หางกระดิกหมา
ปรับโครงสร้างระบบราชการ เรื่องสำคัญในการต้านโกง
กระแส “ต้านคอร์รัปชัน” กำลังมาแรง…
ทุกภาคส่วนต่างก็ออกมาร่วมรณรงค์ ทุกพรรคการเมืองระบุเป็นนโยบายสำคัญอันดับต้น ทุกข้อเสนอปฏิรูปมีเรื่องนี้เป็นเรื่องเร่งด่วนยิ่งยวด ทำให้สังคมเกิดความหวังที่ไม่เคยมีมาก่อน
“การต่อต้านคอร์รัปชัน” ได้กลายสภาพจาก “เรื่องเพ้อเจ้อ” มาเป็น “วาระแห่งชาติ” อย่างแท้จริงแล้ว
คอร์รัปชันจะลดจะหดจะหมดไป เพียงแค่เราสามารถปลุกจิตสำนึกคนส่วนใหญ่ได้ เพียงแค่เราเรียกร้องให้ทุกคนเป็นคนดี เพียงแค่เรารณรงค์มีกิจกรรมกรอกหูประชาชนอยู่ทุกเมื่อเชื่อวัน เพียงแค่เราออกสปอตถี่ยิบเรียกร้องให้ไม่คบคนชั่ว (ที่มีตราโกงประทับบนหน้าผาก) …ได้จริงหรือ?
ข้อเท็จจริงคือ ยังมีเรื่องต้องทำอีกมากมายนับไม่ถ้วน ถ้าเราหวังจะให้ได้ผลแท้จริงในระยะยาว ไม่ให้เป็นแค่เรื่อง “ไฟไหม้ฟาง” ที่จะมอดหายไป (หรือเป็นประเภท “มึงจะรณรงค์ก็ทำไป กูก็โกงก็กินของกูไป ไม่เกี่ยวกัน” แถมเรียกไปรณรงค์ กูก็ไปร่วมด้วยช่วยสร้างภาพ)
– เรายังต้องวิเคราะห์ วิจัย ให้เข้าใจอย่างลึกซึ้งถึงกระบวนการ วิธีการ ที่มีหลายพันหลายหมื่นกลโกง
– เราจะต้องจัดกระบวนการต่อกร ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาการ ภาคประชาชน ให้มีการสอดประสาน พร้อมรบทัพจับศึกกับเครือข่ายชั่วร้าย ที่ลึกซึ้งเก่งกาจนี้ให้ได้
– จะต้องมีการปฏิรูปในหลายด้าน ทั้งกฎหมาย ระเบียบวิธีปฏิบัติ ตลอดไปจนถึงความคุ้นเคย วัฒนธรรมต่างๆ ที่เกื้อหนุนทัพปลวกกินเมืองนี้อยู่ (แต่ละด้านมีเรื่องให้ทำหลายสิบเรื่อง)
– กลยุทธ์การที่จะใช้ในการปลูกฝัง ป้องกัน ปราบปราม ต้องเป็นยุทธวิธีระยะยาว ที่มีโครงสร้างไม่ให้ “คนชั่ว” ทั้งหลายมีโอกาสทำชั่ว หรือแม้จะทำชั่วไปแล้วก็ไม่อาจหลุดรอดหูตาการลงโทษไปได้
การเรียกร้องให้เป็นคนดีเป็นเรื่องสำคัญ แต่ภายใต้ข้อเท็จจริงที่ว่า เราไม่มีทางทำให้ทุกคนเป็นคนดีได้ ดังนั้น เราต้องมีสภาพแวดล้อม มีโครงสร้าง ตลอดไปจนมีอาวุธ เพียงพอที่จะทำให้เหล่า “คนดี” มีแรงจูงใจ และมีความสามารถที่จะลุกขึ้นมาต่อสู้กับกระบวนการที่สูบเลือดสูบเนื้อเราไปต่อเนื่องมาช้านาน
ในฐานะประชาชนไทยตัวเล็กๆ “หางกระดิกหมา” ได้ใช้ความพยายาม ค้นคว้า นำความรู้ ความเข้าใจ นำมาตรการตัวอย่างที่เคยใช้ได้ผลมาแล้วจากทุกๆ มุมโลก มานำเสนอให้สังคมไทยได้ร่วมพิจารณา โดยนำเสนอบทความไปกว่าหกสิบตอนแล้ว
บทความ 52 ตอนแรก (ก.พ. 2556 – ม.ค. 2557) ได้รับการพิมพ์รวมเล่มโดยสำนักพิมพ์โอเพ่นเวิลด์ (openworlds) ภายใต้ชื่อหนังสือ “หางกระดิกหมา” โดย บรรยง พงษ์พานิช และ ธนกร จ๋วงพานิช (อทิติ พงษ์พานิช เป็นผู้ตั้งชื่อนามปากกาและชื่อบทความในแต่ละตอน) มีวางจำหน่ายแล้วครับ
พวกเราได้แต่หวังว่า ความพยายามของเรานี้ ถ้าจะเกิดเป็นประโยชน์ขึ้นมาบ้างต่อกระบวนการความพยายามที่สังคมมีอยู่ในการต่อสู้กับภัยคอร์รัปชัน ก็จักเป็นความภาคภูมิใจอย่างยิ่ง ที่มีโอกาสได้รับใช้ตอบแทนต่อสังคมไทยที่เรารักยิ่ง
วันนี้ “หางกระดิกหมา” ขอยกข้อเสนอ “การปรับปรุงงานราชการ” ที่นอกจากจะช่วยลดโอกาสในการ “โกงกิน” แล้ว จะยังช่วยให้งานบริการประชาชนมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้น ช่วยเพิ่มศักยภาพการแข่งขันให้ประเทศ
หวังว่า กว่าที่เราจะรวมเล่ม “หางกระดิกหมา 2” ครั้งต่อไป การโกงการกินในบ้านเราคงจะลดลงบ้างนะครับ หรือถ้ามันจะหมดไปจนทำให้หนังสือเราขายไม่ออกเลย คอลัมน์ถูกปลดทิ้งจากหน้าหนังสือพิมพ์ พวกเราก็จะยิ่งดีใจมากครับ
…..
แม้ทุกคนจะรู้ดีว่าระบบข้าราชการนั้นไม่ได้มีแต่คนเลวเสมอไป แต่สุดท้าย ในเมื่อคอร์รัปชันจะเกิดขึ้นได้ก็เฉพาะเวลาเอกชนมาเจอกับข้าราชการหรือนักการเมือง ดังนั้น ในการปฏิรูปเรื่องคอร์รัปชัน ช้าเร็วก็ต้องซัดกันไปจนถึงการปฏิรูประบบข้าราชการ หลีกเลี่ยงไม่ได้
จะว่าไป ระบบข้าราชการนั้นเหมือนต้นไม้ที่ปลูกมานาน เมื่อปล่อยให้โตเรื่อยไปโดยไม่ตัดแต่ง กิ่งก้านที่ระเกะระกะก็ย่อมกลายเป็นภาระมากกว่าเป็นประโยชน์ กล่าวคือ ระบบข้าราชการที่ถูกปล่อยปละละเลยย่อมทำให้เกิดระเบียบขั้นตอนในการดำเนินการต่างๆ ที่หยุมหยิมบ้าง ใบอนุญาตที่ซ้ำซ้อนบ้าง หรือไม่ก็การอนุมัติพิจารณาต่างๆ ที่ต้องผ่านเจ้าหน้าที่มากมายเกินจำเป็นบ้าง ซึ่งทางหนึ่งก็เปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่เรียกค่าน้ำร้อนนำ้ชา ทางหนึ่งก็บีบคั้นให้คนอยากเลี้ยงน้ำชาเจ้าหน้าที่เพื่อตัดปัญหาให้มันจบๆ ไป
สิ่งเหล่านี้นับเป็นเรื่องอันตราย เพราะทำให้ตลาดกลายจากสถานที่ที่แข่งขันกันด้วยราคาและคุณภาพไปเป็นสถานที่ที่ประลองความชำนาญการจ่ายใต้โต๊ะแทน ยิ่งกว่านั้น สำหรับประเทศที่พยายามสนับสนุนผู้ประกอบการรายย่อยอย่างเรายิ่งแล้วใหญ่ เพราะ United Nations Industrial Development Organization (UNIDO) เคยวิจัยร่วมกับ UNODC แล้วว่าผู้ประกอบการรายย่อยนั้นจะลำบากเพราะคอร์รัปชันประเภทค่าน้ำร้อนน้ำชาของข้าราชการมากที่สุด เนื่องจากบุคคลเหล่านี้ต้องรอเอาใบอนุญาตและการอนุมัติต่างๆ จากเจ้าหน้าที่ปีหนึ่งไม่รู้เท่าไหร่ต่อเท่าไหร่ การปล่อยปัญหาเรื่องนี้ให้เนิ่นช้าไปจึงเป็นการบ่อนทำลายเศรษฐกิจของประเทศตรงรากเลยทีเดียว
นอกจากนั้น โดยสภาพของผู้ประกอบการรายย่อยเองก็มีปัจจัยเอื้อต่อคอร์รัปชันมากมาย ประการแรก บริษัทเล็กๆ อย่างผู้ประกอบการรายย่อยมักจะมีโครงสร้างองค์กรแบบลูกทุ่ง ไม่ซับซ้อน จึงย่อมไม่มีกลไกการตรวจสอบเอาเรื่องกับการให้สินบน ประการที่สอง บริษัทเหล่านี้มักมองธุรกิจในระยะสั้น ดังนั้นจึงไม่กลัวเสียชื่อเสียง และยิ่งไม่กลัวต่อผลร้ายของคอร์รัปชันในระยะยาวต่อเศรษฐกิจของประเทศ ประการที่สาม บริษัทเหล่านี้มีอำนาจอิทธิพลน้อย เวลาถูกเจ้าหน้าที่เรียกสินบนจึงไม่มีกำลังจะไปต่อต้าน และประการสุดท้าย บริษัทเหล่านี้มักไม่มีเวลาและทรัพยากรเพียงพอที่จะไปศึกษากฎระเบียบข้อบังคับอะไรให้แตกฉาน ไม่ช้าไม่นานก็เลยมักมีเรื่องที่ทำผิดหรือทำไม่ทัน ซึ่งก็บังคับให้ต้องไปติดสินบนเจ้าหน้าที่เพื่อให้ช่วยปกปิดความผิดหรือลัดคิวให้อยู่ตลอด
อย่างไรก็ตาม OECD ได้เคยรวบรวมแนวทางสำหรับปรับปรุงงานราชการเพื่อลดภาระต่อผู้ประกอบการไว้เหมือนกัน เช่น
หนึ่ง การสังคายนาระบบ (process re-engineering) กล่าวคือ การให้รัฐรื้อเอาข้อบังคับทั้งหลายที่สุมๆ ไปให้ผู้ประกอบการมาทบทวนดูว่าจะลดจำนวนให้มันน้อยลง หรือให้มันปฏิบัติตามได้ง่ายขึ้นอย่างไรบ้าง ตัวอย่างที่อาจทำได้ก็เช่น การยกเว้นกฎระเบียบบางอย่างให้กับผู้ประกอบการรายย่อย หรือการลดความถี่หรือขอบเขตการควบคุมตรวจสอบหรือการขอข้อมูลบางอย่างไม่ให้มันจุกจิกเกินไปนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวกับกิจการที่มีความเสี่ยงน้อยๆ เพื่อจะได้เอาทรัพยากรในการบังคับใช้กฎหมายไปทุ่มเทให้กับเรื่องอื่นที่ใหญ่กว่าหรือมีความเสี่ยงมากกว่า อย่างที่เขาเรียกว่าการจัดการตามความเสี่ยง (risk-based approach)
ในส่วนของพวกใบอนุญาตต่างๆ ก็หลักเดียวกัน คือ ลดจำนวนให้ได้มากที่สุด เรื่องบางเรื่องที่เคยต้องทำหนังสือเข้ามาให้อนุมัติก็อาจเปลี่ยนเป็นแค่ให้ทำหนังสือเข้ามาแจ้ง รวมทั้งพยายามใส่ข้อบัญญัติที่เรียกว่า “เงียบคือผ่าน (silent is consent)” ไว้ในกฎระเบียบต่างๆ ให้มาก กล่าวคือ ข้อบัญญัติที่บอกกำหนดเวลาว่าเมื่อรับเรื่องไปแล้วรัฐต้องตอบกลับมาภายในเวลาเท่าใด ถ้าไม่ตอบก็ถือว่าได้รับอนุมัติไปเลย
นอกจากนี้ กฎระเบียบของเรื่องเดียวกันก็ควรถูกรวมให้ลงอยู่ในที่เดียวและเรียบเรียงให้เป็นเนื้อเดียวกันด้วย เพื่อที่คนตั้งใจจะทำตามกฎหมาย จะได้ศึกษาและปฏิบัติตามได้ง่าย ไม่ใช่ปล่อยให้สับสนปนเปและกระจัดกระจายอยู่อย่างทุกวันนี้ ซึ่งขนาดคนตั้งใจจะทำถูกกฎหมายทุกอย่างก็ยังเฉียดคุกหรือถูกปรับกันมาเยอะแล้ว เพราะกฎหมายชวนให้เข้าใจผิด
สอง การใช้วันเริ่มบังคับใช้กฎหมายเดียวกัน (Common Commencement Dates) ผู้ประกอบการมักประสบกับปัญหาตามการเปลี่ยนแปลงของกฎระเบียบต่างๆ และข้อบังคับใหม่ๆ ไม่ทัน และทำให้ต้องไปพยายามแก้ไขความผิดพลาดด้วยการจ่ายสินบนเจ้าหน้าที่ ดังนั้น เพื่อป้องกันความสับสนของผู้ประกอบการ จึงควรมีการกำหนดให้แน่นอนลงไปว่ากฎหมายใหม่ที่จะบังคับใช้กับภาคธุรกิจนั้นจะให้เริ่มใช้วันไหนแล้วก็ยึดอยู่วันเดียวสำหรับทุกกฎหมาย เช่น ของอังกฤษนั้นจะบอกเลยว่า ในแต่ละปี กฎหมายใหม่จะเริ่มบังคับใช้ได้แค่สองวัน คือ 6 เมษายน หรือ 1 ตุลาคม ซึ่งการล็อกวันที่อย่างนี้จะทำให้ผู้ประกอบการรู้เนื้อรู้ตัวและวางแผนธุรกิจง่ายขึ้นอีกมาก
สาม การปันข้อมูลระหว่างหน่วยงานรัฐและการสร้างมาตรฐานเดียวกัน (data sharing and standardization) ผู้ประกอบการมักถูกเรียกให้ยื่นข้อมูลเรื่องเดียวกันซ้ำซากหลายครั้ง แถมแต่ละครั้งก็ต้องใช้แบบฟอร์มและใช้วิธียื่นต่างๆ ช่องทางกันไป ซึ่งเป็นเรื่องสิ้นเปลืองเวลาและทรัพยากรมาก รัฐจึงต้องพยายามหาวิธีที่จะเรียกเก็บข้อมูลจากเอกชนเพียงครั้งเดียว และหลังจากนั้น หน่วยงานไหนจำเป็นต้องใช้ข้อมูล ก็ให้รัฐไปส่งกันเองเป็นการภายใน วิธีการก็ทำได้หลายวิธี เช่น การให้ผู้ประกอบการใช้สมาร์ทการ์ดเป็นตัวเก็บข้อมูลสำหรับยื่นทุกเรื่อง การให้หน่วยงานรัฐที่มีกลุ่มผู้ใช้บริการเดียวกันออกแบบฟอร์มกลางสำหรับใช้ร่วมกัน การให้มีหน่วยงานกลางหรือซอฟต์แวร์ที่ทำหน้าที่เก็บข้อมูลและแยกส่งให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น
สี่ การควบคุมก่อนออกกฎใหม่ (ex ante controls) กล่าวคือ การประเมินก่อนออกกฎใหม่ทุกครั้งว่ากฎที่จะออกนั้นตรงเป้า ได้ผลคุ้มกับภาระของเอกชน และมีความโปร่งใสง่ายต่อการตรวจสอบเพียงพอหรือไม่ อย่างที่เรียกว่า “การประเมินผลประทบของกฎระเบียบ (Regulatory Impact Assessment)” นอกจากนั้น ก็อาจมีการทำ Standard Cost Model คือการเอากฎระเบียบแต่ละชิ้นมาคิดว่ามันก่อต้นทุนให้กับเอกชนคิดเป็นราคากี่สตางค์ ซึ่งทำให้รัฐสามารถวัดและกำหนดแนวทางปรับลด “ต้นทุน” นั้นๆ ได้อย่างจับต้องได้ ไม่ได้ใช้แต่จินตนาการ
ดูๆ ไปแล้ว แนวทางการปฏิรูปที่ว่ามานี้ หลายเรื่องคงต้องใช้เงินใช้เวลามากในการทำ แต่ถ้าทำจริงและทำให้ได้เรื่องแล้ว อย่างไรก็น่าจะคุ้มค่า เพราะถ้ายกเครื่องกันขนานใหญ่อย่างนี้ ผลที่ได้จะไม่ใช่แค่การแก้เรื่องคอร์รัปชันเท่านั้น แต่น่าจะเป็นการเติมศักยภาพการแข่งขันของประเทศเราแบบก้าวกระโดดเลยทีเดียว
หมายเหตุ : ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์โกงกินสิ้นชาติ นสพ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันจันทร์ที่ 7 เมษายน 2557
