ความเห็นทางวิชาการต่อ “ประกาศห้ามซิมดับ” และ การฟ้องร้องสื่อและนักวิชาการของ กสทช.

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.ประชา คุณธรรมดี¹

กรณีคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) และสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (สำนักงาน กสทช.) ยื่นฟ้องนางเดือนเด่น นิคมบริรักษ์ นักวิชาการจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ ทีดีอาร์ไอ และนางสาวณัฏฐา โกมลวาทิน ผู้ดำเนินรายการ จากสถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส ข้อหาหมิ่นประมาท หลังจากนั้น ดร.สุทธิพล ทวีชัยการ กสทช. ด้านกฎหมายได้เขียนบทความตีพิมพ์เต็มหน้าในหนังสือพิมพ์มติชนรายวัน ในวันพุธที่ 4 กันยายน 2556 นั้น ในฐานะนักวิชาการที่ติดตามเรื่องสัมปทานโทรคมนาคม และบทบาทของผู้กำกับดูแล เช่น กสทช. นั้น มีประเด็นที่ต้องให้สาธารณชนเข้าใจโดยเฉพาะเรื่อง “ประกาศห้ามซิมดับ” และการทำหน้าที่ของ กสทช.

ข้อเท็จจริงพื้นฐาน คือ คู่สัญญาที่ประกอบกิจการโทรคมนาคมในระบบ 2G นั้น มีกำหนดวันหมดอายุในสัญญาชัดเจน เช่น กรณีของบริษัทที่ใช้คลื่น 1800 จำนวน 2 รายนั้น วันที่หมดสัญญาคือ วันที่ 15 กันยายน 2556 ในขณะที่ กสทช. โดย กทค. ออกประกาศห้ามซิมดับโดยให้มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 30 สิงหาคม 2556 หรือ 15 วันก่อนหมดอายุสัญญาโดยขยายเวลาให้ผู้ประกอบการอีก 1 ปี ในด้านของ กสทช. นั้น อ้างเรื่องการเยียวยาผู้บริโภค และเกรงว่าจะเกิดการผูกขาดในการให้บริการในระบบ 2G แต่คำถามสำคัญที่ข้อเขียนของ ดร.สุทธิพล ไม่ได้ตอบหรือทำให้สาธารณชนเห็นเลยว่า ผู้ที่ทำหน้าที่กำกับดูแล ได้ทำหน้าที่อย่างเต็มความสามารถแล้ว และการออกประกาศห้ามซิมดับนั้นเป็นภาวะที่ไม่มีทางเลือกอื่นที่ดีกว่า

กสทช. ทั้ง 11 คน ได้รับการโปรดเกล้าฯ ให้ดำรงตำแหน่งตั้งแต่วันที่ 7 ตุลาคม 2554 หากจะนับเวลาที่ปฏิบัติงานในตำแหน่งกระทั่งถึงวันที่อายุสัญญาของคู่สัญญาหมดลงนั้นก็มากกว่า 1 ปี 10 เดือน ดังนั้น กสทช. โดยเฉพาะ กทค. นั้น ไม่สามารถปฏิเสธได้เลยว่ามีเวลาไม่เพียงพอในการดำเนินการ “บริหารจัดการ” ที่ดีกว่า การออกประกาศห้ามซิมดับ ยิ่งไปกว่านั้น สำนักงาน กสทช. ในฐานะที่เป็นหน่วยงานประจำ ก็จำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องเตรียมการศึกษาเพื่อการ “บริหารจัดการ” ที่ดีที่สุด ในประเด็นนี้ผมแน่ใจว่า ทั้ง กทค. และสำนักงาน กสทช. ย่อมต้องรู้ถึงข้อจำกัดดังกล่าวและหากให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการคลื่นที่ดีนั้น ย่อมต้องมีการเตรียมการและมีทางเลือกมากกว่าการออกประกาศห้ามซิมดับ หรืออย่างน้อยที่สุด กทค. และสำนักงาน กสทช. จะต้องแถลงข้อจำกัดดังกล่าวให้ประชาชนรับทราบผ่านช่องทางต่างๆ ถึงความพยายามในการบริหารจัดการในกรณีนี้

ข้อเท็จจริงอีกประการหนึ่งนั้น คือ เรื่องการคงสิทธิเลขหมายนั้น กทค. และสำนักงาน กสทช. ทราบมาตั้งแต่ต้นเรื่องข้อจำกัดการโอนย้ายหมายเลข ที่ดำเนินการได้ไม่มากนักในแต่ละวัน ซึ่งเรื่องดังกล่าวเป็นข้อมูลสาธารณะ ตั้งแต่ไตรมาส 3 ปี 2552 และเมื่อมีการประมูลคลื่น 3G ในไตรมาส 4 ปี 2555 ซึ่งจะส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างตลาดโทรคมนาคมในประเทศไทย ข้อจำกัดต่างๆ ในเรื่องการบริหารคลื่นที่ใกล้หมดอายุสัญญานั้น ก็ยิ่งจะต้องเป็นความจำเป็นในลำดับต้นๆ ของ กทค. และสำนักงาน กสทช.

แม้ว่าในข้อเขียนของ ดร.สุทธิพล จะชี้แจงขั้นตอนการได้มาของประกาศห้ามซิมดับ ว่ามีการรับฟังความคิดเห็นระหว่างวันที่ 28 มิถุนายน – 28 กรกฎาคม 2556 ก่อนออกประกาศนั้น ผู้เขียนเห็นว่า กทค. และ สำนักงาน กสทช. ไม่สามารถกล่าวได้ว่าได้ดำเนินการบริหารจัดการที่ดีอย่างเต็มที่แล้ว เพราะการเข้าสู่ตำแหน่งของ กสทช. ทั้ง 11 ท่าน ปลายปี 2554 แต่ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นเพื่อการออกประกาศนั้นใช้ระยะเวลาที่นานมาก และเมื่อเทียบกับการประมูลคลื่น 3G ที่ได้ราคาเพิ่มจากราคาขั้นต้นเพียงเล็กน้อยนั้น ระยะเวลาทอดห่างถึง 6 เดือน

ในทางตรงข้าม หาก กทค. และสำนักงาน กสทช. มีจุดมุ่งหมายในการเพิ่มการแข่งขันในตลาดโทรคมนาคม ซึ่งจะส่งผลต่อราคาค่าบริการและเป็นประโยชน์กับผู้บริโภคโดยแท้จริงแล้ว การเร่งบริหารจัดการคลื่นหลังหมดอายุสัญญาในกรณีของคลื่น 1800 เป็นทางเลือกที่ดีกว่าการประกาศห้ามซิมดับ โดยส่วนตัวของผู้เขียนในกรณีนี้ กทค. และ สำนักงาน กสทช. ไม่ได้ให้ข้อมูลและความเห็นที่เพียงพอแก่การถกเถียงเพื่อประโยชน์แห่งสาธารณะ การให้ข้อมูลว่าที่ประชุม กทค. เมื่อวันที่ 31 กรกฎาคม 2556 ได้มีมติเห็นชอบในการกำหนดวันประมูลในช่วงไม่เกินกันยายน 2557 นั้น กทค. ไม่สามารถปฏิเสธความรับผิดชอบได้ว่าปล่อยเวลาให้ล่วงเลยจนใกล้หมดอายุสัญญาได้อย่างไร (ทั้งที่รับตำแหน่ง 7 ตุลาคม 2554)

นอกจากนั้น ในข้อเขียนของ ดร.สุทธิพล เองที่เกรงว่าผู้บริโภคที่ใช้บริการ 2G อยู่จะต้องโอนย้ายค่ายบ่อย ภายใน 4 ปี หรือกรณีที่ผู้ประกอบการ 3G ยังให้บริการไม่เต็มรูปแบบ ผู้เขียนเห็นว่า กทค. และสำนักงาน กสทช. มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายหลังจากการประมูลคลื่น 3G สิ้นสุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งคุณภาพของการให้บริการและความทั่วถึงของการให้บริการตามเงื่อนไขของการใช้คลื่น 3G ซึ่งในท้ายที่สุด ข้อกังวลของ ดร.สุทธิพล ที่ว่า “การโอนย้ายผู้ใช้บริการบนคลื่น 1800 อย่างไร้สติ อาจนำไปสู่การผูกขาดตลาดบริการ 2G เพียงเจ้าเดียว” นั้น เป็นข้อกังวลที่อยู่บนฐานความไม่แน่นอนและไม่อยู่บนฐานคิดตามหลักเศรษฐศาสตร์ โดยเฉพาะเรื่องการทดแทนของบริการ รวมทั้งหลักการการกำกับดูแลกิจการที่ดีโดยมีเป้าหมายสูงสุดเพื่อผู้บริโภค

หาก กทค. และสำนักงาน กสทช. กำกับดูแลตามเงื่อนไขของคลื่นแต่ละประเภท “อย่างดี” รวมทั้งมีการควบคุมอัตราค่าบริการ การบริหารจัดการคลื่น และการบังคับใช้กฎหมายที่ กทค. และ กสทช. ออกเองนั้น ผู้เขียนเชื่อเป็นอย่างยิ่งว่าการผูกขาดบริการจะไม่สามารถเกิดขึ้นได้ และข้อเท็จจริงที่ กทค. และนักวิชาการทราบกันดีคือ มีการทดแทนกันของบริการประเภทเดียวกัน แม้ว่าจะใช้คลื่นคนละประเภท กล่าวคือ ผู้บริโภคสามารถใช้บริการอย่างน้อยในด้านเสียง (Voice) ได้ทั้งบนคลื่น 2G 3G หรือแม้กระทั่ง 4G ได้

ยิ่งไปกว่านั้น ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีนั้นส่งผลให้เกิดการทดแทนในการให้บริการด้านเสียงผ่านแอปลิเคชั่นซึ่งสามารถใช้ Wi-fi หรือบริการอื่นตามค่ายของผู้ให้บริการและบางกรณีไม่เสียค่าบริการเพิ่ม ดังนั้น หากบริการใดที่เป็นบริการสาธารณะขั้นพื้นฐาน (Public Services) กทค. และสำนักงาน กสทช. สามารถประกาศและปรับปรุงบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานได้ตลอดเวลาและใช้อำนาจดังกล่าวเพื่อยังประโยชน์แก่ประชาชน

ผมคิดว่าหาก กทค. และสำนักงาน กสทช. ใจกว้างพอที่จะรับฟังเสียงนักวิชาการและการถกเถียงทางวิชาการ ประเทศคงได้ประโยชน์จากการประมูลคลื่น 3G มากกว่า 2.78% จากราคาขั้นต้นที่กำหนดไว้ และหาก กทค. และสำนักงาน กสทช. ใจกว้างพอที่จะเปิดการถกเถียงทางวิชาการภายใต้ 10 ข้อคำถามจากทีดีอาร์ไอ ผมคิดว่าสังคมจะได้ประโยชน์ ผู้บริโภคก็จะได้ประโยชน์ และองค์กรที่ทำหน้าที่กำกับดูแลอื่นก็จะได้ประโยชน์

ในส่วนตัวผมไม่เห็นด้วยกับ กทค. และสำนักงาน กสทช. ที่ฟ้องนักวิชาการและสื่อในกรณีนี้ เนื่องจากการอ่านเอกสารที่เกี่ยวข้องและประมวลเรื่องราวผ่านการจัดลำดับเวลา ผมคิดว่า กทค. และสำนักงาน กสทช. สามารถทำความเข้าใจหากบุคคลที่เกี่ยวข้องมีข้อมูลไม่ถูกต้อง สุดท้ายผมหวังเป็นอย่างยิ่งว่าข้อเขียนชิ้นนี้จะเป็นการวิจารณ์อย่างสร้างสรรค์ในสายตาของ กทค. และสำนักงาน กสทช. ในฐานะองค์กรผู้กำกับดูแล เพื่อให้ประเทศได้มีการพัฒนาในด้านโทรคมนาคมอย่างที่ทุกฝ่ายตั้งใจไว้

หมายเหตุ: ¹ ผู้อำนวยการโครงการปริญญาตรี คณะเศรษฐศาสตร์ และกรรมการสภามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์