ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)ได้เขียนเรื่อง “ทำไมชาวนาจะยังไม่ได้เงินค่าจำนำข้าวครบตามที่รัฐบาลสัญญา: ใครต้องรับผิดชอบ?” โดยระบุว่า ณ วันที่ 8 มกราคม 2557 ชาวนาได้นำข้าวมาขายให้โครงการรับจำนำในปีการผลิต 2556/57 เป็นมูลค่าตามใบประทวนประมาณ 1.6 แสนล้านบาท ได้รับเงินไปแล้ว 3.5 หมื่นล้านบาท ชาวนาจึงยังไม่ได้รับเงินอีก 1.246 แสนล้านบาท มาแรมเดือนแล้ว นี่เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ที่ชาวนาทั่วประเทศขายข้าวแล้วไม่ได้เงิน
ปัญหานี้ทำให้นายนิวัฒน์ธำรง บุญทรงไพศาล ปฏิบัติหน้าที่รักษาการรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์ ให้สัมภาษณ์แก่ผู้สื่อข่าวว่าขณะนี้กำลังเร่งดำเนินการหาเงินเพิ่มเติมมาจ่ายให้ชาวนาที่ได้นำข้าวมาเข้าโครงการจำนำแล้ว และคาดว่าชาวนาจะได้รับเงินครบภายในวันที่ 25 มกราคม 2557
เพื่อมิให้สูญเสียฐานเสียงของชาวนา ฝ่ายการเมืองจึงต้องหันมากดดันให้เจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังและ ธ.ก.ส. (ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร) หาเงินมาจ่ายให้ชาวนาก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง ทั้งนี้ หนังสือพิมพ์และแหล่งข่าวจากกระทรวงการคลังรายงานว่า มีความพยายามที่จะหาเงินมาจ่ายให้ชาวนาหลายวิธี อาทิเช่น การใช้สภาพคล่องของ ธ.ก.ส. (แต่ถูกสหภาพแรงงาน ธ.ก.ส., สตง. และนักวิชาการคัดค้าน) การบังคับให้ ธ.ก.ส. ปรับโครงสร้างหนี้ที่จะถึงกำหนดในปี 2558-2560 การขอให้กองทุนของหน่วยงานรัฐโยกเงินฝากมาฝากกับ ธ.ก.ส. ตลอดจนการให้ ธ.ก.ส. กู้เงินเพิ่มขึ้นโดยลดวงเงินกู้ของโครงการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐาน ฯลฯ วิธีการเหล่านี้ล้วนแต่สุ่มเสี่ยงต่อการผิดกฎหมายรัฐธรรมนูญ ทำลายวินัยทางการคลัง และกระทบความมั่นคงทางการเงินของ ธ.ก.ส.
แม้กระทรวงการคลังจะพยายามทุกวิถีทางที่จะหาเงินมาจ่ายให้ชาวนา แต่คิดว่ารัฐบาลคงไม่สามารถจ่ายเงินให้ชาวนาได้ตามสัญญา ยกเว้นว่ารัฐบาลจะกล้าเสี่ยงทำผิดกฎหมายรัฐธรรมนูญ จึงขออนุญาตใช้พื้นที่สื่อมวลชนอธิบายให้พี่น้องชาวนาได้รับรู้เหตุผลแท้จริงที่ชาวนาอาจจะได้เงินค่าขายข้าวไม่ครบภายในวันที่รัฐบาลสัญญา และให้ข้อมูลเพิ่มเติมเรื่องผู้ที่ต้องรับผิดชอบต่อปัญหาดังกล่าว เพื่อให้ท่านใช้ประกอบการตัดสินใจในการเลือกตั้ง ว่านโยบายที่พรรคการเมืองหาเสียงจะมีผลดีผลเสียอย่างไรต่อตัวท่านและต่อประเทศอย่างไร
“ก่อนอื่น ผมขอบอกพี่น้องชาวนาก่อนว่า ผมต้องการให้ท่านได้รับเงินค่าขายข้าวจากรัฐบาลโดยเร็วที่สุด และด้วยวิธีที่ถูกกฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายรัฐธรรมนูญ”
รัฐบาลบอกว่าจะหาเงินมาจาก 3 แหล่ง คือ เงินของกระทรวงการคลัง (ซึ่งจริงๆ แล้วคือเงินของประชาชน) เงินยืมจาก ธ.ก.ส. และเงินที่ได้จากการขายข้าวของกระทรวงพาณิชย์
เงินก้อนแรก คือ เงินของกระทรวงการคลัง คือเงินของบรรดากองทุนต่างๆ ของหน่วยราชการ โดยกระทรวงการคลังจะบังคับให้หน่วยราชการผู้บริหารกองทุนเหล่านั้นโอนเงินมาฝากที่ ธ.ก.ส. โดยมีเงื่อนไขพิเศษเรื่องกำหนดระยะเวลาการฝาก คือ ไม่ให้ถอนก่อนที่กระทรวงการคลังจะหาเงินจากแหล่งอื่นมาคืนให้ ธ.ก.ส. โดยตัวอย่างของกองทุนเหล่านี้ เช่น กองทุนสลากกินแบ่งรัฐบาล กองทุนของสำนักงานประกันสุขภาพแห่งชาติ ฯลฯ ศูนย์ข่าวอิศรารายงานว่า กระทรวงการคลังอาจจะหาเงินฝากมาได้ 55,000 ล้านบาท ธ.ก.ส. ก็สามารถนำสภาพคล่องนี้จ่ายให้เกษตรกรได้ร้อยละ 88-94 ของเงินฝาก หรือประมาณ 48,400-51,700 ล้านบาท ซึ่งยังไม่พอจ่ายให้ชาวนา
เงินก้อนที่สอง คือ รัฐบาลต้องขอกู้จาก ธ.ก.ส. หรือให้ ธ.ก.ส. กู้แล้ว รัฐบาลค้ำประกัน แต่เนื่องจากข้อจำกัดของเพดานการกู้เงินและการค้ำประกันเงินกู้ตามกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556/57 กระทรวงการคลังก็เลยต้องไปบังคับให้รัฐวิสาหกิจอื่นๆ ที่มีแผนการกู้เงินตามโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาท ระงับหรือลดการกู้ลง แล้วโอนเงินกู้ดังกล่าวไปให้ ธ.ก.ส. กู้แทน (โดยรัฐบาลเป็นผู้ค้ำประกัน)
ไทยพับลิก้ารายงานว่า รัฐวิสาหกิจที่ถูกขอร้องแกมบังคับให้ลดวงเงินกู้ลง ได้แก่ การไฟฟ้าผลิต (ลดวงเงินกู้ลง 120,000 ล้านบาท) การทางพิเศษฯ (8,000 ล้านบาท) ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (10,000 ล้านบาท) รวม 138,000 ล้านบาท วงเงินกู้ที่ลดลงนี้มีมูลค่าสูงกว่าวงเงินกู้ที่กระทรวงการคลังต้องการให้ ธ.ก.ส. กู้เพื่อนำไปจ่ายให้ชาวนา (130,000 ล้านบาท) ถ้าได้วงเงินกู้ก้อนนี้ ก็จะมีเงินพอจ่ายให้ชาวนา แต่ปัญหาคือ เงินทั้งสองก้อนนี้อาจใช้ไม่ได้ เพราะผิดกฎหมายรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะขออธิบายภายหลัง
ส่วนเงินก้อนที่สาม จากการระบายข้าวของกระทรวงพาณิชย์ จะมีจำนวนเท่าไรเป็นเรื่องไม่แน่นอน และไม่มีใครรู้ว่าภายในสิ้นมกราคม 2557 นี้ พาณิชย์จะขายข้าวได้อีกเท่าไร จะส่งเงินคืน ธ.ก.ส. ได้เท่าไร แม้ว่า กกต. (สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง) จะมีมติให้พาณิชย์ระบายข้าวได้ตามปกติแล้วตั้งแต่วันที่ 7 มกราคม 2557 ก็ตาม
“ผมคาดว่าเงินขายข้าวที่จะส่งคืนให้ ธ.ก.ส. คงได้ไม่มาก อย่างมากพาณิชย์คงส่งเงินค่าระบายข้าวในเดือนมกราคม 2557 ให้ ธ.ก.ส. ได้เพียง 10,000–15,000 ล้านบาท”
แต่น่าแปลกใจว่าชาวนาไม่เคยเดินขบวนทวงถามเงินระบายข้าวจากกระทรวงพาณิชย์ ตลอดเวลามีแต่ข่าวว่ากระทรวงการคลังและ ธ.ก.ส. ไม่มีเงินจ่ายค่าข้าวให้ชาวนา ทั้งๆ ที่กระทรวงพาณิชย์จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบมากที่สุด เพราะเป็นผู้รับผิดชอบโครงการรับจำนำข้าว และการระบายข้าวทุกเมล็ดในโครงการฯ
พี่น้องชาวนาครับ ถ้าท่านจะทวงถามเรื่องเงินค่าขายข้าวของท่าน ท่านจะต้องถามกระทรวงพาณิชย์ครับ ไม่ใช่ ธ.ก.ส. หรือกระทรวงการคลังที่ต้องหาเงินกู้จนตัวโก่ง บากหน้าไปขายพันธบัตรให้ใครในตลาดเงินก็ไม่มีเอกชนคนใดอยากซื้อ ยิ่งเวลานี้กำลังถูกแรงกดดันทางการเมืองให้ต้องเสี่ยงทำผิดกฎหมายยิ่งน่าเห็นใจ เดชะบุญ ที่ประเทศไทยสร้างระบบและกติกาการคลังที่มีวินัยไว้ตั้งแต่เมื่อ 53 ปีก่อน และกระทรวงการคลังยังมีข้าราชการส่วนใหญ่ที่ทนเห็นความเหลวแหลกของนักการเมืองบางคนไม่ได้
วิธีการหาเงินของกระทรวงการคลังสองวิธีแรกสุ่มเสี่ยงที่จะผิดกฎหมายอย่างไร
ขออนุญาตท้าวความหน่อยครับ เมื่อเริ่มมีโครงการรับจำนำข้าวแบบทุกเมล็ด ตั้งแต่เดือนตุลาคม 2554 เป็นต้นมา ข้าราชการกระทรวงการคลังเริ่มตระหนักว่าโครงการนี้จะก่อภาระหนี้สินจนเสี่ยงต่อการเกิดวิกฤติการคลังของประเทศได้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจึงทำเรื่องเสนอให้รัฐบาลกำหนดวงเงินค้ำประกันเงินกู้เพื่อใช้ในโครงการรับจำนำผลผลิตการเกษตร เพราะในแต่ละปีงบประมาณกระทรวงการคลังจะสามารถค้ำประกันเงินกู้ของหน่วยราชการทั้งหมดได้จำกัดไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หากปล่อยให้มีการใช้เงินในโครงการรับจำนำมากขึ้น รัฐก็ต้องลดวงเงินกู้ส่วนที่จะนำไปลงทุนพัฒนาประเทศ
ดังนั้น เมื่อวันที่ 3 ตุลาคม 2555 และ 10 มิถุนายน 2556 คณะรัฐมนตรีจึงมีมติกำหนดเพดานการกู้เงินเพื่อใช้จำนำข้าวจนถึงสิ้นปี 2556 ว่าต้องอยู่ภายใต้กรอบเงินกู้ 410,000 ล้านบาท และเงินทุน ธ.ก.ส. 90,000 ล้านบาท รวม 500,000 ล้านบาท และให้นำเงินจากการระบายข้าวมาใช้หมุนเวียนในการจำนำข้าว สังคมไทยต้องขอบคุณรัฐมนตรีและข้าราชการกระทรวงคลังที่นำเสนอเรื่องนี้ต่อรัฐบาล
ในการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกตลอดปีการผลิต 2556/57 คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อ 3 กันยายน 2556 ว่าจะใช้วงเงิน 270,000 ล้านบาท และวงเงินนี้จะต้องอยู่ภายใต้กรอบสินเชื่อ 410,000 ล้านบาท และเงินทุน ธ.ก.ส. 90,000 ล้านบาท ตามที่เคยมีมติอนุมัติ
มตินี้สำคัญมากครับ ด้วยเหตุผล 2 ข้อ ข้อแรก หากโครงการรับจำนำข้าวในปี 2556/57 จะมีเงินพอจ่ายให้ชาวนา เงินส่วนใหญ่ก็จะต้องมาจากการระบายข้าวของกระทรวงพาณิชย์ เพราะการจำนำตลอดสองปีได้ใช้เงินกู้ไปจนเกือบเต็มวงเงินค้ำประกัน 500,000 ล้านบาทแล้ว ไม่สามารถกู้เพิ่มเติมได้
ทว่า กระทรวงพาณิชย์กลับไร้ความสามารถในการขายข้าวตลอดเวลา 2 ปีที่มีการจำนำข้าว (ตุลาคม 2554 – 22 ธันวาคม 2556) กระทรวงพาณิชย์ส่งเงินค่าระบายข้าวเพื่อใช้หนี้ ธ.ก.ส. แค่ 146,507 ล้านบาท ทั้งๆ ที่ ธ.ก.ส. จ่ายเงินสดค่าจำนำข้าวให้ชาวนาไปแล้ว 707,734 ล้านบาท
ความสำคัญข้อสอง คือ มติกำหนดกรอบวงเงินสำหรับโครงการจำนำปี 2556/57 เมื่อ 3 กันยายน 2553 เกิดขึ้นหลังจากมีการผ่านกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2556/57 ไปแล้ว รัฐบาลไม่สามารถกู้เงินเกินกว่าเพดาน 500,000 ล้านบาท เพื่อนำมาใช้ในการจำนำข้าวปี 2556/57 หรือถ้าต้องการกู้เงินเพิ่ม คณะรัฐมนตรีก็ต้องมีมติแก้ไขมติเดิมที่มีเมื่อ 3 กันยายน 2556 และลดวงเงินกู้ของโครงการพัฒนาของหน่วยงานรัฐอื่นๆ ลง ซึ่งหมายความว่า โครงการรับจำนำข้าวจะส่งผลลบต่อการพัฒนาประเทศ แต่รัฐบาลก็ไม่ได้มีมติอย่างไร จนกระทั่งมีการยุบสภา
การประท้วงของชาวนาที่ไม่ได้รับเงินค่าขายข้าวทำให้รัฐเกรงว่าจะสูญเสียฐานเสียงใหญ่ของชาวนา นักการเมืองจึงกดดันให้เจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังและ ธ.ก.ส. หาช่องทางหลีกเลี่ยงกฎหมายรัฐธรรมนูญมาตรา 181 (3) และ (4) โดยรัฐบาลจะส่งเรื่องให้คณะกรรมการเลือกตั้งตีความว่าการกู้เงิน 130,000 ล้านบาท หรือการให้ ธ.ก.ส. นำเงินฝากจากหน่วยงานของรัฐมาจ่ายเป็นค่าจำนำข้าวให้ชาวนาขัดกับหลักเกณฑ์ของคณะกรรมการการเลือกตั้งหรือไม่ รัฐบาลเชื่อว่าไม่ขัดหลักเกณฑ์เพราะป็นนโยบายต่อเนื่องที่ผ่านการอนุมัติของ ครม. (คณะรัฐมนตรี) แล้วเมื่อ 3 กันยายน 2556 (ถ้า กกต. มีมติว่าทำไม่ได้ ผมหวังว่ารัฐบาลจะไม่โยนความผิดให้ กกต.)
รัฐธรรมนูญมาตรา 181 (3) กำหนดว่า คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรจะไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป
จริงอยู่ การสลับวงเงินค้ำประกันเงินกู้โดยลดการกู้ของรัฐวิสาหกิจ 3 แห่ง เพื่อให้ ธ.ก.ส. สามารถกู้เงินจำนวน 130,000 ล้านบาท มีผลให้ยอดหนี้สาธารณะรวมไม่เพิ่มขึ้น และอาจลดลง 8,000 ล้านบาท แต่อย่าลืมว่าเมื่อ 3 กันยายน 2557 คณะรัฐมนตรีเคยมีมติว่าวงเงินของโครงการจำนำข้าวปี 2556/57 จะต้องอยู่ในกรอบวงเงินค้ำประกันของกระทรวงการคลัง 500,000 ล้านบาท แม้ว่าคณะกรรมการนโยบายและกำกับบริหารหนี้สาธารณะจะมีมติว่ากรอบวงเงิน 270,000 ล้านบาท สำหรับการจำนำปี 2556/57 เป็นกรอบใหม่ ไม่เกี่ยวกับกรอบวงเงิน 500,000 ล้านบาทเดิม และจะเสนอมตินี้ให้คณะรัฐมนตรีรับทราบ
แต่มตินี้เกิดขึ้นเมื่อ 3 มกราคม 2557 หลังจากการยุบสภา คณะกรรมการนโยบายฯ และคณะรัฐมนตรีรักษาการไม่มีอำนาจเพิ่มกรอบวงเงินกู้ของโครงการจำนำข้าวเพราะจะเป็นภาระผูกพันต่อรัฐบาลชุดใหม่
แม้ว่ายอดหนี้สาธารณะของประเทศจะไม่เพิ่มขึ้น แต่ลำพังเฉพาะการให้ ธ.ก.ส. กู้เงินเพิ่มขึ้นอีก 130,000 ล้านบาท ก็เป็นการสร้างภาระผูกพันให้คณะรัฐมนตรีชุดต่อไป เพราะการกู้ดังกล่าวจะต้องมีการทำนิติกรรม ผู้ที่จะใช้หนี้เงินกู้ดังกล่าวจึงเป็นรัฐบาลชุดต่อไป รัฐบาลรักษาการไม่มีอำนาจการกู้เพิ่มเติมจากมติคณะรัฐมนตรี เมื่อ 3 กันยายน 2556
ปัญหาประการสุดท้าย คือ การบังคับให้หน่วยงานรัฐโยกเงินฝากจากสถาบันการเงินอื่นมาฝากกับ ธ.ก.ส. โดยมีเงื่อนไขพิเศษในการฝาก แล้วให้ ธ.ก.ส. นำเงินฝากดังกล่าวไปจ่ายให้แก่ชาวนาที่ได้รับใบประทวนแล้ว วิธีนี้ดูแนบเนียนดีเพราะ ธ.ก.ส. เอาสภาพคล่องส่วนเกินมาให้ชาวนากู้ ภาระหนี้ของรัฐบาลไม่ได้เพิ่มขึ้น คำถามคือ วิธีนี้จะมีปัญหาอะไร
การจ่ายเงินค่าข้าวให้ชาวนาที่นำข้าวมาจำนำกับรัฐบาลก็คือการให้ชาวนากู้เงิน หากครบกำหนด 4 เดือน ชาวนาไม่มาไถ่ถอนข้าวคืน (ซึ่งก็คงไม่มีใครมาไถ่ถอน) ข้าวก็ตกเป็นของรัฐ หนี้ของชาวนาก็จะกลายเป็นหนี้ของรัฐบาลชุดต่อไปที่ต้องหาเงินมาชำระคืนแก่ ธ.ก.ส. ฉะนั้น วิธีนี้จึงขัดกับมาตรา 181 (3) เช่นกัน
ส่วนประเด็นที่ว่าวิธีเหล่านี้จะขัดกับมาตรา 181 (4) ที่ระบุว่าไม่ให้คณะรัฐมนตรีรักษาการใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้ง หรือไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการเลือกตั้งกำหนด เป็นอำนาจการวินิจฉัยของ กกต. ซึ่งผมไม่อยู่ในฐานะที่จะให้คำตอบได้
“พี่น้องชาวนาครับ เหตุผลที่ผมเขียนบทความฉบับนี้ มิได้มีเจตนาที่จะขัดขวางการจ่ายเงินค่าข้าวให้แก่ท่าน ตรงกันข้าม ผมต้องการให้รัฐบาลแสดงความรับผิดชอบต่อชาวนาด้วยวิธีที่ชอบด้วยกฏหมาย ไม่ใช่ใช้วิธีหาเสียงทางการเมืองโดยอาศัยวิธีการแบบศรีธนญชัย พยายามเลี่ยงกฎหมายโดยไม่สนใจว่าวิธีเหล่านี้จะมีผลเสียหายต่อฐานะการคลังของประเทศและต่อ ธ.ก.ส. อย่างไร”
ปัญหาเฉพาะหน้าที่เกิดขึ้นในขณะนี้ คือ เราไม่รู้ว่าจะได้รัฐบาลใหม่เมื่อใด ทำให้ไม่รู้ว่าเมื่อไรชาวนาจะได้รับเงินคืน สิ่งที่ทำได้ในวันนี้มี 3 ประการ คือ
(ก) กดดันให้กระทรวงพาณิชย์ขายข้าว และทวงเงินจากบริษัทพรรคพวกนักการเมืองที่ได้สิทธิซื้อข้าวราคาต่ำ เพื่อนำเงินมาคืนชาวนาให้เร็วที่สุด
(ข) พรรคเพื่อไทย และคุณทักษิณ ชินวัตร เจ้าของความคิดนโยบายจำนำข้าวทุกเมล็ด ต้องแสดงความรับผิดชอบ นำเงินของพรรคมาคืนเป็นค่าดอกเบี้ยให้ชาวนา ไม่ใช่มาล้วงกระเป๋าผู้เสียภาษี
(ค) กลุ่มพี่น้องชาวนา ควรถอดบทเรียนจากประสบการณ์อันเจ็บปวดจากนโยบายการจำนำข้าวครั้งนี้ บทเรียนสำคัญ คือ นโยบายนี้ก่อความเสียหายอย่างไรทั้งต่อชาวนาและต่อประเทศชาติ มีใครที่อยู่เบื้องหลังการทุจริตโดยเฉพาะการขายข้าวจนทำให้ไม่มีเงินค่าข้าวให้ชาวนา
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
