วิถี “รัฐเปิด” (open government): บทเรียนจากอังกฤษ

สฤณี อาชวานันทกุล

ตอนที่แล้วพูดถึงแนวคิด open data และ open government ผ่านดัชนี Open Government Index (OGI) ของโครงการ World Justice Project (WJP) และทิ้งท้ายด้วยคำถามบางข้อที่โครงการสุ่มถามประชาชนในแต่ละประเทศ เพื่อนำมาคิดคะแนนและจัดอันดับ

บางคนคงสงสัยว่า ทำไมโครงการ OGI ถึงสุ่มถามประชาชนคนธรรมดาด้วยคำถามเชิงทัศนคติอย่าง “คุณเคยไม่ไปขอข้อมูลจากราชการ เพราะไม่รู้ว่าขอได้หรือไม่?” “คุณเคยไม่ไปขอข้อมูลจากราชการ เพราะคิดว่าจะถูกปฏิเสธหรือไม่?” ทำไมไม่ไปถามผู้เชี่ยวชาญที่เกี่ยวข้องกับการเปิดข้อมูลของรัฐ และผู้เชี่ยวชาญด้าน open data?

คำตอบสั้นๆ คือ “รูปธรรม” ของระดับ “รัฐเปิด” ย่อมต้องวัดจากประชาชน ต่อให้รัฐเปิดข้อมูลมากมาย แต่ประชาชนส่วนใหญ่ยังไม่รู้ว่าเปิดแล้ว ยังไม่อยากไปขอข้อมูลเพราะเชื่อว่า ขอไปก็ไม่ได้ หรือต้องเสียเวลาเสียเงินเสียทองมากมายกว่าจะได้ข้อมูลมา – สถานการณ์เช่นนี้ย่อมแปลว่า รัฐยังไม่ได้ “เปิด” มากพอ ยังไม่ได้ใช้ความพยายามมากพอในการเพิ่มพลังของประชาชน

อันดับ Open Government Index ประจำปี 2015
อันดับ Open Government Index ประจำปี 2015

การเปิดข้อมูลเป็นสาธารณะช่วยยกระดับความโปร่งใสและขจัดคอรัปชั่นได้อย่างไร? ลองมาดูตัวอย่างจากประเทศอังกฤษกัน

ในปี 2009 เกิดกรณีอื้อฉาวในอังกฤษเกี่ยวกับการเบิกค่าใช้จ่ายชนิดผิดกฎหรือบิดเบือนกฎของสมาชิกสภา ทั้งสภาล่างและสภาสูงจำนวนมาก ลุกลามจนกลายเป็น “วิกฤตการเมือง” ที่ใหญ่ที่สุดในอังกฤษในรอบครึ่งศตวรรษ ส่งผลให้เกิดมหกรรมสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตบเท้าลาออก ถูกไล่ออก ประกาศเกษียณอายุก่อนกำหนด ขอโทษต่อประชาชน ถูกฟ้องและศาลพิพากษาจำคุก หรือคืนเงินภาษีประชาชน นานหลายเดือนติดต่อกัน และส่งผลให้เกิดกระแสความไม่พอใจอย่างกว้างขวางในสังคม ก่อเกิดเป็นเสียงเรียกร้องการปฏิรูปการเมืองที่ลงลึกและกว้างขวาง ส่งผลให้มีกฎหมายและกฎกติกาใหม่ๆ ซึ่งทำให้อังกฤษมีระดับ “รัฐเปิด” สูงกว่าในอดีตมาก

เรื่องราวเริ่มต้นอย่างธรรมดาตั้งแต่ต้นปี ค.ศ. 2008 เมื่อนักข่าวพยายามทำข่าวเกี่ยวกับการเบิกเงินชดเชยค่าใช้จ่ายต่างๆ ของสมาชิกสภา “ที่เกี่ยวข้องกับการทำงาน” รวมถึงค่าเดินทาง ค่าโรงแรม ฯลฯ และค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับการซื้อบ้านหลังที่สอง (ซึ่งหลายคนก็ข้องใจว่า “เกี่ยวข้อง” กับการทำหน้าที่สมาชิกสภาอย่างไร)

หลังจากที่ขอข้อมูลผ่านกฎหมายข้อมูลข่าวสาร และคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารอนุมัติให้รัฐเปิดข้อมูล รัฐสภาก็โต้แย้งคำสั่งทันที ไปฟ้องศาลโดยอ้างว่ามัน “คุกคามความเป็นส่วนตัวอย่างไม่ชอบด้วยกฎหมาย” ต่อมาในเดือนพฤษภาคมปีเดียวกัน ศาลสูงตัดสินให้เปิดรายละเอียดการเบิกค่าใช้จ่ายตามคำสั่งของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของสมาชิกสภารายคน ซึ่งละเอียดถึงขั้น ‘ใบเสร็จ’ แต่ละรายการ

ในเมื่อมีคำตัดสินของศาล สภาก็ไม่อาจบิดพลิ้วได้อีก ปีต่อมาคือ 2009 รัฐสภาก็ประกาศว่าจะเปิดรายละเอียดโดยลบข้อมูลบางรายการที่มองว่า “อ่อนไหว” ออก ในเดือนกรกฎาคม 2009

แต่ก่อนที่รัฐสภาจะทันได้เปิดข้อมูล (ที่เซ็นเซอร์ข้อมูลบางรายการ) ก็มี “ผู้หวังดี” ส่งข้อมูลฉบับเต็มที่ไม่ถูกเซ็นเซอร์ไปยัง เดอะ เดลี่ เทเลกราฟ (The Daily Telegraph) สื่อยักษ์ใหญ่ในอังกฤษ เทเลกราฟเริ่มทยอยตีพิมพ์ข้อมูลดังกล่าวเป็นตอนๆ ตั้งแต่ต้นเดือนพฤษภาคม 2009

พาดหัวข่าว The Telegraph
พาดหัวข่าว The Telegraph

ข่าวเจาะเอ็กซ์คลูซีฟซีรีส์นี้ทำให้ชาวอังกฤษได้ถึง ‘บางอ้อ’ พร้อมกันเป็นครั้งแรกว่า สมาชิกสภาหลายสิบคน จากทุกพรรคการเมืองรวมถึงพรรครัฐบาลและ ‘คณะรัฐมนตรีเงา’ ของพรรคฝ่ายค้านนั้น จงใจบิดเบือน หลบเลี่ยง และฉวยโอกาสใช้ระบบการเบิกค่าใช้จ่ายเพื่อประโยชน์ส่วนตนขนาดไหน

ท่ามกลางกระแสความโกรธแค้นที่ลุกฮือขึ้นเรื่อยๆ รัฐบาลก็ ‘แก้เกม’ (บางคนบอกว่า ‘แก้เก้อ’ มากกว่า) ด้วยการเผยแพร่รายละเอียดการเบิกค่าใช้จ่ายและเงินชดเชยระหว่างปี 2004 ถึง 2008 บนเว็บไซต์ทางการของรัฐสภา ในวันที่ 18 มิถุนายน 2009 โดยเซ็นเซอร์รายละเอียดบางอย่าง อย่างเช่นที่อยู่ (รวมถึงที่อยู่ ‘บ้านหลังที่สอง’ ของสมาชิกสภาบางราย ซึ่งประชาชนข้องใจว่าเบิกเงินรัฐไปซื้อได้อย่างไร) และไม่เปิดเผยรายละเอียดของค่าใช้จ่ายที่สมาชิกสภาขอเบิก แต่ไม่ได้รับอนุมัติให้เบิก รวมถึงไม่เปิดเผยข้อมูลการติดต่อระหว่างสมาชิกสภากับสำนักงานด้านนี้ของสภา

การยกเว้นข้อมูลเหล่านี้ย่อมทำให้ประชาชนที่โกรธแค้นอยู่แล้วยิ่งโกรธกว่าเดิม คนจำนวนมากก่นด่าว่ารัฐสภามีเจตนาที่จะปิดบังข้อมูล อ้างเรื่องความลับโดยไม่ชอบธรรม หลายคนมองว่า การฉกฉวยโอกาสและหลบเลี่ยงกฎกติกาที่เลวร้ายที่สุดของ ส.ส. หลายคน จะไม่มีวันถูกเปิดเผยได้เลยถ้าหากมีแต่ข้อมูลที่รัฐบาลเปิดเอง

ภาพประกอบข่าว The Guardian ที่มาภาพ: https://www.theguardian.com/news/datablog/2011/mar/02/mp-expenses-claims-list-2009-10
ภาพประกอบข่าว The Guardian ที่มาภาพ: https://www.theguardian.com/news/datablog/2011/mar/02/mp-expenses-claims-list-2009-10

หลังจากที่รัฐบาลเผชิญกับเสียงเรียกร้องและความโกรธเกรี้ยวของประชาชน สุดท้ายก็ต้องจำนนต่อแรงกดดัน ตั้งคณะกรรมการขึ้นมาสอบสวนค่าชดเชยที่เกี่ยวข้องกับ ‘บ้านหลังที่สอง’ ระหว่างปี 2004-2008 นำโดยอดีตข้าราชการระดับสูง คณะกรรมการเฉพาะกิจนี้ตีพิมพ์เผยแพร่ผลการตรวจสอบในเดือนตุลาคม 2009 หลังจากที่เปิดสภารอบใหม่ สมาชิกสภาแต่ละคนก็ได้รับจดหมายที่ระบุว่า จะต้องคืนค่าใช้จ่ายที่ขอเบิกมากน้อยหรือไม่เพียงใด

ต่อมาในปี ค.ศ. 2010 ส.ส. หลายคนถูกฟ้องในข้อหาตกแต่งบัญชีค่าใช้จ่าย ทุกคนสู้คดี แต่สุดท้ายก็ถูกศาลตัดสินจำคุก ในจำนวนนี้ เดวิด เชเทอร์ (David Chaytor) ส.ส. พรรคแรงงานถูกจำคุก 18 ปี ในข้อหาตกแต่งบัญชีและขอเบิกค่าใช้จ่ายที่ไม่ควรได้เบิกจำนวน £20,000 ส่วน เอลเลียต มอร์ลีย์ (Elliot Morley) ก็ถูกจำคุก 16 ปี ในข้อหาเบิกค่าใช้จ่าย £16,000 ไปผ่อนสินเชื่อบ้านที่ไม่มีอยู่จริง

ส่วน มาร์กาเร็ต มอแรน (Margaret Moran) สมาชิกสภาขุนนางหรือสภาสูง ใช้เงินภาษีประชาชนกว่า £22,000 ในการซ่อมแซมบ้านแฟน และเบิก ‘ค่าเดินทาง’ สำหรับการขับรถกว่า 50,000 กิโลเมตร ทั้งที่เขตของเธออยู่ห่างจากบ้านในลอนดอนเพียงไม่ถึง 60 กิโลเมตร ถูกตัดสินว่า ‘มีสติไม่สมประกอบบริบูรณ์’ พอที่จะขึ้นศาล

พ้นไปจากเรื่องฟ้องร้องในศาล สมาชิกสภาจำนวนมากออกมาขอโทษประชาชน คืนเงินที่เบิกเกินหรือเบิกโดยไม่สมควรได้เบิก บางคนประกาศไม่ลงเลือกตั้ง อีกหลายคนถูกหัวหน้าพรรคกดดันให้ไม่ลงเลือกตั้งในปี 2010

ในปี 2010 องค์กรอิสระใหม่หมาด ชื่อ Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA – เว็บไซต์ www.parliamentarystandards.org.uk) ถูกจัดตั้งโดยกฎหมายใหม่ มีหน้าที่ติดตามตรวจสอบค่าใช้จ่ายของสมาชิกสภา และเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะทุกปี

หน้าเว็บ IPSA
หน้าเว็บ IPSA

เรื่องราวที่เกิดขึ้นในอังกฤษบอกอะไรเราบ้าง?

จุดเริ่มต้นมาจากสื่อมวลชนมืออาชีพที่ ‘เจาะ’ ประเด็นสาธารณะเก่ง ไม่ใช่ใช้แต่วิธีมักง่ายอย่างเช่นเอาไมค์ไปจ่อปาก และเป็นลำโพงขยายเสียงให้รัฐ

ประชาชนเองในฐานะพลเมืองก็เป็นเดือดเป็นร้อนที่ได้เห็นข้อมูล ตั้งคำถามกับ ส.ส. ในฐานะตัวแทนประชาชน และ ‘กัดติด’ ไม่ปล่อย

สุดท้าย สมาชิกสภาเองเมื่อถูกแฉหลายคนก็ยอมรับโดยดุษณี ไม่ข่มขู่ว่าจะฟ้องร้องใครหรือแก้ตัวว่าไม่ได้ทำอะไรผิด ไปดูงานนะไม่ได้ไปเที่ยว ฯลฯ

ก่อเกิดกระแสหนุนการปฏิรูปจนนำมาซึ่งกฎกติกาใหม่ ทำให้ “รัฐเปิด” มากกว่าเดิมได้ในที่สุด.