เปิดบันทึก ธ.ก.ส. เล่าตำนานจำนำข้าว 30 ปี แจกแจง “ทุจริตทุกขั้นตอน”

จากกรณีที่สื่อมวลชนนำเสนอข่าว น.ส.สุภา ปิยะจิตติ รองปลัดกระทรวงการคลัง ในฐานะประธานอนุกรรมการปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าวของรัฐบาล ไปชี้แจงคณะกรรมาธิการเศรษฐกิจ การพาณิชย์ และการอุตสาหกรรม วุฒิสภา เมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม 2556 โดยระบุว่า “การรับจำนำข้าวทุกเมล็ดมีโอกาสเกิดทุจริตทุกขั้นตอน” ซึ่งทำให้ฝ่ายรัฐบาลตั้งกรรมการสอบสวนเรื่องนี้

โดยสั่งการให้นายอารีพงศ์ ภู่ชอุ่ม ปลัดกระทรวงการคลัง ลงนามในคำสั่งกระทรวงการคลังที่ 209/2556 วันที่ 4 กรกฎาคม 2556 แต่งตั้งนายรังสรรค์ ศรีวรศาสตร์ รองปลัดกระทรวงการคลัง เป็นประธานกรรมการสอบข้อเท็จจริง น.ส.สุภา

โดยกรรมการชุดนี้ประกอบด้วย นายประภาศ คงเอียด ที่ปรึกษากฏหมายกระทรวงการคลัง, นายสุพจน์ ศักดิ์พิบูลย์จิตต์ ผู้อำนวยการสำนักกฏหมาย กรมสรรพสามิต และนางศิริลักษณ์ กาญจนโยธิน นักวิชาการตรวจสอบภายในชำนาญการพิเศษ ทำหน้าที่ตรวจสอบข้อเท็จจริง น.ส.สุภา

นางสาวสุภา ปิยะจิตติ รองปลัดกระทรวงการคลัง ตรวจโรงสีข้าว จ.สุพรรณบุรี วันที่ 27 มิ.ย.2556 ที่มา : http://www.mof.go.th/home/mof_new.html
นางสาวสุภา ปิยะจิตติ รองปลัดกระทรวงการคลัง ตรวจโรงสีข้าว จ.สุพรรณบุรี วันที่ 27 มิ.ย.2556
ที่มา: http://www.mof.go.th/home/mof_new.html

จากการที่ น.ส.สุภาไปให้ปากคำต่อคณะกรรมาธิการฯ วุฒิสภาว่า “การรับจำนำข้าวมีโอกาสที่จะเกิดการทุจริตทุกขั้นตอน” ข้อเท็จจริงเป็นอย่างไร เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการชุดนี้ ขณะที่เอกสารทางวิชาการของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) หัวข้อ “ข้อเสนอ แนวทางการเพิ่มประสิทธิภาพโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ในฤดูการผลิต 2554/55” ธ.ก.ส. จัดทำรายงาน “ข้อเท็จจริง” เสนอให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งรัฐบาล เมื่อวันที่ 16 กันยายน 2554 โดยรายงานดังกล่าวเป็นการรายงานข้อเท็จจริงของการทุจริตทุกขั้นตอนของโครงการรับจำนำข้าว

เปิดตำนานจำนำข้าว

เอกสารฉบับนี้มีทั้งหมด 24 หน้า ในช่วงแรกพูดถึงความเป็นมาของโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ในปีการผลิต 2554/55 จากนั้นเอกสารได้ให้รายละเอียดถึงกระบวนการ หรือขั้นตอนการทุจริตที่เกิดขึ้นกับโครงการรับจำนำข้าว รวมทั้งข้อเสนอแนวทางแก้ไขต่อรัฐบาล รายงานของ ธ.ก.ส. ได้ทำการศึกษานโยบายรับจำนำข้าวตั้งแต่ปีการผลิต 2527/28 จนถึงปัจจุบัน จำแนกตามนโยบายของรัฐบาล แบ่งออกเป็น 2 ช่วง ดังนี้

ช่วงที่ 1 เริ่มปีการผลิต 2527/28 ถึงปีการผลิต 2542/43 ช่วงนี้ทุกรัฐบาลใช้โครงการรับจำนำข้าวเป็นเครื่องมือชะลอการขายผลผลิตของเกษตรกรผู้ปลูกข้าว ทั้งนี้เนื่องจากข้าวเปลือกเป็นสินค้าเกษตรที่มีราคาตกต่ำมาโดยตลอด ช่วงฤดูเก็บเกี่ยวมีข้าวเปลือกไหลออกสู่ตลาดเป็นจำนวนมาก ขณะที่ความต้องการมีสม่ำเสมอตลอดทั้งปี ดังนั้น ยุคนี้รัฐบาลใช้โครงการรับจำนำข้าวเป็นเครื่องมือชะลอข้าวเปลือกส่วนที่เกินความต้องการของตลาดไหลไม่ให้เข้าสู่ตลาดอย่างรวดเร็ว จนเป็นสาเหตุให้ราคาข้าวลดต่ำลง

หลักการคือ มีการกำหนดราคารับจำนำ เสมือนเป็นการประกันราคาข้าวขั้นต่ำให้กับชาวนา หากราคาข้าวเปลือกปรับตัวสูงเกินกว่าราคารับจำนำบวกดอกเบี้ยที่ 3% ต่อปี กรณีนี้เกษตรกรสามารถมาไถ่ถอนข้าวเปลือกออกไปขายเองได้ แต่ถ้าราคาข้าวเปลือกต่ำกว่าราคารับจำนำบวกดอกเบี้ย ชาวนาก็จะปล่อยข้าวให้หลุดจำนำ โดยที่ชาวนาไม่ต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายใดๆ ทั้งสิ้น

โครงการรับจำนำข้าว เริ่มครั้งแรกปีการผลิต 2527/28 โดยองค์การคลังสินค้า (อคส.) เช่าคลังสินค้าเอกชนจังหวัดอยุธยาเพื่อเก็บรักษาข้าวเปลือก และออกใบประทวนสินค้าให้เกษตรกร โดยใช้เป็นหลักประกันกู้เงินกับ ธ.ก.ส. แต่ไม่ได้รับความนิยม เพราะเกษตรกรต้องขนข้าวจากจังหวัดอื่นเดินทางมามาจำนำที่อยุธยา

ดังนั้น เพื่ออำนวยความสะดวกให้กับชาวนา ปีการผลิต 2529/30 รัฐบาลสั่งให้ ธ.ก.ส. รับจำนำข้าวเปลือกที่เก็บไว้ในยุ้งฉางของชาวนาได้ ซึ่งวิธีนี้ได้รับความนิยมอย่างแพร่หลายมาจนถึงปัจจุบัน จากนั้นในปีการผลิต 2542/43-2543/44 รัฐบาลสั่งให้ อคส. เช่าคลังสินค้าเอกชน เพื่อรับจำนำข้าวจากชาวนา วิธีนี้ยิ่งได้รับความนิยมมากขึ้นไปอีก เพราะคลังสินค้าที่ อคส. เช่าอยู่ไม่ไกลจากบ้านและยุ้งฉางของชาวนา

ระยะที่ 2 ยุคประชานิยม เริ่มปีการผลิต 2543/44 ถึงปัจจุบัน ช่วงนี้รัฐบาลกำหนดราคารับจำนำสูงกว่าราคาตลาด หากพ่อค้า หรือผู้ส่งออกต้องการซื้อข้าวจากท้องตลาดไปขาย หรือส่งออก ต้องซื้อในราคาที่เท่าเทียม หรือสูงกว่าราคารับจำนำ ผลจากการที่รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงกลไกตลาดในรูปแบบนี้ ทำให้รัฐบาลต้องแบกรับภาระในการเก็บรักษาข้าวเปลือกเป็นจำนวนมาก

ภาระของรัฐบาลในการเก็บรักษาข้าวเปลือกจะผ่อนคลายลง ก็ต่อเมื่อการผลิตข้าวของโลกเกิดความเสียหาย อย่างเช่น ในปีการผลิต 2550/51 ประเทศผู้ผลิตและผู้บริโภคประสบภัยธรรมชาติอย่างร้ายแรง ทำให้ตลาดการค้าข้าวเกิดอาการตื่นตระหนก เกรงว่าจะเกิดภาวะขาดแคลนข้าว จึงสั่งซื้อข้าวไปเก็บไว้ในสต็อก ทำให้ราคาข้าวเปลือกและข้าวสารปรับตัวสูงขึ้นจากราคาปกติกว่า 1 เท่าตัว แต่เมื่อตลาดค้าข้าวหายจากภาวะตื่นตระหนก ราคาข้าวก็ปรับตัว กลับเข้าสู่ภาวะปกติเช่นในปัจจุบัน

แจกแจงการรับจำนำข้าวทุจริตทุกขั้นตอน

จากประสบการณ์ของ ธ.ก.ส. ในฐานะผู้ดำเนินการโครงการรับจำนำข้าวมานานเกือบ 30 ปี ได้สรุปภาพรวมปัญหาการทุจริตของโครงการรับจำนำข้าวทุกขั้นตอนมีดังนี้

ทุจริตจำนำข้าวทุกขั้นตอน

รอคลังจัดงบฯ ชดเชยขาดทุนจำนำข้าวกว่า 1.3 แสนล้านบาท

สุดท้าย ธ.ก.ส. ต้องเข้าไปแบกรับภาระจากการเข้าไปรับจำนำข้าว ดังนี้ 1. มีภาระขาดทุนตามโครงการรับจำนำเดิมสะสมค้างชำระหนี้ ธ.ก.ส. เป็นจำนวนมาก 2. เผชิญกับความเสี่ยงในการจัดหาเงินทุน และการจัดการกับสภาพคล่องของธนาคาร กระทบต่อการดำเนินงานปกติ และความเสี่ยงจากการปฎิบัติงาน

จากข้อมูล ณ วันที่ 31 สิงหาคม 2554 ธ.ก.ส. ได้ทำการคำนวณภาระทางการเงินที่รัฐบาลต้องจัดงบประมาณมาชดเชยให้กับ ธ.ก.ส. จากการเข้าไปรับจำนำผลิตผลทางการเกษตร โดย ธ.ก.ส. ได้ปล่อยกู้ให้โครงการรับจำนำผลิตผลทางการเกษตรมียอดหนี้คงค้าง 155,685.5 ล้านบาท แต่โกดังมีสินค้าเหลืออยู่ 34,201.8 ล้านบาท ขาดทุน 121,482.62 ล้านบาท รวมดอกเบี้ยเงินกู้ 8,735.2 ล้านบาท สรุป ณ วันที่ ธ.ก.ส. ทำการคำนวณ รัฐบาลต้องจัดงบฯ มาชดเชยให้ ธ.ก.ส. 130,218.8 ล้านบาท

รอคลังจัดงบฯ

เสนอแนวทางแก้ปมทุจริตรับจำนำข้าวทุกขั้นตอน

จากนั้น ธ.ก.ส. นำบทเรียนและประสบการณ์ของ ธ.ก.ส. จากการทำโครงการรับจำนำข้าวในอดีตมาทำเป็นสรุปข้อเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาทุจริตโครงการรับจำนำข้าว เสนอรัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้นำไปปฏิบัติอย่างเคร่งครัดเมื่อวันที่ 14 กันยายน 2554 มีรายละเอียดดังนี้

1. การรับขึ้นทะเบียนเกษตรกร พบว่ามีปัญหาสวมสิทธิ์, แจ้งข้อมูลเนื้อที่เพาะปลูก หรือผลผลิตเกินความเป็นจริง, ขายสิทธิการเข้าร่วมโครงการให้ผู้อื่น, ความช่วยเหลือไม่ถึงมือเกษตรกร ทำให้รัฐบาลมีค่าใช้จ่ายเพิ่ม และเป็นภาระในการติดตามแก้ปัญหา

ธ.ก.ส. แนะนำให้เกษตรอำเภอ ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และคณะกรรมการหมู่บ้าน ร่วมกันรับรองและยืนยันความเป็นเกษตรกรและใช้ข้อมูลผลผลิตเดิมที่ขึ้นทะเบียนกับกระทรวงเกษตรไว้ก่อนหน้านี้มาเปรียบเทียบกับผลผลิตของเกษตรที่มาขอจำนำข้าว, นำระบบ GPS มาใช้กำหนดพื้นที่การผลิตของเกษตรกร และบังคับใช้กฏหมายออย่างเคร่งครัดกรณีแจ้งข้อมูลเป็นเท็จต่อราชการ

2. การรับมอบข้าวเปลือก ณ จุดรับจำนำ พบปัญหาโรงสีนำข้าวของตนเองมาเข้าโครงการ และตรวจสอบคุณภาพข้าวไม่ตรงกับข้อเท็จจริง, รับซื้อข้าวคุณภาพต่ำจากชาวนามาจำนำกับรัฐในราคาสูง ทำให้รัฐเสียประโยชน์ แนวทางแก้ไข ตรวจสต็อกข้าวของโรงสีก่อนรับจำนำข้าว, จัดทำบัญชีแสดงข้าว (Stock card), ติดตั้งกล้อง CCTV ณ จุดบริการส่งมอบข้าว เชื่อมโยงข้อมูลภาพไปที่ศูนย์ควบคุม และดึงข้อมูลจาก CCTV มาสุ่มตรวจ และออกใบประทวนอิเล็กทรอนิกส์

3. การเก็บรักษาข้าวเปลือกในโรงสี ปัญหาคือข้าวที่รับจำนำเสื่อมคุณภาพเร็ว และมีการลักลอบนำข้าวเปลือกไปขายโดยไม่ได้รับอนุญาต แนวทางแก้ไข กำหนดแผนสีแปรสภาพข้าวที่ชัดเจน และรวดเร็วทุกๆ 7 วัน, ให้เซอร์เวเยอร์ ตรวจคุณภาพข้าวทุก 7 วันหรือ 15 วัน, ติดตั้งสัญญาเตือนผู้บุกรุก และกล้อง CCTV ในโกดังเก็บข้าว, กำหนดเวลาเปิด-ปิดโกดังให้ชัดเจน และให้มีผู้ถือกุญแจเปิด-ปิดโกดังอย่างน้อย 2 ฝ่าย คือ ส่วนราชการกับโรงสี ส่วนกรณีลักลอบนำข้าวในโกดังออกมาขาย ให้ดำเนินคดีอาญาและตัดสิทธิ์เข้าร่วมโครงการจำนำข้าวอย่างน้อย 3 ปีและจัดวางระบบรายงานสต๊อกข้าวเปลือกเป็นประจำ โดยมีผู้ตรวจสอบบัญชีภายนอกมาตรวจสอบรับรองบัญชีแสดงข้าว(Stock card) อย่างสม่ำเสมอ

4. การสีแปรสภาพข้าวเปลือกเป็นข้าวสาร ปัญหาคือ โรงสีส่งมอบข้าวสารไม่ตรงตามคุณภาพและมาตรฐานที่กำหนด ข้อเสนอ คือ ให้รัฐบาลแต่งตั้งคณะอนุกรรมการสีแปรสภาพข้าวและจัดเก็บข้าวสาร โดยมีผู้ตรวจราชการจากสำนักนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ทำหน้าที่สั่งการสีแปรสภาพข้าวตามกำหนดเวลา และมีบทลงโทษโรงสีที่ไม่ดำเนินการตามคำสั่ง โดยสั่งระงับการรับจำนำข้าวของโรงสีนั้นๆ

5. การจัดเก็บข้าวสารในโกดังที่อยู่ในความดูแลของ อ.ต.ก. และ อคส. ปัญหาคือ มีการสับเปลี่ยนข้าว, ข้าวหาย และจัดเก็บข้าวนานจนคุณภาพเสื่อม แนวทางแก้ไข คือ กำหนดให้มีผู้ถือกุญแจเปิด-ปิดโกดังกลาง 3 ฝ่าย คือ เจ้าของโกดัง, เจ้าหน้าที่ อคส. หรือ อตก. และเซอร์เวเยอร์ประจำโกดัง และจัดทำระบบรายงานสต็อกข้าวเป็นประจำ โดยมีผู้ตรวจสอบบัญชีภายนอกรับรองบัญชีแสดงข้าว (Stock card)

ขั้นตอนการรับจำนำข้าว

6.การระบายข้าวสารจากโกดังออกสู่ตลาดผู้บริโภคมีความล่าช้า ทำให้ข้าวเสื่อมคุณภาพ และสิ้นเปลืองค่าใช้จ่าย และประสบภาวะขาดทุนจากการขายข้าวในราคาที่ต่ำ เนื่องจากข้าวเสื่อมคุณภาพ แนวทางแก้ไข สร้างระบบการประมูลข้าวที่มีความโปร่งใส, ระบายข้าวในปริมาณที่เหมาะสม รายย่อยเข้าร่วมประมูลได้ และเพิ่มช่องทางการระบายข้าวที่มีความหลากหลาย เช่น รัฐต่อรัฐ (G to G) หรือจัดทำข้าวถุงราคาพิเศษช่วยเหลือประชาชน

7. การรับส่งเงินจากการขายข้าวสาร หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการขายข้าว นำส่งเงินรายได้จากการขายข้าวส่งคืน ธ.ก.ส. ล่าช้า ทำให้เกิดภาระต้นทุนการเงิน ทั้งในส่วนของ ธ.ก.ส. และรัฐบาล แนวทางแก้ไข จัดให้มีระบบรับ-ส่งเงินจากการขายข้าวสารผ่าน ธ.ก.ส.

8. การชดเชยภาระขาดทุนจากการรับจำนำข้าว ธ.ก.ส. กรณีที่รัฐบาลจัดงบฯ มาชดเชยให้ ธ.ก.ส. ล่าช้า ทำให้เกิดภาระหนี้สะสมเป็นจำนวนมาก ส่งผลกระทบต่อการบริหารสภาพคล่องของ ธ.ก.ส. แนวทางแก้ไข จัดตั้งคณะอนุกรรมการปิดบัญชีโครงการรับจำนำข้าว โดยจัดให้มีการปิดบัญชีหลังสิ้นสุดโครงการรับจำนำข้าวในปีการผลิต และรัฐบาลจัดสรรงบฯ มาชดเชยให้ ธ.ก.ส. ไม่เกิน 1 ปี หากรัฐบาลมีงบฯ ไม่เพียงพอให้ใช้วิธีการออกพันธบัตรมาชดเชยให้ ธ.ก.ส. แทน

นอกจากนี้ ธ.ก.ส. ยังได้จัดทำข้อเสนอแนะเพิ่มเติมในเชิงนโยบาย เสนอต่อรัฐบาลดังนี้

1. มอบหมายให้กระทรวงพาณิชย์ และกระทรวงการต่างประเทศ ร่วมกันจัดหาตลาดข้าวต่างประเทศในรูปแบบรัฐต่อรัฐและนำมาจัดสรรให้ผู้ส่งออกที่สามารถหาตลาดข้าวสารในต่างประเทศได้ตามสัดส่วนการค้า

2. มอบหมายให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ปรับโครงสร้างการผลิตข้าว โดยส่งเสริมให้ผลิตพืชที่มีศักยภาพทดแทนการผลิตข้าว

3. ขอความร่วมมือส่วนราชการ เช่น เรือนจำ กระทรวงกลาโหม พิจารณาซื้อข้าวจากโครงการรับจำนำข้าวเป็ลำดับแรก

4. เพิ่มช่องทางการค้าข้าวในตลาดสินค้าเกษตล่วงหน้า (AFET)

5. เร่งสร้างศักยภาพและจัดระบบในการค้าข้าว เพื่อให้เกิดความร่วมมือกันระหว่างผู้ส่งออกและโรงสีข้าว

6. ส่งเสริมกระบวนการสหกรณ์ เพื่อให้สามารถเข้าร่วม รับซื้อ และเก็บรักษาข้าวเปลือกตามโครงการรับจำนำข้าว เพิ่มอีกช่องทาง

ดาว์นโหลดเอกสารข้อเสนอแนวทางเพิ่มประสิทธิภาพโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต 2554/55