ทางออกของประเทศไทยในมิติเศรษฐศาสตร์การเมืองกระแสหลัก ตอนที่ 1

ดร.ธานี ชัยวัฒน์ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ดร.ธานี ชัยวัฒน์ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

สถานการณ์การเมืองไทยขณะนี้อาจกล่าวได้ว่ากำลังเข้าสู่ “วิกฤติ” ท่ามกลางความขัดแย้งที่รุนแรง และมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น สภาวะเช่นนี้กระทบคนไทยในทุกมิติอย่างกว้างขวาง จำเป็นที่ทุกฝ่ายของสังคมต้องหาทางออกร่วมกันอย่างเร่งด่วน ชมรมศิษย์เศรษฐศาสตร์การเมือง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้จัดเสวนาในหัวข้อ “วิกฤติประเทศไทย เราจะไปทางไหนดี?” เมื่อวันที่ 25 ธันวาคม 2556 ที่ผ่านมา

ดร.ธานี ชัยวัฒน์ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย แสดงความเห็นในงานเสวนาเกี่ยวกับที่มาของความขัดแย้งระหว่างทางการเมืองของสังคมไทยว่ามาถึงจุดนี้ได้อย่างไร รวมทั้งเสนอแนะทางออกของปัญหา โดยวิเคราะห์ภายใต้กรอบคิดเศรษฐศาสตร์การเมืองกระแสหลัก (Mainstream Political Economics)

หลักการของเศรษฐศาสตร์การเมืองกระแสหลักเหมือนกับหลักการทั่วไปของเศรษฐศาสตร์สำนักนีโอคลาสสิค (Neoclassical Economics) ซึ่งเป็นการมองในระยะยาว (Long-run) กล่าวคือ มองยาวๆ ไกลๆ ทั้งอดีตและอนาคตว่า ที่ผ่านมา แก่นของปัญหาของประเทศที่หมักหมมมานานคืออะไร และก็เช่นกันว่าถ้าเราข้ามพ้นปัญหาในตอนนี้ได้ เราอยากจะเห็นประเทศไทยเป็นอย่างไรในอนาคตยาวๆ

ข้อคิดเห็นนี้แบ่งออกเป็นสองตอน ตอนที่หนึ่งจะพูดถึงสภาพที่เป็นอยู่ เพื่อวิเคราะห์ว่าแก่นของปัญหาในปัจจุบันเกิดจากอะไร จากนั้น ตอนที่สองจะพูดถึงอนาคตว่าอะไรคือสิ่งที่สังคมอยากเห็นร่วมกัน และควรจะมีแนวทางอย่างไรเพื่อไปให้ถึงจุดนั้น

Acemoglu and Robinson (2005) ให้นิยามประชาธิปไตยไว้ว่า

“The most basic characteristic of a democracy is that all individuals (above a certain age) can vote, and their voting influences which social choices and policies are adopted.”

ซึ่งสามารถตีความได้ว่าประชาธิปไตยนั้นมีองค์ประกอบสองส่วน

องค์ประกอบที่หนึ่ง ปัจเจกบุคคลทุกคนที่อายุเกินระดับหนึ่งต้องมีสิทธิในการลงคะแนนเสียง และองค์ประกอบที่สองคือ เมื่อมีการลงคะแนนเสียงแล้ว คะแนนเสียงของพวกเขา (ทุกคน) ต้องมีผลต่อการกำหนดทางเลือกและนโยบาย เพราะฉะนั้น บทความจะยึดตามนิยามของประชาธิปไตยในมิติเศรษฐศาสตร์การเมืองกระแสหลักนี้มามองสภาพปัญหาของประเทศไทยในปัจจุบัน

องค์ประกอบที่หนึ่ง ปัจเจกบุคคลทุกคนที่อายุเกินระดับหนึ่งต้องมีสิทธิในการลงคะแนนเสียง สามารถตีความได้ว่า จะเป็นประชาธิปไตยได้ต้องมีระบบการเลือกตั้ง (Election) เพราะการเลือกตั้งเป็นระบบการรวบรวมความชอบนโยบายของปัจเจกบุคคล (Preference Aggregation System) ยกตัวอย่างง่ายๆ สมมติว่าคุณตื่นลืมตาขึ้นมาในวันรุ่งขึ้นและมีอำนาจรัฐมนตรีคลังอยู่ในมือ และคุณเองก็เป็นผู้ที่ปรารถนาดีต่อประเทศมากๆ คำถามคือ คุณจะดำเนินนโยบายอะไรที่ดีที่สุดต่อสังคม ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ความปรารถนาว่าดีหรือเลว แต่ปัญหาคือความไม่รู้ว่าอะไรคือนโยบายที่ดีที่สุดสำหรับคนส่วนใหญ่ ซึ่งระบบการเลือกตั้งที่มีพรรคการเมืองมาเสนอขายนโยบายให้กับคนในสังคม และพรรคการเมืองที่ได้รับคะแนนเสียงเป็นส่วนใหญ่ ย่อมสะท้อนถึงนโยบายที่คนส่วนใหญ่ของสังคมต้องการ ระบบการเลือกตั้งจึงเข้ามาแก้ไขปัญหาความไม่สมมาตรของข้อมูลข่าวสารในตลาดนโยบาย (Asymmetric Information in Policy Market)

อย่างไรก็ดี ไม่ใช่ว่าพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งแล้วสามารถทำอะไรก็ได้โดยไม่ต้องสนใจปัจเจกบุคคลที่ไม่ได้เลือกพวกเขาเลย คำว่า their voting ในองค์ประกอบที่สองนั้นหมายถึงคะแนนเสียงของทุกคนที่มาลงคะแนน ไม่ได้นับเฉพาะเสียงส่วนใหญ่ (Majority) แต่ต้องคำนึงถึงเสียงส่วนน้อยด้วย ดังเช่นที่ในบางประเทศใช้ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วน (Party List) หรือบางประเทศก็ใช้ระบบผสมระหว่างสัดส่วนกับเสียงส่วนใหญ่ ก็เพื่อให้สามารถรวบรวมคะแนนเสียงได้ทุกคน ซึ่งระบบจะสามารถรวมเอาคะแนนเสียงของคนได้จำนวนมากหรือน้อยนั้นก็ขึ้นอยู่กับระบบตรวจสอบถ่วงดุล (Check and Balances) เพราะกระบวนการนี้จะช่วยกำกับการมีความรับผิดชอบ (Accountability) ของรัฐบาลต่อประชาชน

ประชาธิปไตยในมิติของเศรษฐศาสตร์การเมืองกระแสหลักจึงต้องมีองค์ประกอบสองอย่าง คือ มีการเลือกตั้ง (Election) และมีการตรวจสอบถ่วงดุล (Check and Balances) และต้องมีครบทั้งสองอย่างด้วย

ก่อนจะกลับมาในประเด็นเรื่ององค์ประกอบสองส่วนของประชาธิปไตยซึ่งหมายถึงการเลือกตั้งและการตรวจสอบถ่วงดุล ขอกล่าวถึงคุณลักษณะอีกประการหนึ่งของประชาธิปไตยที่ประเทศไทยใช้อยู่ คือ “ระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทน” (Representative Democracy)

ปกติแล้ว การเป็นประชาธิปไตยทางตรง (Direct Democracy) หมายถึงประชาธิปไตยที่เราลงคะแนนเสียงเลือกนโยบาย (Vote on Policy) แล้วหาผู้จัดการมาดำเนินนโยบายนั้นๆ ขณะที่การเป็นประชาธิปไตยแบบตัวแทน หมายถึงการลงคะแนนเสียงเลือกตัวแทน (Vote on Representative) เช่นเลือก ส.ส. แล้ว ส.ส. จึงมีอำนาจในการดำเนินนโยบายนั้นๆ แต่ประชาธิปไตยแบบนี้มักจะมีปัญหาที่ว่า เมื่อเลือกไปแล้ว ส.ส. จะทำอย่างที่รับปากไว้ก่อนเลือกตั้งหรือไม่

ทางออกประเทศไทย อ.ธานี

ถ้ามองประเด็นนี้ออกเป็นสองช่วงเวลา คือ ก่อนและหลังยุครัฐบาลทักษิณ จะพบว่าในยุคก่อนรัฐบาลทักษิณนั้น ส.ส. มักไม่รักษาคำพูดที่ให้ไว้ก่อนการเลือกตั้ง ดังประโยคที่ได้ยินบ่อยๆ ว่า “ก่อนเป็น ส.ส. รับปากอะไรไว้ หลังเป็น ส.ส. (มัน) ไม่เคยทำเลย” ปัญหาแบบนี้ทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า “การไม่รักษาคำพูด” (Commitment Problem) คือ ในยุคก่อนรัฐบาลทักษิณ ผู้สมัคร ส.ส. รับปากไว้ พอได้เป็น ส.ส. ก็ไม่ทำตามที่รับปากจนเป็นเรื่องปกติ

การไม่รักษาคำพูดนี้ส่งผลไม่เท่ากันระหว่างคนในเมืองและคนชนบท เอาเข้าจริงคนในเมืองไม่ค่อยเดือดร้อนกับปัญหานี้เท่าไหร่ เพราะผู้สมัคร ส.ส. ในเมืองมักไม่ค่อยรับปากอะไรมาก และคนในเมืองเองก็อาจไม่ได้ต้องการอะไรมากจาก ส.ส. เนื่องจากดูแลตัวเองได้ แต่ผู้สมัคร ส.ส. ในชนบทนั้นรับปากว่าจะให้ความช่วยเหลืออะไรๆ ไว้มาก (High Commit) เมื่อไม่ทำตามนั้น ปัญหาของการไม่รักษาคำพูดในความรู้สึกของประชาชนชนบทจึงมีมาก

ถึงตรงนี้อาจจะตั้งคำถามว่า แล้วทำไมพวก ส.ส. หน้าเดิมๆ จึงชนะการเลือกตั้งมาโดยตลอด ก็เพราะในเวลานั้นๆ พวกเขาใช้เงินซื้อเสียง (Vote Buying) ให้ชนะการเลือกตั้ง แต่ในทางเศรษฐศาสตร์ การซื้อเสียงไม่ได้ชดเชยความรู้สึกที่มีต่อปัญหาการไม่รักษาคำพูดได้อย่างสมบูรณ์ (Imperfect Substitution) โดยตลอดเวลาที่ผ่านมา ประชาชนชนบทจึงสะสมความอึดอัด (Repression Cost) มากขึ้นเรื่อยๆ เพราะทุกครั้งที่มีการเลือกตั้ง ผู้สมัคร ส.ส. รับปากและใช้เงินซื้อเสียง เลือกเสร็จแล้วก็ไม่ทำ อย่างนี้ไปเรื่อยๆ ความอึดอัดก็สะสมเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เช่นกัน

แต่พอถึงยุครัฐบาลทักษิณ สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ ไม่ว่าก่อนการเลือกตั้งพรรคไทยรักไทยรับปากนโยบายอะไรไว้ พวกเขาลงมือทำทั้งหมดอย่างที่รับปาก ไม่ว่าจะสำเร็จหรือล้มเหลวก็ตาม การปฏิบัติเช่นนี้คนในเมืองเองกลับได้ประโยชน์ไม่มาก เพราะก่อนหน้าการเลือกตั้ง ผู้สมัครในเขตเมืองก็มักจะรับปากไว้ไม่มาก

ดังนั้น ปัญหาการไม่รักษาคำพูดจึงไม่ได้ส่งผลดีและร้ายกับคนในเมืองมากนัก แต่สำหรับคนชนบทแล้ว มันเหมือนได้ปลดปล่อยความอึดอัดที่เป็นต้นทุนของพวกเขาเหล่านั้นที่เคยต้องข่มเอาไว้มานานออกมา (Repression Release) เพราะฉะนั้น ชัยชนะและการยึดติดกับรัฐบาลทักษิณอาจไม่ใช่แค่เรื่องของวาทกรรมการซื้อเสียงเท่านั้น แต่เป็นเพราะพรรคการเมืองหน้าเดิมๆ ที่มีอยู่ในตลาดการเมืองไม่สามารถสร้างความเชื่อใจให้กับคนบางกลุ่มได้ และพวกเขาก็ได้ไว้ใจพรรคการเมืองเพียงพรรคใดพรรคหนึ่งไปเลย

อย่างไรก็ดี เนื่องจากแม้ว่าความไว้ใจจะสร้างยาก แต่ก็เปลี่ยนแปลงยากเช่นกัน (Stickiness) รัฐบาลทักษิณจึงได้นำเอาพลังของประชาชนที่หลุดพ้นจากความอึดอัดที่ผ่านมาเป็นประโยชน์ต่อคนที่มีความเกี่ยวข้องกับรัฐบาล สถานการณ์ในช่วงเวลาดังกล่าวมีแนวโน้มว่าจะมีการคอร์รัปชันเพิ่มขึ้นและเพื่อประโยชน์ของพวกพ้องตนเองเท่านั้น (Targeted Corruption Problem) ทั้งนี้ก็เพราะรัฐบาลมีต้นทุนที่ต่ำลงเนื่องจากความไว้ใจของประชาชน และต้องไม่ลืมว่ารัฐบาลทักษิณอาจจะไม่ใช่ต้นเหตุของปัญหาคอร์รัปชันทั้งหมด เพราะปัญหาคอร์รัปชันมีอยู่แล้วในสังคม เพียงแต่ปัญหาคอร์รัปชันมีแนวโน้มสูงขึ้นและกระจุกตัวมากขึ้น และประเด็นนี้มีผลกระทบต่อคนในเมืองมากกว่าคนในชนบท เพราะคนในเมืองเป็นผู้เสียภาษี และการคอร์รัปชันย่อมเป็นต้นทุนของคนในเมืองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

สถานการณ์ของช่วงเวลาก่อนและหลังรัฐบาลทักษิณจึงเป็นเรื่องของปัญหาที่ไม่เหมือนกัน คือ ปัญหาการไม่รักษาคำพูด และปัญหาการคอร์รัปชันแบบพวกพ้อง โดยทั้งสองปัญหาได้ฝังรากลึกอยู่ในสังคมไทย ซึ่งคนในชนบทให้ความสำคัญกับปัญหาการไม่รักษาคำพูดมากกว่า และเขาก็เลือกที่จะเชื่อใจพรรคการเมืองที่เกี่ยวโยงกับอดีตนายกฯ ทักษิณ (Preference over Commitment Problem) ขณะที่คนในเมืองให้ความสำคัญกับการคอร์รัปชันมากกว่า และพวกเขาก็เลือกที่จะต่อต้านพรรคการเมืองที่เกี่ยวโยงกับอดีตนายกฯ ทักษิณเช่นกัน (Preference over Targeted Corruption)

ย้อนกลับมาดูนิยามของประชาธิปไตยในทางเศรษฐศาสตร์ซึ่งมีองค์ประกอบสองส่วน หรือก็คือการเลือกตั้งและการตรวจสอบถ่วงดุล หากมองให้แคบลงมาที่กลุ่มเสื้อแดง และ กปปส. จะเห็นว่า คนสองกลุ่มนี้เรียงลำดับความสำคัญในสององค์ประกอบของประชาธิปไตยที่ไม่เหมือนกัน คนเสื้อแดงให้ความสำคัญกับการเลือกตั้ง เพราะพวกเขามีอำนาจมากในการเลือกคนที่ทำตามอย่างที่รับปากไว้ ขณะที่กลุ่ม กปปส. เชื่อว่าเลือกตั้งไปแล้วรัฐบาลก็ทุจริต จึงต้องการการปฏิรูประบบตรวจสอบถ่วงดุลก่อนการเลือกตั้ง

สถานการณ์ที่เป็นอยู่ของสังคมไทยประการแรกคือมีความขัดแย้งกันระหว่างความ (ไม่) ชอบปัญหาการไม่รักษาคำพูดกับปัญหาคอร์รัปชันแบบพวกพ้อง

นอกจากนี้ สถานการณ์ในอดีตที่ผ่านมาของสังคมไทยถูกเรียกว่า “สองนคราประชาธิปไตย” กล่าวคือ คนชนบทตั้งรัฐบาล แต่คนในเมืองไล่รัฐบาลออก แม้ว่าปรากฏการณ์นี้ในปัจจุบันอาจจะชัดเจนน้อยลง เพราะคนในชนบทบางคนก็สนับสนุน กปปส. และคนในเมืองบางกลุ่มก็เป็นเสื้อแดง ในทางเศรษฐศาสตร์ ปรากฏการณ์ดังกล่าวถือได้ว่าคนชนบทเป็นคนที่ลงคะแนนเลือกรัฐบาลเข้าสู่ตำแหน่ง (Vote Entry)

ขณะที่คนเมืองเป็นคนที่ลงคะแนนเลือกรัฐบาลออกจากตำแหน่ง (Vote Exit) และคะแนนเสียงรวมของแต่ละกลุ่มมีน้ำหนักพอๆ กันในสถานการณ์ที่แตกต่างกัน คือ ก่อนและหลังการเลือกตั้ง

ก่อนการเลือกตั้ง น้ำหนักของคะแนนเสียงเท่ากันทั้งหมดตามรายหัว (Weight per head) แต่หลังการเลือกตั้ง น้ำหนักของคะแนนเสียงดูเหมือนจะถ่วงตามมูลค่าทางเศรษฐกิจมากกว่า (Weight per economic value) อย่างไรก็ดี สถานการณ์นี้อาจไม่ใช่สถานการณ์เฉพาะของไทย เช่น การชุมนุมขับไล่รัฐบาลหน้าตลาดหุ้นวอลล์สตรีทก็ย่อมมีผลมากกว่าการชุมนุมกลางทุ่งนาไกลโพ้น เพราะในกรณีแรกสร้างความเสียหายให้กับประเทศได้มากกว่า และเมื่อน้ำหนักรวมของทั้งสองกลุ่มมีค่าใกล้เคียงกัน ความเป็นรัฐบาลของประเทศไทยจึงไม่มีเสถียรภาพ (Government Instability) ตลอดมา

ที่มาของน้ำหนักของคะแนนเสียงที่ไม่เท่ากันในช่วงก่อนและหลังการเลือกตั้งก็เนื่องมาจากปัญหาช่องว่างของการกระจายรายได้ที่ห่าง (Wide Income Gap) ส่งผลให้คนแต่ละกลุ่มต้องการระบบที่ตนเองได้ประโยชน์มากกว่า และพยายามต่อต้านระบบที่ตนเองได้ประโยชน์น้อยกว่า

แม้ว่าปรากฏการณ์สองนคราประชาธิปไตยจะยังเป็นที่ถกเถียงว่าสามารถใช้กับสังคมไทยได้หรือไม่ แต่น้ำหนักรวมของคนสองกลุ่มที่มีความชอบไม่เหมือนกันนั้นยังดูเหมือนจะเป็นปรากฏการณ์ของสังคมไทยจนถึงปัจจุบัน เพราะคนกลุ่มหนึ่งจัดตั้ง คนอีกกลุ่มหนึ่งก็ขับไล่ ด้วยน้ำหนักที่ใกล้เคียงกัน ความไม่มีเสถียรภาพก็จะเป็นเช่นนี้ตลอดไป

กล่าวโดยสรุป หากลองมองย้อนกลับไปยาวๆ ถึงปัญหาที่เกิดขึ้นกับประชาธิปไตยของไทยสองประการที่ยังคงอยู่ (Stylized Fact) หนึ่ง คือ ปัญหาการไม่รักษาคำพูดของนักเลือกตั้งที่สร้างความอึดอัดให้กับประชาชนมาเนิ่นนาน แต่ตอนนี้มันถูกปลดปล่อยออกมา โดยพรรคการเมืองที่เป็นผู้ปลอดปล่อยก็นำเอาความเชื่อใจจากการปลดปล่อยนี้ไปแสวงหาผลประโยชน์จากการคอร์รัปชันแบบพวกพ้องที่ถูกต่อต้านจากคนในเมือง สอง คือ ลักษณะที่คล้ายกับสองนคราประชาธิปไตย ในแง่ของน้ำหนักรวมของคะแนนเสียงที่เท่ากันยังมีอยู่ในสังคมไทย ทำให้การเลือกและการไล่รัฐบาลมันเกิดขึ้นสลับกันตลอดเวลา และก็ส่งผลให้รัฐบาลไม่มีเสถียรภาพตลอดมา

ในตอนที่สอง จะกลับมาดูแนวทางการแก้ไขปัญหาในมิติของเศรษฐศาสตร์การเมืองกระแสหลักว่า เราจะออกแบบระบบการเลือกสภาปฏิรูปอย่างไร เพื่อแก้ไขปัญหาใหญ่สองประการที่ได้กล่าวมา

  • Pingback: ทางออกของประเทศไทยในมิติเศรษฐศาสตร์การเมืองกระแสหลัก ตอนที่ 1 | Reader()

  • นิว

    เราออกแบบระบบการเลือกตั้งเองได้ด้วยหรอคะ
    ขอบคุณสำหรับบทความค่ะ เห็นภาพรวมของสถานการณ์การเมืองไทยได้ชัดเจนขึ้นมาก

  • Chin

    เหนด้วยอย่างมากเรื่อง commitment to people ซึ่งมันไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนในสมัยทักษิณจริงๆ

  • นิ

    ขอบคุณค่ะที่ทำให้เข้าใจการเมืองแบบเป็นภาพรวมและทำให้เข้าใจทั้งสองฝ่ายอย่างเป็นกลางมากขึ้น

  • Kena Asbundit

    เศรษฐศาสตร์การเมืองกระแสรอง มองตามแนวคิดของมาร์ก ถ้ามองแนวนี้ก็พอๆ กันแหละครับ