เปิดงานวิจัย “ผาสุก พงษ์ไพจิตร” คอร์รัปชันระบบราชการไทย สำนักงานที่ดินยังเป็นแชมป์โกง “สื่อ-ศาล-ข้าราชการ” น่าเชื่อถือลดลง

วันที่ 18 พฤศจิกายน 2557 สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ร่วมกับคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (สำนักงาน ก.พ.) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (สำนักงาน ก.พ.ร.) สำนักงานการตรวจเงินแผนดิน (สตง.) และสำนักงานป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้จัดงานสัมมนาในหัวข้อ “คอร์รัปชันในระบบราชการ ต้องทำอะไรต่อ?” ณ สำนักงาน ป.ป.ช. สนามบินน้ำ เนื่องในโอกาสครบรอบ 15 ปี วันสถาปนาสำนักงาน ป.ป.ช.

ศ. ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร
ศ. ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร

ภายในงานวันนี้มีการนำเสนอข้อมูลจากงานวิจัย เรื่อง “คอร์รัปชันในระบบราชการไทย การสำรวจทัศนคติและประสบการณ์ของหัวหน้าครัวเรือน” โดย ศ. ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ดร.ธานี ชัยวัฒน์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และ ดร.ยงยุทธ ไชยพงศ์ โดยมี ศ. ดร. เมธี ครองแก้ว อาจารย์ประจำคณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตบริหารศาสตร์ และ ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ จากมูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เป็นผู้ร่วมแสดงความคิดเห็น

ศ. ดร.ผาสุก ให้ความเห็นว่า ค่าดัชนีภาพพจน์การคอร์รัปชัน (CPI: Corruption Perception Index) โดยองค์กรความโปร่งใสนานาชาติ (TI: Transparency International) นั้น อาจไม่ใช่สิ่งที่สามารถวัดระดับการคอร์รัปชันได้อย่างแท้จริง เนื่องจากไม่ใช่ตัวชี้วัดที่มาจากทัศนคติของประชาชนในประเทศ แต่เป็นภาพที่วาดโดยนักธุรกิจข้ามชาติ ที่เข้ามาลงทุนในประเทศต่างๆ เป็นเพียงทัศนคติของนักธุรกิจข้ามชาติที่มีต่อประเทศนั้นๆ

จากค่าดัชนีภาพพจน์การคอร์รัปชันของไทยตลอด 15 ปีที่ผ่านมา ค่าดัชนีมีค่าไม่แตกต่างกันมากนัก แต่เมื่อมองจากการจัดอันดับ จะเป็นได้ว่าประเทศไทยอันดับตกลงทุกปี ทั้งนี้อาจสืบเนื่องมาจากการที่ต่างประเทศมีการพัฒนาเทคโนลียีเข้ามาตรวจสอบและควบคุมการคอร์รัปชัน แต่ประเทศไทยยังไม่ก้าวหน้ามากนัก

เพื่อให้ได้ค่าที่สะท้อนทัศนะของคนไทยอย่างแท้จริง จึงเกิดงานวิจัยเรื่อง “คอร์รัปชันในระบบราชการไทย การสำรวจทัศนคติและประสบการณ์ของหัวหน้าครัวเรือน” ขึ้น โดยคอร์รัปชันในรูปของสินบนที่เป็นตัวเงินอาจแบ่งได้เป็น 2 ประเภทใหญ่ๆ คือ

1) สินบนวงเงินสูง ขนาดเป็น 10 หรือ 100 ล้านบาท โดยเฉพาะการจัดซื้อจัดจ้างและโครงการขนาดใหญ่ของภาครัฐ นักธุรกิจได้รับผลกระทบมากและเป็นประเด็นที่ประชาชนรับทราบเรื่องนี้จากสื่อมวลชนมาก

2) สินบนในวงเงินไม่สูงมาก ที่ครัวเรือนประสบในชีวิตประจำวัน หรือเรียกว่าคอร์รัปชันภาคครัวเรือน ซึ่งการศึกษานี้เน้นไปที่การคอร์รัปชันประเภทหลังเพราะส่งผลกระทบกับคนจำนวนมาก

ดร.ยงยุทธได้กล่าวถึงการทำวิจัยครั้งนี้ว่า เป็นการนำหลักสถิติมาใช้อธิบายสภาพความเป็นไปในภาพรวมของประเทศ โดยใช้มุมมองของหัวหน้าครัวเรือนจำนวน 6,048 รายทั่วประเทศ

“การเก็บข้อมูลจากหัวหน้าครัวเรือนนี้ อาจไม่ได้เป็นตัวที่สะท้อนภาพได้ครบทั้งหมด เป็นเพียงภาพที่นำเสนอในมุมกว้างเท่านั้น จากการจัดข้อมูลทั้ง 2 ชุด คือ ข้อมูลในปี 2542 และข้อมูลในปี 2557 ทำให้เห็นภาพความเปลี่ยนแปลงด้านทัศนะของคนใน 2 ช่วงเวลา สะท้อนภาพลักษณ์ด้านการคอร์รัปชันในอดีตและปัจจุบันให้ได้เห็น”

ด้าน ดร.ธานี ได้เปิดเผยผลงานวิจัยโดยแยกเป็น 3 ประเด็น คือ ผลสำรวจด้านประสบการณ์ (experience) ของหัวหน้าครัวเรือนในการที่ได้จ่ายสินบนจริงๆ ถัดมาคือ ทัศนคติ (perception) ที่มีต่อหน่วยงานต่างๆ ในเรื่องการคอร์รัปชัน และการตอบสนอง (response) ในกรณีที่พบเห็นการทุจริตเกิดขึ้นบุคคลเหล่านั้นจะทำอย่างไร

ผลสำรวจด้านประสบการณ์การจ่ายสินบน หรือเงินพิเศษของหัวหน้าครัวเรือน ตามผลงานวิจัยพบว่า ในช่วงระยะเวลา 15 ปีที่ผ่านมา จำนวนครั้งของการติดต่อราชการของครัวเรือนลดลงมาก โดยเฉพาะครัวเรือนที่มีรายได้สูง และพบว่าสัดส่วนของครัวเรือนที่ถูกเรียกสินบนรวมไปถึงมูลค่าของสินบน ลดลงจาก 15,000 ล้านบาท ในปี 2542 เหลือ 5,000 ล้านบาท ในปี 2557

ดร.ธานี ชัยวัฒน์
ดร.ธานี ชัยวัฒน์

ในปี 2542 หน่วยงานที่มีสัดส่วนการรับสินบนสูงสุด ได้แก่ สำนักงานที่ดิน 33% (5,341 ล้านบาท) สถานีตำรวจ 31% (4,919 ล้านบาท) และกรมสรรพากร 23% (3,535 ล้านบาท) ขณะที่ในปี 2557 หน่วยงานที่มีสัดส่วนการเรียกเงินสินบนมากที่สุดยังคงเป็นสำนักงานที่ดิน 39% (1,922 ล้านบาท) สถานีตำรวจ 36% (1,792 ล้านบาท) แต่อันดับที่สามเปลี่ยนเป็นโรงเรียนของรัฐบาล 13% (640 ล้านบาท) การเรียกเงินสินบนรวมทั้งสิ้นเกือบ 4,944 ล้านบาท

“เมื่อวิเคราะห์ทางสถิติแล้ว พบว่าการลดลงของมูลค่าการคอร์รัปชันในพื้นที่ต่างๆ ไม่มีความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญ หากมองในแง่ดีนั่นอาจสื่อได้ว่า การคอร์รัปชันมีการลดลงทั้งระบบ แต่ในมุมหนึ่งก็มองได้ว่า การคอร์รัปชันมีการเปลี่ยนรูปแบบ วิธีการ ไปจากเดิมทั้งระบบ” ดร.ธานีกล่าว

ดร.ธานีกล่าวต่อไปว่า ตามผลงานวิจัยบ่งชี้ว่า ทัศนคติของหัวหน้าครัวเรือนให้ความสำคัญกับปัญหาคอร์รัปชันมากกว่าที่เคยสำรวจในปี 2542 แต่ก็ยังเห็นว่าความร้ายแรงของปัญหาคอร์รัปชันนั้นน้อยกว่าปัญหาเศรษฐกิจและปัญหาค่าครองชีพสูง

โดยความเชื่อถือของหัวหน้าครัวเรือนต่อกลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้องกับการคอร์รัปชันในปี 2557 เที่ยบกับปี 2542 ลดลงเกือบทั้งหมด ซึ่งสถาบันที่หัวหน้าครัวเรือนมีความไว้ใจเชื่อถือลดลง คือ สื่อมวลชน ระบบศาล และข้าราชการ หัวหน้าครัวเรือนเห็นว่าสถาบันการศึกษาเป็นองค์กรที่มีประสิทธิภาพสูงสุดในการปราบปรามคอร์รัปชัน รองลงมาคือ ป.ป.ช. เอ็นจีโอ สื่อมวลชน และเครือข่ายต่อต้านการคอร์รัปชันภาคเอกชนตามลำดับ

ในส่วนของผลการวิจัยด้านการตอบสนองต่อการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันขององค์กรต่างๆ ความน่าเชื่อถือในสื่อมวลชนลดลง จากที่เคยเป็นองค์กรที่ได้รับความเชื่อถือสูงสุดในปี 2542 แต่ในปี 2557 องค์กรที่ได้รับความน่าเชื่อถือมากที่สุดในการแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันคือนักวิชาการและสถาบันการศึกษา และการที่ประชาชนเลือกที่จะไม่แจ้งหน่วยงานใดๆ เมื่อพบปัญหาการคอร์รัปชันเนื่องจากเกรงกลัวต่ออันตราย

“ในส่วนทัศนะต่อกระบวนการยุติธรรม ตามงานวิจัยพบว่ากระบวนการยุติธรรมมีความน่าเชื่อถือลดลง ประชาชนส่วนใหญ่คิดว่ากระบวนการยุติธรรมไม่เป็นอิสระจากระบบราชการ อย่างไรก็ตาม เมื่อสำรวจการให้สินบนในกระบวนการยุติธรรมพบว่า ประชาชนคิดว่าสินบนเข้าไปควบคุมกระบวนการตัดสินในระบบยุติธรรมได้ยากขึ้น” ดร.ธานีกล่าว

โดยสรุป ศ. ดร.ผาสุกระบุว่า การที่ระดับการคอร์รัปชันและจำนวนเงินที่ประชาชนถูกร้องขอเป็นสินบน/เงินพิเศษที่พบว่าลดลงในปี 2557 นั้น อาจประมาณการต่ำกว่าความเป็นจริงด้วยสาเหตุ 2 ประการ คือ ข่าวสารการต่อต้านคอร์รัปชันทำให้ผู้ตอบระมัดระวังตัวมากขึ้น และการให้สินบนอาจมีรูปแบบอื่นที่ไม่ใช่ตัวเงิน ผลการสำรวจวิจัยนี้ทำให้เห็นภาพว่าการคอร์รัปชันที่ครัวเรือนประสบได้ลดลง แต่มีปัญหาร้ายแรงในบางจุด

“ดังนั้น หนึ่งในข้อเสนอแนะคือ ให้มีการสำรวจแบบเดียวกันนี้ในระดับชาติทุก 5 หรือ 10 ปี เป็นมาตรการหนึ่งในการตรวจสอบและป้องปรามการคอร์รัปชันภาคราชการที่ครัวเรือนประสบ การเรียกรับสินบนก้อนใหญ่ในบางหน่วยงานราชการส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะผู้ให้สมยอมเนื่องจากได้ประโยชน์มากกว่าที่เสีย ซึ่งทำให้ยากที่จะปราบ จึงควรศึกษาวิจัยถึงมาตรการป้องกันและการเฝ้าระวังที่มีประสิทธิภาพที่ใช้ได้ผลแล้วในประเทศอื่น เช่น มาตรการกำกับและควบคุมข้าราชการที่ร่ำรวยผิดปรกติแบบต่างๆ โดยศึกษาความเป็นไปได้และการปรับให้เหมาะสมกับระบบกฎหมายของไทย ซึ่งอาจศึกษาเปรียบเทียบกับการสร้างฐานข้อมูลภาษีเงินได้ในระบบอิเล็กทรอนิกส์ที่เชื่อมกับการทำธุรกรรมทางเศรษฐกิจเป็นตัวกำกับ” ศ. ดร.ผาสุกกล่าว

“เมธี-เดือนเด่น” ชี้นักการเมืองรวมหัวผู้ปฏิบัติงานน่ากลัวกว่าสินบนชาวบ้าน

ในส่วนของข้อเสนอแนะ ดร.เมธี ยังมีข้อสังเกตในเชิงเทคนิคในการให้คำจำกัดความของคำว่า เงินพิเศษ หรือเงินสินบน แต่ยังคงเห็นด้วยกับข้อค้นพบที่พบว่าปัญหาการเรียกเก็บเงินมีอัตตราลดลง

“ในส่วนของจำนวนเงินที่เกิดขึ้น 9,722 ล้านบาท ในปี 2542 ลดเหลือ 5,016 ล้านบาท ในปี 2557 ในส่วนนี้หากปรับความเปลี่ยนแปลงของดัชนีราคา จะพบว่าในปี 2542 เงินสินบนเฉลี่ยเกือบ 10,000 ล้านบาท ถ้าใช้อัตราดัชนีราคาในปี 2542 มาเทียบมูลค่าสินบนในปี 2557 เงินจำนวน 5,016 ล้านบาท จะเหลือเพียง 2,000 กว่าล้านบาท ดังนั้น ลักษณะของเงินสินบนที่ต้องจ่ายในปัจจุบันกลับมีขนาดยิ่งเล็กลง จึงเป็นยืนยันว่าความสาหัสของปัญหาที่ชาวบ้านต้องจ่ายให้กับแต่ละหน่วยงานลดลงไปอย่างมาก”

ศ. ดร. เมธี ให้ความเป็นเพิ่มเติมในเรื่องการเปลี่ยนรูปแบบของการคอร์รัปชันว่า ปัจจุบันการคอร์รัปชันเป็นไปในทางที่คนที่มีอำนาจได้ใช้อำนาจของตนเองในการที่จะอนุมัติหรือไม่อนุมัติเพื่อที่จะให้เกิดกิจกรรมใดขึ้นมา และผลจากตรงนั้นเป็นผลให้ผู้ได้รับประโยชน์ได้ให้เงินส่วนหนึ่ง หรือคุณประโยชน์ส่วนหนึ่งกลับคืนมาสู่ผู้มีอำนาจในวงราชการ หรือจะเป็นนักการเมืองก็แล้วแต่ โดยมีความร่วมมือของนักการเมือง กับผู้ปฏิบัติงาน เพื่อก่อให้เกิดโครงการต่างๆ ที่มีขนาดมหาศาล ลักษณะตรงนี้เป็นเป็นสิ่งที่น่ากังวลกว่าการจ่ายสินบนของชาวบ้าน

สำหรับความเห็นของ ดร.เดือนเด่นมีความเป็นไปในทางเดียวกับ ศ. ดร.เมธี ในข้อคำจำกัดความของคำว่าสินบน หรือเงินพิเศษ เนื่องจากวิธีการในการให้เงินพิเศษอาจมีรูปแบบที่ซับซ้อนกว่าขอบเขตของงานวิจัย ส่งผลให้วิธีการบางวิธีอาจตกสำรวจไป อาทิ การจ่ายสินบนทางอ้อม ที่การวิจัยไม่ได้พูดถึง

รวมไปถึงประเด็นของลักษณะของหน่วยงานที่ติดต่อกับครัวเรือนมีความแตกต่างกัน รูปแบบของหน่วยงานสัมผัสกับประชาชนน้อย แต่อาจมีปัจจัยที่เอื้อต่อการทุจริตสูงได้เช่นกัน พร้อมกันนี้ ดร.เดือนเด่นให้ความเห็นต่องานวิจัยที่ใช้ทัศนคติของคนในการทำสถิติ โดยให้ความเห็นว่า ทัศนคติของคนเป็นสิ่งที่มีความไม่แน่นอน

“ในการจะตัดสินว่าหน่วยงานไหนดีกว่าหน่วยงานไหนจากความรู้สึกในช่วงระยะเวลาสั้นๆ มันถูกบิดเบือนไปในแต่ละสภาวการณ์ คงยังไม่แม่นยำ ซึ่งการสำรวจอาจจะต้องใช้เวลาที่หลากหลาย ใช้แปลนเวลาที่กว้างขึ้น และอาจต้องเปรียบเทียบกับประสบการณ์ของผู้ถูกสอบถามด้วย”

บิ๊กข้าราชการแจงชาวบ้านยังร้องถูกโกง-ใช้ระบบเทคนิคช่วย

ดร.สมชัย สัจจพงษ์ อธิบดีกรมศุลกากร นายพงศ์ธร จันทราธิบดี หัวหน้ากลุ่มวินัยและเสริมสร้างคุณธรรม กองการเจ้าหน้าที่ กรมการขนส่งทางบก นายวานิตย์ อินทรักษ์ รองอธิบดีกรมที่ดิน พ.ต.อ. มงคล เกตุพันธ์ ผู้บังคับการ กองบังคับการอำนวยการ สำนักงานจเรตำรวจ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ตัวแทนจากหน่วยงานภาครัฐที่มีชื่อในงานวิจัยเกี่ยวกับเรื่องการคอร์รัปชัน ได้กล่าวไปในทิศทางเดียวกันว่า ในการปฏิบัติงานตลอด 15 ปีที่ผ่านมา การที่สถิติคอร์รัปชันในองค์กรลดลงเนื่องจากการใช้เทคโนโลยีเข้ามาช่วยในการปฏิบัติงาน ลดการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ลง มีการเกิดขึ้นของคณะกรรมการด้านคุณธรรมจริยธรรมภายในองค์กร และการที่ภาคประชาชนมีส่วนในการร้องเรียนปัญหาต่างๆ

อย่างไรก็ตาม ในส่วนของ พ.ต.อ. มงคล และนายพงศ์ธร ให้ความเห็นสอดคล้องกันว่า หน่วยงานที่ต้องให้การบริการแก่ประชาชนเป็นจำนวนมากยังคงมีมีปัญหาเรื่องการคอร์รัปชันร้องเรียนเข้ามาให้เห็นอยู่บ่อยครั้ง ซึ่งทางองค์กรก็ไม่ได้นิ่งนอนใจ พยายามที่จะสร้างระบบตรวจสอบจากทั้งภายในองค์กรเองและภายนอก คือการรับเรื่องร้องเรียน ให้เข้มแข็ง เพื่อที่จะลดปัญหาการคอร์รัปชันและการรับสินบนของเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของตน

ทั้งนี้ ดร.มานะ นิมิตรมงคล ผู้อำนวยการองค์การต่อต้านคอร์รัปชัน ให้ความเห็นเพิ่มเติมว่า เนื่องจากปัญหาการคอร์รัปชันมีการเปลี่ยนรูปแบบ ข้อค้นพบจากงานวิจัยของ ศ. ดร.ผาสุก เป็นเพียงส่วนหนึ่งของกระบวนการการคอร์รัปชัน ในการที่หน่วยงานรัฐเรียกรับเงินจากหัวหน้าครัวเรือน แต่การคอร์รัปชันยังมีในรูปแบบของผู้มีอำนาจระดับสูงกับนักธุรกิจ ฯลฯ อีก

ดังนั้น การที่องค์กรภาครัฐจะแก้ปัญหาการคอร์รัปชันให้ได้ผลนั้น หน่วยงานอาจต้องมีการตรวจสอบรูปแบบการทำงานของหน่วยงานเอง นำเอาระเบียบของแต่ละหน่วยงานมากางดูในแต่ละจุดว่ามีส่วนไหนบ้างที่เป็นจุดอ่อน และทำการพัฒนาในส่วนดังกล่าว รวมไปถึงการให้ความสำคัญกับภาคประชาชนในการเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบ หากไม่มีการปรับแก้ในจุดที่บกพร่องแล้ว ปัญหาการคอร์รัปชันคงยากที่จะหมดไป

ดูเพิ่มเติม“คอร์รัปชันในระบบราชการไทย การสำรวจทัศนคติและประสบการณ์ของหัวหน้าครัวเรือน”