ปี 2556 รัฐใช้งบประชาสัมพันธ์ 8 พันล้านไม่รวมอีเวนต์ รัฐวิสาหกิจใช้เยอะสุด ไม่มีระบบตรวจสอบจัดซื้อจัดจ้าง นักวิชาการเสนอร่าง กม. กำกับการใช้งบฯ

เมื่อวันที่ 1 ธันวาคม 2557 ที่ผ่านมา สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ ทีดีอาร์ไอ (TDRI) ร่วมกับองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน เสนองานวิจัย “การครอบงำสื่อสาธารณะของรัฐ” โดย ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย นายธิปไตร แสละวงศ์ นักวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย และบรรยง พงษ์พานิช ประธานกรรมการ บริษัท ทุนภัทร จำกัด (มหาชน) โดยสรุปว่าในปี 2556 งบประมาณของหน่วยงานรัฐบาล 8 พันล้าน ไม่รวมการจัดอีเวนต์ ธนาคารออมสิน ได้ใช้งบประมาณเพื่อการประชาสัมพันธ์ในโรงภาพยนตร์มากที่สุด และทั้งหมดไม่มีระบบตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง ต่างจากประเทศออสเตรเลีย แคนาดา ที่มีการควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณดีที่สุด ฝั่งนักวิชาการเสนอให้ประเทศไทยจัดทำกฎหมายควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณเพื่อการประชาสัมพันธ์ เพื่อความโปร่งใส และก่อนหน้านี้ 6 องค์กร ได้เคยเข้ายื่นจดหมายเปิดผนึกถึงหัวหน้าคณะรักษาความสงบมาก่อนแล้ว

ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์
ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์

ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ กล่าวถึงงานวิจัยชิ้นนี้ว่า ได้ทำการศึกษานโยบายจากต่างประเทศ และศึกษาภาพรวมของสื่อในประเทศไทย พบว่าการซื้อสื่อเกี่ยวข้องกับการทุจริตคอร์รัปชัน ในช่วง 17 ปีที่ผ่านมา ตั้งแต่ปี 2540-2557 การคอร์รัปชันไม่ได้ลดลงเลย แม้ว่าจะมีการสร้างองค์กรมาไล่จับขโมย แต่ประชาชนไม่ได้มีส่วนร่วมจึงไม่ได้ผล การต่อต้านการคอร์รัปชันต้องเป็นไปจากระดับล่างขึ้นบน ไม่กระจุก และให้ประชาชนรู้ข้อมูล เพราะข้อมูลเป็นสิ่งสำคัญที่สุดในการตรวจสอบภาครัฐ

ดร.เดือนเด่นยกสถิติจากสำนักงานสถิติแห่งชาติ เรื่อง “การรับรู้ข่าวสารของครัวเรือน” ในปี 2546 พบว่า กว่า 90% นั้นรับรู้ข่าวจากสื่อโทรทัศน์ อันดับที่ 2 รับรู้ข่าวจากคนใกล้ชิดแบบปากต่อปาก และลำดับที่ 3 คือรับรู้จากวิทยุ ผู้นำชุมชน หนังสือพิมพ์ ตามลำดับ

ช่อง 7 ครองแชมป์ส่วนแบ่งตลาดโฆษณามากสุด

ในปี 2554 จากสถิติการรับรู้ข่าวสารด้านสุขภาพ โดยกรมควบคุมโรค กระทรวงสาธารณสุข พบว่า การรับสื่อของคนไทยเปลี่ยนไปเล็กน้อย อันดับแรกคือรับจากสื่อโทรทัศน์ อินเทอร์เน็ต หนังสือพิมพ์ วิทยุ ญาติ และคนในชุมชน ตามลำดับ ภาพที่เปลี่ยนไปคือ รับรู้ข่าวจากหนังสือพิมพ์สูงขึ้น ฟังวิทยุน้อยลง การรับส่งข่าวปากต่อปากลดลงมาก เนื่องจากวิถีชีวิตของคนไทยเปลี่ยนจากแบบชุมชนไปอยู่แบบต่างคนต่างหาข้อมูลกันเอง

ข้อมูลข้างต้นตรงกับการสำรวจการรับรู้ข่าวสารผ่านสื่อของคนไทยเปรียบเทียบปี 2546-2551 ที่จัดทำโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ ที่พบว่ามีการรับรู้ข่าวสารจากหนังสือพิมพ์มากกว่าวิทยุ แต่การรับรู้ข่าวจากโทรทัศน์ยังเป็นอันดับหนึ่ง

ยุคต่อมา ในปี 2550-2556 ประชาชนมีการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตมากขึ้น ครัวเรือนมีการเข้าถึงข่าวสารมากขึ้น และยังมีการเข้าถึงสื่อสมัยใหม่ โทรทัศน์และวิทยุออนไลน์ สำนักข่าวออนไลน์ โซเชียลมีเดีย (เครือข่ายสังคมออนไลน์) และเว็บไซต์ ทำให้แหล่งข่าวกระจายไปกว่าเดิม การปิดแหล่งข่าวไม่สามารถทำได้ ข้อมูลจึงแพร่ไปยิ่งกว่าสื่อธรรมดา

ส่วนประเด็นการแทรกแซงสื่อของรัฐมีได้ 4 ช่องทาง คือ การเป็นเจ้าของเอง การซื้อสื่อ การเป็นผู้ให้สัมปทาน และการกำกับดูแลสื่อ ยกตัวอย่างกรมประชาสัมพันธ์และ อสมท (ช่อง MCOT) หรือ บริษัท อสมท จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทสื่อสารมวลชน รัฐสามารถเข้าไปแทรกแซงได้ แม้ว่าจะให้เช่าสัมปทานแต่ก็ยังมีอำนาจควบคุมอยู่ ทั้งนี้ การซื้อสื่อ ทุ่มเงินเข้าไปกำกับดูแลสื่อในเชิงเนื้อหา รัฐก็สามารถทำได้เช่นกัน

ด้านสถิติสัดส่วนช่องโทรทัศน์ต่างๆ นายธิปไตร แสละวงศ์ นักวิจัยจากทีดีอาร์ไอ สรุปตัวเลขว่า ในไทยมีสื่อโทรทัศน์ของรัฐ 3 ช่อง จาก 6 ช่อง คือ ช่อง MCOT ช่อง NBT และช่อง ททบ. 5 ซึ่งส่วนแบ่งผู้ชมโทรทัศน์ทั้งหมดของปี 2556 เป็นดังนี้ คือ ช่อง 7 คิดเป็น 46% ช่อง 3 คิดเป็น 34% ThaiPBS คิดเป็น 4% สัดส่วนช่องโดยรวมทั้งหมดคิดเป็นช่องของรัฐ 16% แบ่งเป็นช่อง MCOT 8% ช่อง ททบ. 5 6% และช่อง NBT 11% สัมปทาน 80% และช่องอิสระ 4%

ส่วนแบ่งตลาดตามรายได้จากโฆษณา ปี 2557 ช่อง 7 ได้ไป 32% ช่อง 3 ได้ไป 30% ซึ่งรวมกันแล้วได้มากกว่าช่องรัฐรวมกันซึ่งได้ไปแค่ 38% เท่านั้น โดยช่องรัฐช่อง MCOT กินส่วนแบ่งไป 18% ช่อง ททบ. 5 ได้ 17% และ NBT ได้ 3%

นอกจากสื่อโทรทัศน์แล้ว รัฐยังมีสื่อวิทยุทั้งหมด 314 คลื่น แบ่งเป็นคลื่นในกรุงเทพฯ 40 คลื่น ต่างจังหวัด 274 คลื่น แต่คลื่นวิทยุในกรุงเทพฯ มีคนฟังมากกว่า และสัมปทานวิทยุส่วนใหญ่เป็นคลื่นบันเทิง

นอกจากนี้ นายธิปไตรกล่าวว่า ในอดีตมีการครอบงำสื่อโทรทัศน์/วิทยุได้ค่อนข้างมาก จากการเป็นเจ้าของสัมปทานช่องโทรทัศน์ แต่ในอนาคต การเกิดขึ้นของการครอบงำสื่อจะยากขึ้นเพราะสิ้นสุดระบบสัมปทาน ไปสู่ระบบใบอนุญาต มีการประมูล Digital TV การเปิดธุรกิจเสรีโทรทัศน์เคเบิลและดาวเทียม และการสื่อสารทางอินเทอร์เน็ต ทั้งนี้รัฐสามารถครอบงำสื่อสิ่งพิมพ์ได้น้อยที่สุด เพราะเป็นธุรกิจที่เสรี และรัฐไม่มีธุรกิจสิ่งพิมพ์ของตนเองจึงทำได้แค่ “ซื้อ”

ค่าใช้จ่ายงบประชาสัมพันธ์ภาครัฐ

จากข้อมูลจาก Nielsen Company พบว่ารัฐใช้เงินค่าโฆษณาปี พ.ศ. 2556 รวมแล้ว 7,985 ล้านบาท คิดเป็น 8% ส่วนเอกชนใช้ไป 114,115 ล้านบาท คิดเป็น 93% หากมองสัดส่วนการโฆษณาของรัฐในประเภทต่างๆ พบว่า มีการโฆษณาในโทรทัศน์ 50% ในโรงภาพยนตร์ 18% หนังสือพิมพ์ 16% วิทยุ 11% และอื่นๆ 5%

สำหรับเม็ดเงินโฆษณาเป็นดังนี้ ในหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ 48% วงเงิน 3,788 ล้านบาท หน่วยงานระดับกระทรวง 39% วงเงิน 3,119 ล้านบาท ที่เหลือเป็น กทม. หน่วยงานอิสระ และจังหวัด ในส่วนนี้ ธนาคารออมสินใช้งบโฆษณามากที่สุด 9% รองลงมาคือสำนักนายกรัฐมนตรี 7% กระทรวงอุตสาหกรรม 6% ที่เหลือเป็นองค์กรอื่น โดยทั้งธนาคารออมสินและกระทรวงอุตสาหกรรมมีการใช้งบโฆษณามากที่สุดในหมวดโรงภาพยนตร์ ส่วนสำนักนายกรัฐมนตรีใช้งบมากที่สุดในสื่อหนังสือพิมพ์

นักวิจัยจากทีดีอาร์ไอสรุปประเด็นการใช้งบประชาสัมพันธ์ของรัฐ โดยใช้เงินงบประมาณ 8 พันล้านบาท (ไม่ได้รวมกับการจัดอีเวนต์ หากรวมแล้วอาจจะมากกว่านี้มาก) ว่าในการประชาสัมพันธ์ผ่านสื่อ ครึ่งหนึ่งเป็นของรัฐวิสาหกิจ หน่วยงานราชการที่ใช้งบประมาณมากที่สุดในปี พ.ศ. 2556 ได้แก่ สำนักนายกฯ และกระทรวงอุตสาหกรรม รัฐวิสาหกิจที่ใช้งบประมาณมากที่สุด ได้แก่ ธนาคารออมสิน บริษัท อสมท จำกัด (มหาชน) หรือ ช่อง MCOT และ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)

ส่วนการพึ่งพารายได้จากรัฐของสื่อหนังสือพิมพ์ มีการพึ่งพางบจากภาครัฐประมาณร้อยละ 12 ของรายได้จากการขายพื้นที่โฆษณาโดยรวม ลักษณะของการโฆษณาของรัฐ ปรากฏการณ์โฆษณาที่เน้นนักการเมือง ข้าราชการ หรือทั้ง 2 นัย

นายธิปไตรกล่าวถึงประเด็นแนวทางในการกำกับดูแลในต่างประเทศ พบว่า ต้องใช้กฎระเบียบว่าด้วยการใช้งบประมาณประชาสัมพันธ์ ส่วนการกำกับผู้ขาย (สื่อ) ต้องมีมาตรฐานและจรรยาบรรณวิชาชีพสื่อ ซึ่งกฎระเบียบว่าด้วยการใช้งบประมาณประชาสัมพันธ์ของรัฐต้องควบคุมเนื้อหา และการเบิกจ่ายงบด้วย ประเทศที่ควบคุมดีที่สุดคือออสเตรเลียและแคนาดา โดยในออสเตรเลียมีข้อกำหนดเน้ือหาคือห้ามสนับสนุนนักการเมืองรวมถึงโฆษณาพรรค ห้ามมีเว็บไซต์ สโลแกน สัญลักษณ์หรือภาพพรรคนักการเมืองผู้ผลักดันให้เกิดโฆษณานี้ โดยมีคณะกรรมการอิสระด้านสื่อ (กรณีมูลค่าเกิน 250,000 ดอลลาร์) เป็นผู้พิจารณาอนุมัติ

ส่วนในแคนาดา นอกจากห้ามมีเนื้อหาสนับสนุนนักการเมืองรวมถึงโฆษณาพรรค ห้ามมีเว็บไซต์ สโลแกน สัญลักษณ์ เช่นเดียวกันกับออสเตรเลียแล้ว หากรัฐมีการโฆษณาต้องระบุในโฆษณาลงไปด้วยว่าใช้งบของรัฐ ทั้งยังต้องมีระบบจัดซื้อจัดจ้างที่ชัดเจน แต่ในไทยไม่มีกลไกการตรวจสอบการเบิกจ่ายของรัฐ ไม่มีเกณฑ์กลางที่ชัดเจนและบังคับใช้เป็นกฎหมาย

นายธิปไตรเสนอว่า การจัดซื้อจัดจ้างต้องโปร่งใส ตัวอย่างการผลิตสื่อโฆษณาของอังกฤษ มีขั้นตอนการเตรียมโครงการ กำหนดแผนในภาพรวม จากนั้นพิจารณาความคุ้มค่าของโครงการ HM Treasury และ Cabinet Office อนุมัติงบ และสุดท้ายเป็นขั้นตอนจัดซื้อจัดจ้างผ่าน Crown Commercial Service (CCS)

มาตรฐานและการกำกับดูแลสื่อในต่างประเทศมีการกำกับดูแลตัวเอง มีการรวมกลุ่มกันโดยสมัครใจ สื่อมีความน่าเชื่อถือ โครงสร้างของสภาวิชาชีพสื่อในต่างประเทศมีการเข้าร่วมของภาคประชาชน แต่ในไทยยังไม่มี ทั้งนี้ โครงสร้างสภาการหนังสือพิมพ์ไทยยังคงมีการแต่งตั้ง

ด้านนายบรรยง พงษ์พานิช ประธานกรรมการ บริษัท ทุนภัทร จำกัด (มหาชน) อีกฐานะหนึ่งเป็นกรรมการกลยุทธ์ขององค์กรต่อต้านอร์รัปชัน เสนอว่า การปฏิรูปสื่อสำคัญพอๆ กับการศึกษา คนที่จะควบคุมสื่อได้ดีที่สุดคือประชาชน จะทำอย่างไรที่จะออกแบบระบบและกลไกที่ดีแล้วต้องมีการมีส่วนร่วมด้วย ต้องมีพลวัตในตัวมันเอง ระบบต่างๆ ต้องออกแบบมาเพื่อความโปร่งใสและประสิทธิภาพ หมายความว่าข้อมูลทุกอย่างต้องเปิดเผย

การเปิดเผยข้อมูลต้องเปิดเผยในลักษณะที่ประชาชนดูรู้เรื่องด้วย นอกจากการออกแบบกลไกที่ดี ประชาชนตรวจสอบได้แล้วต้องมีกระบวนการการติดตาม สื่อมวลชนต้องนำเสนอข่าวโดยไม่มีการบิดเบือนในกระบวนการทั้งหมด ขณะเดียวกันดูจากตัวเลขงบรัฐที่ใช้นั้นน้อยมากในแต่ละปี แต่สิ่งสำคัญคือการพัฒนาตัวเองไปสู่จุดที่สร้างประโยชน์เพื่อความยั่งยืน จำนวนเงินไม่ใช่เรื่องใหญ่ แต่สิ่งสำคัญคือต้องเป็นประโยชน์ โปร่งใส ไม่เอางบรัฐไปหาเสียง ไม่ทำให้หน้าที่สื่อบิดเบือนไป และใช้คุ้มค่าจริงๆ

เสวนางบประชาสัมพันธ์

ปัญหาการเมืองคุกคามสื่อมานาน ซ้ำถูกใช้เป็นเครื่องมือของชนชั้นนำ

ต่อเนื่องจากการเสนองานวิจัยเป็นช่วงเสวนา “เครื่องมือป้องกันการแทรกแซงสื่อสาธาณะของรัฐ” นำโดย นายประดิษฐ์ เรืองดิษฐ์ นายกสมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย โดยกล่าวว่า ผู้ประกอบวิชาชีพสื่อถูกว่ากันมาก แต่ผู้ประกอบธุรกิจสื่อไม่มีการพูดถึง อยากให้มีการรวมตัวกันเพื่อให้คำมั่นสัญญาในความเป็นอิสระของบรรณาธิการข่าว รวมถึงการกำกับจริยธรรมยังไม่มีประสิทธิภาพ ยังไม่มีสัดส่วนจากคนภายนอกเท่าที่ควร

จากนั้น นายวิสุทธิ์ คมวัชรพงศ์ อดีตนายกสมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย กล่าวถึงปัญหาที่คุกคามสื่อต่อเนื่องยาวนานที่เป็นคือเรื่องการเมือง เช่น ช่อง NBT ต้องเป็นกระบอกเสียงของรัฐบาลใดก็ตามที่ได้ปกครองประเทศ ถ้าไม่ทำตามก็อยู่ไม่ได้ การแต่งตั้งโยกย้ายผู้บริหารก็มาจากภาครัฐ รวมถึงช่อง MCOT เองเป็นองค์กรมหาชน แม้ว่าจะเข้าตลาดหลักทรัพย์แล้ว แต่การแต่งตั้งบอร์ดก็มาจากการเมืองทั้งสิ้น

สำหรับทางออกของผู้กำกับดูแล นายพิศิษฐ์ ลีลาวชิโรภาส ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน หรือ สตง. กล่าวว่า สตง. เองเมื่อเห็นเรื่องการใช้จ่ายเงินที่เกี่ยวกับการแทรกแซงสื่อแล้วเจ็บปวด ส่วนใหญ่ก็มักจะฉกฉวยบทบาทที่มีทางการบริหาร เอาเงินของคนทั้งประเทศมาใช้ประชาสัมพันธ์ ประชาชนไม่ได้ประโยชน์ จากการศึกษา สตง. เคยมีการขอให้มหาดไทยออกหนังสือเชิงควบคุมการใช้จ่ายเงินด้วย นอกจากการตรวจสอบว่าใช้เงินถูกกฎหมายหรือไม่

“ในกรงุเทพฯ เราไม่คิดว่าสิ่งที่เคยพบเป็นการแทรกแซงสื่อเหมือนกัน เช่น อยู่ดีๆ มีป้ายบอกว่าถนนเส้นนี้สนับสนุนโดยคนนั้นคนนี้ พอไปตรวจว่าใครเอาป้ายไปติด เขตอนุญาตได้อย่างไร สืบไปสืบมาก็เป็นคนที่รับโฆษณาทำไปเพื่อตอบแทน ส.ก. ส.ข. ด้วยกัน ตรวจแล้วไม่ได้ใช้งบ แต่เป็นการตอบแทนที่เป็นของแถม สิ่งเหล่านี้มีมาก แอบแฝงกันมา” นายพิศิษฐ์กล่าวทิ้งท้าย

ด้านความสำคัญของสื่อสาธารณะ ผศ. ดร.พิรงรอง รามสูต อาจารย์คณะนิเทศศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อ้างคำของ Damian Tambini อาจารย์ประจำ LSE (London School of Economics and Political Science: วิทยาลัยเศรษฐศาสตร์และรัฐศาสตร์แห่งลอนดอน) ว่า “สื่อควรต้องให้บริการหรือรับใช้สาธารณะไม่ว่าจะอยู่ในระบอบใดก็ตาม” ที่ผ่านมาสื่อยังถูกนำมาใช้เป็นเครื่องมือให้ชนชั้นนำทางการเมืองและเศรษฐกิจเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของตน สื่อโทรทัศน์เป็นสื่ออิเล็กทรอนิกส์แรกๆ ที่ถูกทำมาใช้ แม้ตอนนี้มีอาการ multi-screening (ดูโทรทัศน์ไปด้วย ใช้สื่ออื่นไปด้วย) แต่ 80% ยังดูโทรทัศน์อยู่ แสดงว่าสื่อโทรทัศน์ก็ยังสำคัญ

หลักการของสื่อสาธารณะคือต้องสร้างกลไกป้องกัน สื่อของรัฐสร้างกลไกลำบากเพราะรัฐบาลเป็นเจ้าของ สื่อสาธารณะต้องตอบโจทย์พลเมือง วัฒนธรรม และให้พื้นที่สาธารณะซึ่งต่างจากสื่อเชิงพาณิชย์ ในเมืองไทยมีแค่ ThaiPBS เท่านั้น สื่ออื่นไม่ใช่ สื่อสาธารณะต้องยกระดับเสียงของปัญหาในพื้นที่ ให้พลเมืองเข้ามาปรึกษาหารือในประเด็นอันเป็นข้อห่วง

ในไทยมีการครอบงำสื่อด้วยความกลัว รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งและรัฐบาลทหารมีการแทรกแซงสื่อทั้งสิ้น ทั้งสื่อรัฐ เอกชน และสาธารณะ โดยรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจะใช้วิธีหลากหลายกว่า ทั้งไม้แข็งและไม้อ่อน ขณะที่รัฐบาลทหารใช้วิธีที่เด็ดขาดกว่า

อย่างกรณีของรัฐบาลปัจจุบันไม่ได้อยู่ในสถานการณ์ปกติ มีสภาวการณ์พิเศษ มีการใช้อำนาจเด็ดขาด อีกทั้งยังได้รับเสียงสนับสนุนจากประชาชนเป็นจำนวนมาก แม้องค์กรวิชาชีพสื่อหรือบางภาคส่วนที่ออกมาวิพากษ์วิจารณ์ว่าการกระทำเช่นนนี้เป็นการคุกคามเสรีภาพสื่อ ซึ่งเท่ากับว่าเป็นการละเมิดเสรีภาพของประชาชน

สำหรับเครื่องมือป้องกันการครอบงำสื่อ ต้องขยายพันธกิจของสื่อไปให้ไกลกว่าการ broadcasting (แพร่ภาพ) เพื่อสร้างการยอมรับและความผูกพัน เพื่อสร้างให้เกิดการปฏิรูปการเมืองที่ทำให้นักการเมืองหมดแรงจูงใจที่จะแทรกแซงสื่อ และกองทัพหมดบทบาทอิทธิพลทางการเมือง เข้าสู่ใบอนุญาตกิจการสาธารณะ ซึ่งมีเกราะคุ้มกันชัดเจนของ “ความรู้สึกเป็นเจ้าข้าวเจ้าของและความผูกพัน” และการสร้างวัฒนธรรมไม่สยบยอมกับการแทรกแทรงสื่อ

“แต่ถ้ามองในภาพรวม ต้องอาศัยกฎหมายที่คุ้มครองสิทธิเสรีภาพสื่อ แต่โดยส่วนตัวไม่แน่ใจว่าจะปฏิบัติได้หรือไม่ ต้องมีเรื่องการกำกับดูแลเข้มแข็ง และมีองค์กรวิชาชีพสื่อที่เข้มแข็ง สื่อต้องตอบคำถามให้ได้ว่ามีการกำกับดูแลตนเองที่เข้มแข็งแล้วหรือยัง ดิฉันฟันธงว่ายัง self-regulation ไม่มีทางได้ผลในประเทศไทย” ผศ. ดร.พิรงรองกล่าว