การพัฒนาขนส่งมวลชนให้มีกำไร: ข้อเสนอต่อรัฐบาล

ธงชัย พรรณสวัสดิ์
ผู้ก่อตั้งและประธาน ชมรมจักรยานเพื่อสุขภาพแห่งประเทศไทย

แม้จะเนิบช้าล้าหลังไปหลายสิบปี แต่ก็ยังดีกว่าการไม่เริ่ม ขณะนี้ประเทศไทยได้ตระหนักรู้ถึงข้อดีมากมายของระบบขนส่งมวลชน และได้โหมกำลังคน กำลังสติปัญญา และกำลังทรัพย์ เพื่อที่จะพัฒนาระบบขนส่งมวลชนโดยเฉพาะระบบรางขึ้นทั่วประเทศ โดยคาดว่าจะใช้เงินหลายแสนล้านบาทในเวลาอีกไม่ถึงสิบปีข้างหน้า แต่สิ่งที่กำลังโหมกระหน่ำอยู่นี้ แม้จะดีแสนดีเพียงใดก็ยังมีส่วนที่จะพัฒนาให้ดีขึ้นไปได้อีก และส่วนที่ว่านั้นไม่ใช่ตัวโครงการระบบขนส่งมวลชนโดดๆ แต่หมายถึงพื้นที่บริเวณรอบสถานีรถไฟหรือ รถไฟฟ้า รถเมล์ประจำทาง และรถเมล์ข้ามจังหวัด เพราะเป็นที่รู้กันดีอยู่แล้วว่าระบบขนส่งมวลชนหากไม่มีการสนับสนุนและส่งเสริมจากภาครัฐแล้วไซร้ยากที่จะทำกำไร หรือแม้กระทั่งทำให้ไม่ขาดทุน

การพัฒนาโครงการขนส่งมวลชนในรูปแบบที่จะให้เป็นภาระแก่ประเทศน้อยที่สุด นอกจากจะพยายามลดต้นทุนค่าใช้จ่ายแล้ว ยังต้องหามาตรการเพิ่มรายได้ควบคู่กันไปด้วย หนึ่งในการหารายได้เพิ่มและเป็นวิธีการที่ง่ายที่สุดคือการขึ้นค่าบริการ ซึ่งในทางทฤษฎีหรือสำหรับพวกอุดมคตินิยมนั้นนี่เป็นสิ่งที่ควรต้องทำ แต่สำหรับนักปฏิบัตินิยมแล้วคำตอบนี้เป็นคำตอบแบบกำปั้นทุบดินที่ทุบไปก็รังแต่จะเจ็บมือ เพราะประชาชนยุคนี้คงไม่ยอมให้ขึ้นค่าบริการได้ง่ายๆ แบบเดิมอีกแล้ว

คำตอบสำหรับนักปฏิบัตินิยม คือ ต้องหาวิธีการอื่นมาเพิ่มรายได้ วิธีการหนึ่งที่นิยมทำกันในปัจจุบัน คือ วิธีการที่เรียกว่า TOD หรือ Transit Oriented Development หรือการพัฒนาที่อิงกับระบบขนส่งมวลชน ซึ่งหมายถึงการพัฒนาที่ดินรอบๆ บริเวณสถานีรถไฟ รถไฟฟ้า ท่ารถเมล์หรือแม้กระทั่งเรือเมล์ ให้เป็นแหล่งพาณิชยกรรมและธุรกิจ ทั้งนี้โดยไม่ปล่อยให้ชาวบ้านพัฒนาพื้นที่รอบๆ เหล่านั้นไปอย่างตามยถากรรม แต่ต้องเป็นการวางแผนของรัฐในการพัฒนาแบบบูรณาการในพื้นที่โดยรอบสถานี โดยอาจจะพัฒนาแบบเข้มข้นในรัศมี 500 เมตรจากตัวสถานี ไปจนถึงพัฒนาแบบปานกลางในระยะห่างไป 1-2 กิโลเมตร ซึ่งนั่นหมายถึงว่าภาครัฐต้องคิดอะไรที่นอกกรอบและนอกขอบเขตอำนาจที่มีอยู่เดิม เพราะมิฉะนั้นแล้วเจ้าหน้าที่ภาครัฐก็จะอ้างตัวบทกฎหมาย ที่มิให้อำนาจในการที่จะพัฒนาพื้นที่อื่นนอกเหนือไปจากตัวสถานี

อย่างไรก็ตาม ก็คงต้องเข้าใจและเห็นใจหน่วยงานของรัฐ เช่น รฟท. รฟม. บขส. ฯลฯ ที่ทำได้เพียงเช่นนั้นจริงๆ เพราะกฎหมายก็ให้อำนาจไว้เพียงเช่นนั้นจริงๆ และการจะแก้กฎหมายเพื่อให้ตัวเองทำงานแบบบูรณาการได้นั้นย่อมใช้เวลานานมากและอาจไม่สำเร็จในห้วงเวลาที่ต้องการ เจ้าของโครงการแบบ รฟท. และ รฟม. หรือ บขส. จึงเลือกที่จะทำโครงการเฉพาะในพื้นที่ส่วนที่ตนมีอำนาจสิทธิ์ขาด เรื่องของเรื่องจึงกลายมาเป็น “ตามยถากรรมโดยชาวบ้าน” ในพื้นที่รอบๆ สถานีอย่างที่กล่าวไว้

แต่ปัจจุบันไม่ใช่เหตุการณ์ปกติ

หากรัฐบาลเห็นดีกับวิธีการที่ทันสมัยที่สุดในโลกในขณะนี้ ย่อมสามารถสั่งการให้มีการแก้กฎหมายทั้งระดับล่างและบน เพื่อเอื้ออำนวยให้วิธีการ TOD นี้ทำได้ ไม่ว่าจะเป็นการเวนคืนที่ดิน เพิ่มการลงทุนร่วมกับภาคธุรกิจ การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นผู้ลงทุน ฯลฯ ซึ่งหากทำได้จริงพื้นที่ส่วนนี้ก็จะเป็นแหล่งทำรายได้จำนวนมหาศาลแก่โครงการขนส่งมวลชน และทำให้โครงการนั้นๆ สามารถทำกำไรและไม่เป็นภาระแก่ประเทศอีกต่อไป ญี่ปุ่นเป็นตัวอย่างที่ดีของประเทศที่เอาแนวคิด TOD มาใช้จนสามารถพลิกฟื้นกิจการรถไฟที่ขาดทุนมาเป็นการทำกำไรได้อย่างน่าทึ่ง ใครที่เคยไปซื้อสินค้าที่ร้านค้าใต้ดินบริเวณสถานีรถไฟญี่ปุ่นคงจะทราบดีว่า พื้นที่นั้นเป็นแหล่งทำเงินของผู้คนมากหน้าหลายตาและของหน่วยงานรถไฟญี่ปุ่นดีเพียงใด

พื้นที่โดยรอบสถานีขนส่งมวลชน  ซึ่งรัฐสามารถพัฒนาเป็นแหล่งพาณิชยกรรมและธุรกิจสร้างรายได้ให้แก่โครงการฯ
พื้นที่โดยรอบสถานีขนส่งมวลชน ซึ่งรัฐสามารถพัฒนาเป็นแหล่งพาณิชยกรรมและธุรกิจสร้างรายได้ให้แก่โครงการฯ

อีกมาตรการหนึ่งนอกจากการหารายได้เพิ่มโดยวิธี TOD คือการเพิ่มจำนวนผู้โดยสาร ซึ่งแน่นอนว่าหากเพิ่มได้มากก็ย่อมมีรายได้เพิ่มมากขึ้นเป็นเงาตามตัว

ผู้โดยสารเหล่านี้ หากขับรถยนต์มาที่สถานี ภาครัฐต้องเตรียมที่จอดรถในลักษณะที่เรียกว่า “จอดแล้วจร” หรือ Park and Ride ซึ่งเป็นการสิ้นเปลืองพื้นที่ ไม่ใช่ TOD และไม่ทำกำไร วิธีการที่ถูกต้องกว่านั้นคือ การหาวิธีการจูงใจให้คนในละแวกสถานีเดินหรือขี่จักรยานมาใช้บริการที่สถานีขนส่งมวลชน ซึ่งหากอยู่ในรัศมีไม่เกิน 700 เมตร ถึง 1 กิโลเมตร ทางเดินที่เดินได้ (ซึ่งหมายถึงทางที่ต้องสะดวก ปลอดภัย และชวนเดิน) เป็นเรื่องสำคัญ หากไกลออกไปถึงในรัศมีไม่เกิน 3-5 กิโลเมตร ทางจักรยานที่สะดวกและปลอดภัยรวมทั้งร่มรื่นจะเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นที่จะดึงให้คนจำนวนมากในละแวกซึ่งปัจจุบันและอนาคตจะเต็มไปด้วยอาคารชุดที่พักอาศัยขี่จักรยานมายังสถานี

ทั้งนี้ สำหรับการใช้จักรยานเดินทางไปมายังสถานี จำเป็นต้องมีที่จอดจักรยานที่คุ้มฟ้าคุ้มฝนและคุ้มภัยจากการโจรกรรม

หลายประเทศที่มีวิธีคิดแบบ TOD ต่างวางแผนให้มีที่จอดจักรยานอยู่ในอาคารขนาดใหญ่เรียงรายอยู่โดยรอบสถานี ซึ่งผลเป็นที่ปรากฏชัดเจนว่าผู้โดยสารส่วนใหญ่ของเขาไม่ใช่คนขับรถยนต์ แต่เป็นคนเดินเท้าและขี่จักรยานไปมายังสถานี

อาคารจอดจักรยานที่ออกแบบให้สอดรับกับจำนวนจักรยานที่นับวันจะเพิ่มขึ้น(ซ้าย) และ(ขวา) อาคารจอดจักรยานซึ่งกระจายอยู่โดยรอบสถานีรถไฟในต่างประเทศ
อาคารจอดจักรยานที่ออกแบบให้สอดรับกับจำนวนจักรยานที่นับวันจะเพิ่มขึ้น (ซ้าย) และ (ขวา) อาคารจอดจักรยานซึ่งกระจายอยู่โดยรอบสถานีรถไฟในต่างประเทศ

สำหรับตัวอาคารที่จอดจักรยานนอกพื้นที่สถานีขนส่งมวลชนนั้น หากได้แก้กฎหมายตามที่ได้กล่าวไว้แล้วข้างต้น หน่วยงานขนส่งมวลชนของรัฐย่อมมีอำนาจและหน้าที่รวมทั้งงบประมาณในการพัฒนาและจัดทำขึ้นโดยไม่ยาก แต่ในส่วนของทางเท้าและเส้นทางจักรยานซึ่งอยู่นอกพื้นที่พัฒนาโดยโครงการขนส่งมวลชนนี้ และอยู่ไกลเกินกว่าที่หน่วยงานขนส่งมวลชนพึงรับผิดชอบ หน่วยงานกลางจึงต้องจัดทำเป็นนโยบายชาติ และมอบเป็นภารกิจหลักให้ อปท. ดำเนินการจัดทำเส้นทางเดินและจักรยานดังกล่าวให้เป็นรูปธรรมโดยเร็ว เพื่อตอบรับการพัฒนาระบบขนส่งมวลชนที่ประเทศเรากำลังเร่งทำอยู่ในขณะนี้ได้ทันการณ์ โดยอาจใช้งบประมาณท้องถิ่น เสริมด้วยงบประมาณจากส่วนกลาง

ซึ่งต้องเร่งทำทั้งในส่วนการออกกฎหมายโดยรัฐ การพัฒนาพื้นที่โดยรอบสถานีโดยหน่วยงานขนส่งมวลชน และการก่อสร้างทางและสิ่งอำนวยความสะดวกแก่การเดินและการใช้จักรยานในละแวกของสถานีโดย อปท. ไปพร้อมๆ กับการวางแผน ออกแบบ และก่อสร้างระบบขนส่งมวลชนโดยเฉพาะระบบที่กำลังดำเนินการอยู่ มิฉะนั้นแล้ว ก็จะเสียโอกาสหารายได้และกลายเป็นการพัฒนาพื้นที่ตามยถากรรมอย่างที่ได้กล่าวไว้แต่แรก

ด้วยวิธีคิดเช่นนี้เท่านั้น ที่จะทำให้การประเมินความคุ้มทุนของโครงการฯ คิดได้สมบูรณ์ ครบมิติ และตอบโจทย์ได้แม่นยำกว่าเดิม ว่ามี BCR หรือ Benefit/Cost Ratio เป็นเท่าใด และ SROI หรือ Social Return on Investment เป็นเท่าใด คุ้มหรือไม่คุ้ม

17/01/2015