ปฏิรูปพลังงาน…รีบนักมักได้แร่

11 มีนาคม 2014

หางกระดิกหมา

อาศัยจังหวะที่การปฏิรูปกำลังเป็นอารมณ์ของประเทศอยู่ในขณะนี้ ภาคพลังงานก็เลยพลอยถูกดึงเข้าวงยกเครื่องใหม่กับเขาด้วย โดยทำท่าจะไปไกลถึงการทวงคืน ปตท. ให้กลับมาเป็นของรัฐ

แนวปฏิรูปเรื่องนี้ผิดถูกอย่างไรจะยังไม่พูด ถ้าจะว่ากันให้สะเด็ดน้ำจริงๆ เรื่องนี้ต้องคุยกันด้วยตัวเลขเป็นหลายหน้ากระดาษ เริ่มตั้งแต่ต้นน้ำ คือ ปริมาณแห่งพลังงานที่เรามีอยู่ ปริมาณการผลิต การกลั่น กลางน้ำ คือ เรื่องของท่อก๊าซและโรงแยกก๊าซ ไปจนถึงปลายน้ำ คือ เรื่องการค้าปลีกผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมโครงสร้างภาษี และการอุดหนุนผลิตภัณฑ์ชนิดต่างๆ ตลอดจนไปดูประวัติศาสตร์ที่เกี่ยวข้องกับพัฒนาการของ ปตท. และการจัดเก็บรายได้เข้ารัฐในแต่ละช่วงประกอบ ไม่ใช่อะไรที่จะตัดสินกันด้วยเพียงตัวเลขที่เลือกหยิบมาโดยไม่มีบริบท อย่างเช่น รูปภาพราคาน้ำมันหน้าปั๊ม แล้วก็ร้องว่า “แพงไปๆ!” เท่านั้น

อันที่จริง ถ้าคิดจะปฏิรูปพลังงาน ดูเหมือนสิ่งที่เราต้องทำก่อนก็คือการปฏิรูปเกี่ยวกับเรื่องข้อมูลและความโปร่งใสในภาคนี้นี่แหละ เพราะถ้าข้อมูลยังไม่ถึงหรือถึงแต่เท็จอย่างในทุกวันนี้ จะคิดค้นอะไรมาก็จะพลอยผิดจุดทั้งหมด โดยแม้การปฏิรูปข้อมูลและความโปร่งใสแบบนี้อาจไม่ทำให้ราคาน้ำมันลดลงมาลิตรละห้าบาทสิบบาทได้ทันที แต่ก็จะช่วยปรับปรุงการบริหารจัดการภาคพลังงาน ลดคอร์รัปชัน และอย่างน้อยๆ ก็ไม่ส่งผลกระทบรุนแรงรอบด้านต่อระบบเศรษฐกิจ อย่างเช่น การทวงคืนหุ้นซึ่งมีมาร์เกตแคปสูงที่สุดในตลาดหุ้นไทย กล่าวคือ ปตท.

ทั้งนี้ การปฏิรูปแบบนี้ก็คือการปฏิรูปตามแนวทางของโครงการที่มีชื่อว่า Extractive Industries Transparency Initiative (EITI) หรือโครงการเพื่อความโปร่งใสในภาคอุตสาหกรรมการสกัดทรัพยากร

โครงการนี้เป็นโครงการที่ธนาคารโลกร่วมมือกับชาติต่างๆ พัฒนาขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหาสิ่งที่เรียกว่า “คำสาปทรัพยากร (Resource Curse)” คือภาวะที่ประชากรของประเทศซึ่งอุดมสมบูรณ์ไปด้วยน้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ หรือแร่ธาตุอื่นๆ กลับต้องอยู่เลวกินเลวเสียยิ่งกว่าประเทศที่ไม่ค่อยมีทรัพยากร ซึ่งสืบสวนแล้วมักมีสาเหตุมาจากการคอร์รัปชันในภาคพลังงาน เพราะนักการเมืองจะสวาปามเอารายได้จากการขุดเจาะทรัพยากรไปแทบทั้งหมด จนเหลือไม่พอมาพัฒนาประเทศ ไม่ถึงปากราษฎร

ที่มาภาพ : http://www.newsecuritybeat.org

ที่มาภาพ : http://www.newsecuritybeat.org

วิธีการแก้คำสาปของโครงการนี้ ก็เป็นไปตามชื่อโครงการ คือใช้ “ความโปร่งใส”

กล่าวคือ บริษัทที่อยู่ในภาคอุตสาหกรรมการสกัดทรัพยากรทั้งหมดของประเทศที่เข้าร่วมโครงการ ไม่ว่าบริษัทนำ้มัน ก๊าซธรรมชาติ หรือเหมือง จะต้องเปิดเผยสิ่งที่ตัวได้จ่ายไปให้แก่รัฐบาลทั้งหมด [ทั้งที่อยู่ในรูปภาษี และในรูปของประโยชน์อื่นๆ เช่น ค่าภาคหลวง เงินปันผล ค่าใบอนุญาต ผลิตผลส่วนของรัฐ (production entitlement) ฯลฯ] ในขณะที่อีกฟากหนึ่ง รัฐบาลเองก็ต้องเปิดเผยรายได้ที่ตัวได้รับจากบริษัทเหล่านี้ทั้งหมดเหมือนกัน

แต่ความสนุกอยู่ตรงที่ว่า เมื่อทั้งสองฝ่ายเปิดข้อมูลอย่างนี้แล้ว ทาง EITI จะเข้ามาตั้งองค์คณะซึ่งประกอบด้วยตัวแทน 3 ฝ่ายจากรัฐ เอกชน และประชาสังคม เพื่อให้ทำหน้าที่คนกลางคอยตรวจสอบและกระทบยอดตัวเลขของทั้งสองฝ่ายว่าถูกต้องตรงกันหรือไม่ ได้ผลออกมาอย่างไรองค์คณะก็จะทำเป็นรายงานออกเผยแพร่สู่สาธารณะ ยิ่งกว่านั้น ถ้าองค์คณะเปรียบเทียบข้อมูลแล้วเจอตัวเลขที่ไม่รับกัน ส่อพิรุธคอร์รัปชัน องค์คณะของ EITI ที่ว่าก็จะช่วยชี้ประเด็นและกระตุ้นให้เกิดการสอบสวนขยายผลต่อไปด้วย

มองเผินๆ มาตรการนี้อาจดูง่ายๆ ไม่กายสิทธิ์อะไร แต่หลายประเทศพิสูจน์แล้วว่ามาตรการง่ายๆ อย่างนี้อาจให้ประโยชน์ได้หลายทางเหลือเกิน

ประการแรก หากรัฐบาลเข้าร่วมโครงการนี้ ก็ได้ชื่อว่าดำเนินตามมาตรฐานเรื่องความโปร่งใสอันเป็นสากล ซึ่งเบื้องต้นย่อมแสดงถึงความจริงใจในการปฏิรูปและต่อต้านคอร์รัปชัน ทั้งต่อมายังอาจนำไปสู่การปรับปรุงกระบวนการจัดเก็บภาษีหรือประโยชน์จากธุรกิจสกัดทรัพยากรที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น รั่วไหลน้อยกว่าเดิม

ประการที่สอง ความโปร่งใสจะช่วยปรับปรุงบรรยากาศของการลงทุนโดยรวม เพราะนักลงทุนเริ่มมองเห็นได้ว่า ถ้าเข้ามาในตลาดนี้แล้วจะต้องจ่ายอะไรเท่าไหร่ ไม่ใช่อึมครึมคาดเดาไม่ได้เหมือนแต่ก่อน การลงทุนในภาคพลังงานก็จะมากขึ้น และช่วยให้ภาคนี้มีการพัฒนาได้อย่างเต็มศักยภาพ ไม่ใช่เหมือนปัจจุบัน ที่น้ำมันในดินพอมีเหลือ แต่เพราะบรรยากาศไม่เอื้อ เลยหาคนมาขุดเจาะไม่ได้ ยิ่งกว่านั้น การที่ทุกบริษัทต้องมีมาตรฐานในการเปิดเผยข้อมูลเสมอกัน ทำให้เอกชนไม่ต้องกลัวว่าบริษัทอื่นจะใช้วิชามารหมกเม็ดตัวเลข และแข่งขันกันได้เต็มที่ยิ่งขึ้น

ประการสุดท้าย ประชาชนและภาคประชาสังคม ย่อมได้ประโยชน์จากองค์คณะของ EITI ซึ่งจะช่วยเป็นหลักในการให้ข้อมูลที่เป็นกลางและถูกต้องครบถ้วนเกี่ยวกับเรื่องพลังงาน ทำให้สังคมไม่หวั่นไหวไปตามข้อมูลผีบอก การถกเถียงสาธารณะอะไรก็จะเป็นไปอย่างมีสาระมากขึ้น ไม่ฉาบฉวยบิดเบือน อีกทั้งองค์คณะเองก็ยังช่วยทำหน้าที่ติดตามและเรียกร้องให้เกิดการแก้ไข้ประเด็นผิดปกติที่พบเจอด้วย

ที่สำคัญคือ มาตรการของ EITI นี้ ไม่สามารถทำได้อย่างเหลาะแหละ เพราะเมื่อประเทศใดแสดงเจตจำนงเข้าร่วมโครงการแล้ว เขาจะยังไม่ให้เป็นส่วนหนึ่งของ EITI ในทีเดียว แต่ให้เรียกว่าเป็น “ผู้สมัคร (EITI candidate)” เฉยๆ ต่อเมื่อประเทศนั้นทำทุกอย่างได้ครบตามมาตรฐาน จึงจะได้ชื่อว่าเป็นประเทศ “ผู้ปฏิบัติตามมาตรฐาน (EITI Compliant)” การวัดความก้าวหน้าของประเทศตามโครงการจึงทำได้โดยง่าย

สรุปเลยก็ได้ว่า สำหรับภาคพลังงาน ถ้าปฏิรูปตาม EITI นี้ให้ได้ก่อนก็จะดี หลังจากนั้นถ้าความโปร่งใสเกิดขึ้นแล้ว ข้อมูลต่างๆ ปรากฏชัดแล้ว จะอยากปฏิรูปอะไรกันอีก ก็คงไม่ถึงกับสายเกินไป

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรกคอลลัมน์ โกงกินสิ้นชาติ นสพ.โพสต์ทูเดย์ ฉบับวันที่ 10 มีนาคม 2557