กระบวนการร่างกฎหมาย 2.0 : บทเรียนจากกฎหมายอินเทอร์เน็ตบราซิล

สฤณี อาชวานันทกุล

ตอนที่แล้วผู้เขียนตั้งข้อสังเกตว่า “ฐานคิด” ในการร่างชุดกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่งคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบไปเมื่อต้นเดือนมกราคม 2558 นั้น ไม่ได้สะท้อนฐานคิดเรื่องเศรษฐกิจ เท่ากับฐานคิดของฝ่ายความมั่นคงไทยเกี่ยวกับ “ภัยคุกคามไซเบอร์” ซึ่งเน้นหนักไปที่การมุ่งระบุตัวและจับกุมผู้กระทำผิดที่เกี่ยวกับ “เนื้อหา” ในโลกออนไลน์ แทนที่จะเน้นการเพิ่มระดับเสถียรภาพและความปลอดภัยของเครือข่ายคอมพิวเตอร์ เพื่อป้องกันการโจมตี “ระบบ” อันเป็นนิยาม “ภัยคุกคามไซเบอร์” ที่ใช้กันในระดับสากล

ผู้เขียนอยากตั้งข้อสังเกตต่อไปว่า กฎหมายเศรษฐกิจที่ในเนื้อหากลับกลายเป็นกฎหมายความมั่นคงที่จะฉุดรั้งเศรษฐกิจนั้น มีโอกาสสูงมากที่จะผ่านในกระบวนการ “ปิด” ที่ผู้มีส่วนได้เสียฝ่ายต่างๆ ไม่มีส่วนรู้เห็น อย่าว่าแต่จะเสนอความเห็น มากกว่าในกระบวนการ “เปิด” ที่ให้ผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายได้มีส่วนร่วม อภิปรายแลกเปลี่ยนกันอย่างกว้างขวาง

จะทำเรื่องทันสมัยอย่างเศรษฐกิจดิจิทัลทั้งที ก็ควรใช้กลไกที่ทันสมัยไม่แพ้กัน

วันนี้ลองมาดูเรื่องราวเบื้องหลังกฎหมาย Marco Civil ของบราซิล ซึ่งได้รับการขนานนามว่า “รัฐธรรมนูญอินเทอร์เน็ต” และได้รับการยกย่องว่าเป็นกฎหมายอินเทอร์เน็ตที่ก้าวหน้าที่สุดฉบับหนึ่งในโลก

เซอร์ ทิม เบอร์เนอร์ส-ลี (Tim Berners-Lee) นักเทคโนโลยีผู้ได้ชื่อว่า “บิดาของเว็บ” เพราะเขาเขียนโค้ดโปรโตคอลที่วันนี้ขับเคลื่อนเว็บไซต์ทั้งโลก เรียกกฎหมายฉบับนี้ว่า “ของขวัญวันเกิดที่เจ๋งที่สุดเท่าที่จะมีได้ สำหรับชาวบราซิลและผู้ใช้เว็บทั้งมวล” เนื่องจากสภาล่างของบริลผ่านกฎหมายนี้ด้วยเสียงข้างมากอย่างถล่มทลายในเดือนมีนาคม ปี 2014 – เดือนเกิดของเทคโนโลยีเว็บซึ่งครบรอบ 25 ปีพอดี

บรรยากาศในสภาล่าง วันผ่านกฎหมาย Marco Civil
บรรยากาศในสภาล่าง วันผ่านกฎหมาย Marco Civil

หลังจากนั้นไม่ถึงเดือน กฎหมายประวัติศาสตร์ฉบับนี้ก็ผ่านสภาสูงของบราซิล ประธานาธิบดี ดิลมา รูเซฟ ลงนามเป็นกฎหมายในวันที่ 23 เมษายน ค.ศ. 2014

ใจความหลักๆ ของกฎหมายฉบับนี้อาจเรียกได้ว่าเป็นกฎหมายในฝันสำหรับผู้ใช้เน็ต เนื่องจากบัญญัติหลักการ สิทธิ และความรับผิดชอบของทุกภาคส่วนตั้งแต่ผู้ประกอบการไปถึงรัฐ และคุ้มครองสิทธิออนไลน์อย่างครอบคลุม ตั้งแต่สิทธิเสรีภาพในการแสดงออก สิทธิความเป็นส่วนตัว รวมถึงคุ้มครองตัวกลาง (เช่น ผู้ให้บริการเชื่อมต่อ เจ้าของเว็บไซต์ หรือเจ้าของกระดานสนทนาออนไลน์) ไม่ให้ต้องรับผิดชอบเนื้อหาที่ผิดกฎหมายโดยอัตโนมัติ ตัวกลางจะตกเป็นผู้กระทำผิดก็ต่อเมื่อไม่ยอมลบเนื้อหาที่ศาลสั่งให้ลบเท่านั้น

นอกจากจะคุ้มครองสิทธิของผู้ใช้เน็ตกับผู้ประกอบการ กฎหมาย Marco Civil ยังมีบทบัญญัติขั้นก้าวหน้าอีกหลายประการ ไม่ว่าจะเป็นการบัญญัติให้ข้อมูลภาครัฐเป็นข้อมูลเปิด (open data คือเปิดเผยต่อประชาชนในรูปแบบที่คอมพิวเตอร์อ่านและประมวลผลได้) ส่งเสริมมาตรฐานเปิด (open standards) และธรรมชาติของการร่วมมือกัน (collaborative nature) บนเน็ต นอกจากนั้นยังคุ้มครอง “หลักความเป็นกลางทางเน็ต” (net neutrality) นั่นคือ ห้ามไม่ให้ผู้ให้บริการเลือกปฏิบัติกับการส่งข้อมูล (เช่น ทำให้คนดูทีวีบนเน็ตของบริษัทในเครือของตัวเองได้เร็วกว่าทีวีของค่ายอื่น) แต่ต้องปฏิบัติต่อข้อมูลทั้งมวลทุกประเภทอย่างเท่าเทียมกัน

การ์ตูนอธิบายผลเสียของอินเทอร์เน็ตที่รัฐไม่คุ้มครองหลักการ net neutrality รายละเอียดเพิ่มเติม:  http://thesocietypages.org/cyborgology/2014/06/10/almost-everything-you-ever-wanted-to-know-about-net-neutrality/
การ์ตูนอธิบายผลเสียของอินเทอร์เน็ตที่รัฐไม่คุ้มครองหลักการ net neutrality รายละเอียดเพิ่มเติม: http://thesocietypages.org/cyborgology/2014/06/10/almost-everything-you-ever-wanted-to-know-about-net-neutrality/

กฎหมายครั้งประวัติศาสตร์ฉบับนี้มีกระบวนการร่างครั้งประวัติศาสตร์เช่นกัน – ย้อนไปในปี 2009 กระทรวงยุติธรรมของบราซิล ติดต่อ โรนัลโด เลมอส (Ronaldo Lemos) นักกฎหมายเทคโนโลยี นักรณรงค์เสรีภาพเน็ต และผู้อำนวยการสถาบันเทคโนโลยีและสังคม (Institute for Technology and Society) ในบราซิล และเสนอว่า อยากให้เขาทำเว็บไซต์ที่ให้ทุกคน ตั้งแต่ภาครัฐ เอกชน และประชาชน มาเขียนกฎหมายอินเทอร์เน็ตร่วมกันได้

กระทรวงยุติธรรมบราซิลมองว่า นี่เป็นกฎหมายเกี่ยวกับอินเทอร์เน็ต ดังนั้นมันก็สมควรจะถูกเขียนขึ้นผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมบนอินเทอร์เน็ต

เลมอสกับเพื่อนๆ นักกฎหมายและนักเทคโนโลยีตอบตกลงตามข้อเสนอของกระทรวงยุติธรรม พวกเขาสร้างเว็บไซต์เปิดที่ให้ใครก็ได้เข้ามาเสนอแนะและแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับกฎหมายอินเทอร์เน็ตที่อยากเห็น โดยมีร่างกฎหมายฉบับคร่าวๆ เป็นตุ๊กตา

ป้ายรณรงค์กฎหมาย Marco Civil
ป้ายรณรงค์กฎหมาย Marco Civil

ร่างกฎหมายออนไลน์ฉบับนี้มีผู้เข้ามาโพสคำวิพากษ์วิจารณ์ แสดงความคิดเห็น และเสนอแนะโดยตรงผ่านเว็บไซต์มากกว่า 2,000 ข้อความ ระหว่างปี 2009-2010 ผู้ที่เข้ามาโพสมีตั้งแต่ตัวแทนจากภาคประชาสังคม ข้าราชการ นักวิชาการ ผู้ประกอบการ และบุคคลทั่วไป จากนั้นเลมอสและคณะทำงานของกระทรวงยุติธรรมก็นำข้อคิดเห็นต่างๆ มาปรับแก้ร่างตุ๊กตาจนปรับเปลี่ยนจากเดิมไปอย่างมาก จนรัฐบาลสามารถกล่าวได้อย่างเต็มปากว่าเป็นกฎหมายที่สะท้อนเสียงของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่ายมาแล้วอย่างแท้จริง ก่อนเสนอให้สภาพิจารณา

หลังจากรับฟังความคิดเห็นออนไลน์ ร่างกฎหมายนี้ก็ถูกเข้าสู่สภาล่างของบราซิลในปี 2011 แต่จากจุดนั้นมันก็เผชิญกับความเป็นจริงทางการเมือง – นักการเมืองบางค่ายและบริษัทโทรคมนาคมขนาดใหญ่หลายรายต่อต้านคัดค้านร่างนี้ โดยเฉพาะบทบัญญัติว่าด้วย “หลักความเป็นกลางทางเน็ต” เพราะมันคัดง้างกับผลประโยชน์ของผู้ครองตลาดโดยตรง

สองปีผ่านไป ร่างกฎหมายนี้ก็ถูกหยิบขึ้นมาปัดฝุ่นใหม่ รัฐบาลประกาศเป็น “วาระเร่งด่วน” ในปี 2013 หลังจากที่รัฐบาลและชาวบราซิลตกใจกับกระแสข่าวที่ว่า หน่วยงานข่าวกรองอเมริกันหรือ NSA ดักข้อมูลคนทั่วโลกอย่างมโหฬาร รวมทั้งดักฟังการสื่อสารของประธานาธิบดีบราซิลเองด้วย

ประธานาธิบดี ดิลมา รูเซฟ กล่าวปาฐกถาเปิดงานประชุมอภิบาลอินเทอร์เน็ต NetMundial ประจำปี 2014
ประธานาธิบดี ดิลมา รูเซฟ กล่าวปาฐกถาเปิดงานประชุมอภิบาลอินเทอร์เน็ต NetMundial ประจำปี 2014

ความตระหนกของรัฐบาลทำให้เสนอบทบัญญัติใหม่ในร่างกฎหมายว่า ผู้ประกอบการต้องเก็บข้อมูลผู้ใช้ไว้เฉพาะในเซิร์ฟเวอร์ภายในประเทศบราซิลเท่านั้น เพื่อพิทักษ์ความเป็นส่วนตัวและข้อมูลของรัฐ จากเงื้อมมือของ NSA ซึ่งถ้าทำจริงๆ จะทำลายธรรมชาติ “เปิด” ของอินเทอร์เน็ต นอกจากนั้นยังจะทำให้รัฐบาลบราซิลเองสามารถสอดแนมและปิดกั้นเนื้อหาได้อย่างสะดวกโยธินกว่าเดิม

คณะเสนอกฎหมายจำใจประนีประนอมกับความเป็นจริงทางการเมือง แก้ไขกฎหมายในกระบวนการต่อรองในชั้นสภา เพื่อให้เดินหน้าต่อได้โดยที่ไม่ทิ้งหลักการสำคัญ เช่น หว่านล้อมให้รัฐเห็นว่า ความเสี่ยงที่จะถูกสหรัฐสอดแนมนั้นสามารถบรรเทาได้ด้วยการไปเพิ่มข้อบังคับว่า ข้อมูลส่วนบุคคลและสิทธิความเป็นส่วนตัวของชาวบราซิลจะต้องได้รับการคุ้มครอง ไม่ว่าข้อมูลจะถูกเก็บไว้ที่ใดในโลก

กฎหมาย Marco Civil ฉบับที่ประกาศใช้นั้นไม่ตรงกันเป๊ะกับฉบับที่ผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมออนไลน์ ยกตัวอย่างเช่น ผู้ให้บริการแอพพลิเคชั่น (เช่น ทวิตเตอร์ เฟซบุ๊ก) ยังต้องเก็บข้อมูลผู้ใช้เน็ตเป็นเวลาสูงสุด 6 เดือน ส่วนผู้ให้บริการเชื่อมต่อต้องเก็บเป็นเวลา 1 ปี (การเข้าถึงข้อมูลเหล่านี้ต้องขอหมายศาลก่อน) แต่อย่างน้อยกฎหมายฉบับนี้ก็รักษาหลักการสำคัญๆ ของร่างที่ผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมออนไลน์ไว้ได้อย่างครบถ้วน

Ronaldo Lemos นักกฎหมายและนักกิจกรรม หนึ่งในหัวหอกร่างกฎหมาย
Ronaldo Lemos นักกฎหมายและนักกิจกรรม หนึ่งในหัวหอกร่างกฎหมาย

สถานการณ์ออนไลน์ในบราซิลวันนี้ดีกว่าเดิมมาก ก่อนหน้ากฎหมาย Marco Civil คือยุคที่บราซิลไม่มีกฎเกณฑ์กติกาอย่างชัดเจน ทุกสิ่งขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่และศาล ผู้ประกอบการบางครั้งถูกสั่งให้เก็บข้อมูลถึง 5 ปี และเกิดกรณีมากมายที่ทำให้คนบราซิลไม่พอใจอย่างมาก มองว่าถูกลิดรอนสิทธิทั้งที่ไม่ได้ทำอะไรผิด อาทิ ในปี 2007 ศาลสั่งให้ปิดกั้นยูทูบทั้งเว็บทั่วประเทศ เพียงเพราะนางแบบชื่อดังรายหนึ่งฟ้องศาลให้ระงับการเผยแพร่คลิปลับของเธอกับแฟน

บทเรียนจากกฎหมายอินเทอร์เน็ตที่ก้าวหน้าที่สุดฉบับหนึ่งในโลกบอกเราว่า สำหรับเรื่องที่ส่งผลกระทบกว้างไกลกับทุกภาคส่วนในสังคมนั้น

กระบวนการ “เปิด” อาจรับประกันไม่ได้ว่าจะนำไปสู่กฎหมายที่ “ดี”

แต่กระบวนการ “ปิด” ย่อมนำไปสู่กฎหมายที่ “ไม่ดี” อย่างแน่นอน.