห็นชอบ” รัฐธรรมนูญใหม่ ให้เมืองไทยมีการ “เลือกตั้ง”” ซึ่ง สสร. ทุ่มงบทำแคมเปญสื่อสารผ่านสื่อทุกแขนง (ดูรูปประกอบ)

ตัวอย่างแคมเปญรณรงค์ของ สสร. ก่อนการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ที่มาภาพ: Wikipedia
ตัวอย่างแคมเปญรณรงค์ของ สสร. ก่อนการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ที่มาภาพ: Wikipedia

ผู้มีอำนาจสมัยนั้นหลายคนก็ช่วยตอกย้ำสารนี้ หลายกรณีก้ำกึ่งว่าอาจข้ามเส้นของ “โฆษณาชวนเชื่อ” ไปเป็น “การข่มขู่” ประชาชน

ยกตัวอย่างเช่น พล.อ.บุญรอด สมทัศน์ รัฐมนตรีกลาโหมในขณะนั้น ได้กล่าวว่า “การเลือกตั้งจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อร่างรัฐธรรมนูญได้รับประชามติ ถ้าหากว่าไม่รับแล้วก็จะเป็นปัญหาที่วุ่นวายต่อเนื่องไม่จบง่าย ๆ ฉะนั้นขึ้นอยู่กับดุลยพินิจ”

แต่ประชาชนจะใช้ “ดุลยพินิจ” อย่างแท้จริงได้อย่างไร ในเมื่อทางเลือก “เห็นชอบ” กับ “ไม่เห็นชอบ” ถูกออกแบบมาให้ไม่เท่าเทียมกันตั้งแต่ต้น?

อีกหลายคนที่ไม่เห็นด้วยกับเนื้อหาหลายส่วนของรัฐธรรมนูญ ก็รณรงค์ให้ “รับๆ ไปก่อน ไว้ค่อยไปแก้ทีหลัง” (ดูตัวอย่างคำอภิปรายของ อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ)

เพราะมองว่า “เห็นชอบ” เป็นหนทางเดียวที่จะหวนคืนสู่ประชาธิปไตยได้อย่างชัดเจน

แต่จนแล้วจนรอด นานหลายปีหลังจากที่รัฐธรรมนูญ 2550 ผ่านประชามติ บุคคลเหล่านี้ก็หาได้ออกมาผลักดันการแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างจริงจังไม่ จนกระทั่งเกิดรัฐประหารครั้งล่าสุดเมื่อ 22 พฤษภาคม 2558

ยังไม่นับข้อเท็จจริงที่ว่า การลงประชามติรัฐธรรมนูญในปี 2550 นั้น เกิดขึ้นในบรรยากาศที่ไม่เอื้อต่อการแลกเปลี่ยนข้อมูลและความคิดเห็นกันอย่างเป็นประชาธิปไตย เพราะมีถึง 35 จังหวัดหรือเกือบครึ่งหนึ่งทั้งประเทศ ที่อยู่ภายใต้กฎอัยการศึกทั้งจังหวัด อีก 14 จังหวัด มีพื้นที่บางส่วนอยู่ใต้กฎอัยการศึก ณ วันลงประชามติ (19 สิงหาคม 2550)

วีระ สมความคิด สรุปประเด็นความไม่เป็นธรรมของประชามติปี 2550 ไว้ในรายงานวิจัยเรื่อง “การติดตามการออกเสียงประชามติเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ในพื้นที่กรุงเทพมหานคร” (ดาวน์โหลดรายงานได้จากเว็บไซต์สถาบันพระปกเกล้า)

ความบางตอนว่า

“เพื่อให้ประชามติเป็นประชามติที่สมบูรณ์ การลงประชามติต้องอยู่ภายใต้บรรยากาศประชาธิปไตยอย่างแท้จริง ปราศจากการกดดันทั้งทางตรงและทางอ้อม ทั้งโดยชัดเจนและโดยปริยายจากผู้มีอำนาจ ปราศจากการทำลายความน่าเชื่อถือของอีกฝ่ายด้วยข้อกล่าวหาที่ไม่มีเหตุผลทางวิชาการรองรับ เปิดให้ทั้งฝ่ายที่เห็นควรให้รับร่างรัฐธรรมนูญ และฝ่ายที่เห็นควรไม่ให้รับร่างรัฐธรรมนูญมีโอกาสรณรงค์ในเป้าหมายของตนอย่างเต็มที่ตามวิถีทางประชาธิปไตย โดยปราศจากการใช้กลไกของรัฐเพื่อประโยชน์แก่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อม”

“การลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญครั้งนี้ (2550) เป็นการลงประชามติที่ปราศจากทางเลือกให้แก่ประชาชน รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พุทธศักราช 2549 มาตรา 32 กําหนดให้ในกรณีที่ประชาชนไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ ให้คมช. เลือกเอารัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ มาปรับปรุงและประกาศ ใช้บังคับแทนภายใน 30 วัน โดยที่คมช. ไม่เคยประกาศให้ทราบล่วงหน้าเลยว่าหากประชาชนโดยเสียงข้างมากไม่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ คมช. จะนํารัฐธรรมนูญฉบับใดมาประกาศใช้บังคับแทน”

“แท้จริงแล้ว การลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญจําเป็นต้องให้ประชาชนเห็นทางเลือกชัดเจนว่า หากรับร่างรัฐธรรมนูญจะได้รัฐธรรมนูญแบบใดใช้บังคับ และหากไม่รับร่างรัฐธรรมนูญจะได้รัฐธรรมนูญแบบใดใช้บังคับ การลงประชามติที่ผู้มีอํานาจบอกว่าให้เลือกเฉพาะสิ่งที่เห็นอยู่ตรงหน้า ดีกว่าเลือกสิ่งที่ยังมองไม่เห็น จึงหาใช่การออกเสียงประชามติโดยแท้จริงไม่”

ยังไม่นับว่า ประเทศไทยได้ไปลงนามรับหลักการการมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่นในการตัดสินใจของรัฐ ที่เรียกว่า “Free, Prior and Informed Consent” (FPIC) ในปฏิญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิชนเผ่าพื้นเมือง (United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples: UNDRIP)

หลัก FPIC ที่มาภาพ: http://www.kairoscanada.org/images/FPIC.gif
หลัก FPIC ที่มาภาพ: http://www.kairoscanada.org/images/FPIC.gif

หลัก FPIC บอกว่า การให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมกับการตัดสินใจใดๆ ก็ตาม จะต้องออกแบบกระบวนการให้สามารถออกเสียงอย่าง –

“เป็นอิสระ” (Free) – เป็นอิสระจากการคุกคาม การข่มขู่ และแรงกดดันทุกประเภท
“ล่วงหน้า” (Prior) – มีระยะเวลาที่เพียงพอในการครุ่นคิด ระดมและแลกเปลี่ยนความคิดเห็น
“ได้ข้อมูล” (Informed) – ได้รับข้อมูลอย่างครบถ้วนทุกด้านที่เพียงพอต่อการตัดสินใจ ทั้งข้อเท็จจริง ข้อคิดเห็นจากฝ่ายสนับสนุน ข้อคิดเห็นจากฝ่ายคัดค้าน ฯลฯ โดยรวมถึงข้อมูลในรูปแบบที่ง่ายต่อการทำความเข้าใจด้วย

กระบวนการจะต้องทำครบทั้งสามข้อข้างต้น ผลการลงประชามติจึงจะเรียกได้ว่าเป็น “ฉันทานุมัติ” ของประชาชนอย่างแท้จริง

ผู้เขียนหวังว่า สังคมไทยจะได้เรียนรู้บทเรียนจาก “ประชามติมัดมือชก” ปี 2550 และมาร่วมกันเรียกร้อง “ประชามติที่แท้จริง” สำหรับร่างรัฐธรรมนูญ 2558

เสียงของเราจะได้มีความหมายจริงๆ

เผื่อประวัติศาสตร์ไทยจะได้ไม่ซ้ำรอย(เสียที)

(หมายเหตุ: หากประชามติร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ไม่ผ่าน ท่านคิดว่าควรทำอย่างไร? ชวนร่วมแสดงความคิดเห็นและโหวตได้ที่เว็บไซต์ประชามติ)

หากประชามติร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ไม่ผ่าน ควรทำอย่างไร?
หากประชามติร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ไม่ผ่าน ควรทำอย่างไร?