เจาะขบวนการทุจริตงบประมาณแบบบูรณาการ (3): “Pork Barrel” นักการเมือง “ผันงบประมาณ” ให้พวกพ้อง

7 มกราคม 2013

การทุจริตในขั้นตอนกระบวนการจัดเตรียมงบประมาณ แม้ไม่ปรากฏหลักฐานการกระทำผิดชัดเจน แต่จากพฤติกรรมของรูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างนักการเมือง ข้าราชการ และนักธุรกิจ ทำให้เห็นพฤติกรรมที่นำไปสู่การทุจริตในขั้นตอนนี้ได้ ดังข้อสรุปในรายงาน “โครงการศึกษาวิจัย การปฏิรูประบบงบประมาณของไทยเพื่อการต่อต้านการทุจริต” ที่สรุปว่า สำนักงบประมาณเป็นหน่วยงานที่มีโอกาสสูงที่จะเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนในการพิจารณาจัดทำคำของบประมาณ ไม่ว่าจะเป็นในระดับผู้บริหาร หรือระดับเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติ

นอกจากข้อสรุปข้างต้นแล้ว ในรายงานศึกษาผลวิจัยฯ ยังพบว่า ผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) ในขั้นตอนจัดเตรียมงบประมาณ ยังมี “ช่องโหว่” ให้นักการเมืองเข้ามาหาผลประโยชน์ให้กับพวกพ้อง (Pork-barrel Politics) ในลักษณะ “การผันงบประมาณ” ลงในเขตเลือกตั้งของตนเอง

ทั้งนี้ หนึ่งใน 7 รูปแบบของผลประโยชน์ทับซ้อน คือ การนำโครงการสาธารณะลงในเขตเลือกตั้งเพื่อประโยชน์ทางการเมือง (Pork Barreling) เช่น รัฐมนตรีเจ้าสังกัดอนุมัติโครงการไปลงในเขตพื้นที่เลือกตั้งตนเองเพื่อใช้หาเสียง รวมถึงใส่ชื่อตนเองในฐานะรัฐมนตรี ส.ส. สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ส.อบจ.) เพื่อแสดงความเป็นเจ้าของทรัพย์สินสาธารณะ เช่น ถนน ที่พักรอรถประจำทาง อ่างเก็บน้ำ สวนสาธารณะ ทั้งนี้เพื่อประโยชน์ทางการเมืองของตนเอง เป็นต้น

รูปแบบผลประโยชน์ทับซ้อนของนักการเมือง

ภาพข้างบน คณะผู้วิจัยฯ ได้นำเสนอในรายงานผลการวิจัยฯ เพื่อให้เห็นตัวอย่างรูปแบบผลประโยชน์ทับซ้อนแบบ Pork-barrel ที่นักการเมืองท้องถิ่นหรือนักการเมืองระดับชาติใส่ชื่อตนเองไว้บนทรัพย์สินสาธารณะ หรือแฝงการประชาสัมพันธ์ว่า โครงการดังกล่าวได้รับการผลักดันจากตนเอง

Pork-barrel Politics เป็นพฤติกรรมทางการเมืองที่พบเห็นได้ทั่วไปในสังคมประชาธิปไตย ที่นักการเมืองทั้งหลายพยายามแสวงหาผลประโยชน์ผ่านการผันงบประมาณลงในเขตเลือกตั้งของตนเอง สำหรับประเทศไทย คณะผู้วิจัยฯ อ้างถึงงานของ “สิริพรรณ นกสวน (2530)” ซึ่งอธิบาย Pork-barrel Politics ภายใต้ตัวแบบของพรรคการเมืองไทยได้ค่อนข้างขัดเจน โดยสรุปคือ

“….. งบพัฒนาจังหวัด หรือ “งบ ส.ส.” ที่นำงบประมาณของรัฐบาลมาจัดสรรให้ ส.ส. แต่ละคนไปใช้ในการพัฒนาพื้นที่ในเขตเลือกตั้ง โดยการขอจะต้องจัดทำเป็นโครงการเพื่อการพัฒนาเสมอ เมื่อเป็นเช่นนี้จึงเท่ากับว่าระบบราชการถูกมองข้ามไปโดยปริยาย งบพัฒนาเช่นนี้ก่อให้เกิดการเมืองที่เอาเงินรัฐบาลกลางมาพัฒนาเขตเลือกตั้งของตน เป็นผลให้เกิดการขยายตัวครั้งสำคัญของนักการเมืองภูมิภาคที่หวังส่วนแบ่งก้อนโตของงบประมาณแผ่นดิน ดังเช่น บรรหาร ศิลปะอาชา หัวหน้าพรรคชาติไทย เป็นตัวอย่างนักการเมืองที่สามารถนำเงินงบกลางมาพัฒนาพื้นที่จังหวัดสุพรรณบุรี เขตเลือกตั้งของตนได้อย่างกว้างขวางเป็นกอบเป็นกำ ดังจะเห็นว่า ถนน โรงเรียน พิพิธภัณฑ์ในจังหวัดสุพรรณบุรีได้ชื่อว่า “บรรหาร แจ่มใส” ตามชื่อผู้อุปการคุณและภรรยา”

โรงเรียนบรรหารแจ่มใสวิทยา ๕ ตั้งอยู่เลขที่ 142 หมู่ 11 ต.บางตาเถร อ.สองพี่น้อง จ.สุพรรณบุรี มีเนื้อที่ 44 ไร่ 2 งาน 60 ตารางวา   ที่มา: http://www.eschool.su.ac.th

โรงเรียนบรรหารแจ่มใสวิทยา ๕ ตั้งอยู่เลขที่ 142 หมู่ 11 ต.บางตาเถร อ.สองพี่น้อง จ.สุพรรณบุรี มีเนื้อที่ 44 ไร่ 2 งาน 60 ตารางวา ที่มา: http://www.eschool.su.ac.th

รายงานผลการศึกษาวิจัยฯ ระบุว่า คำอธิบายข้างต้นของ “สิริพรรณ นกสวน” สอดคล้องกับข้อสังเกตของ “รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2546)” ที่อธิบายว่า Pork-barrel Politics นั้นเริ่มมีในสังคมการเมืองไทยตั้งแต่สมัยรัฐบาลถนอม (กิตติขจร)-ประภาส (จารุเสถียร) ที่ยินยอมให้ ส.ส. มีงบพัฒนาจังหวัดคนละ 300,000 บาท ในปีงบประมาณ 2513 ก่อนจะเพิ่มให้เป็น 1,000,000 บาท ในปีงบประมาณ 2514 และนับแต่นั้นมา งบ ส.ส. ได้กลายเป็นเครื่องมือทางการเมืองมาโดยตลอด แม้ว่าจะเปลี่ยนชื่อไปในรูปของ “โครงการพัฒนาจังหวัดตามข้อเสนอของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” ในสมัยรัฐบาลพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ หรือ โครงการพัฒนาพิเศษตามข้อเสนอของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (พ.ส.ส.) ในสมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย

นอกจากนี้ คณะผู้วิจัยฯ ยังอ้างถึงมุมมองของรังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ที่มองว่า ความพยายามของ ส.ส. ที่จะเข้ามายุ่งเกี่ยวกับงบประมาณแผ่นดินนั้นเกี่ยวโยงไปถึงกระบวนการงบประมาณในขั้นตอนอนุมัติงบประมาณ โดยทำให้ ส.ส. ต่างแย่งชิงกันเป็นกรรมาธิการงบประมาณของสภาผู้แทนราษฎร และใช้อำนาจดังกล่าวในการตัดงบประมาณของหน่วยงานราชการ แล้วนำงบประมาณที่ถูกตัดทอนนี้ไปจัดสรรเพื่อเอื้อประโยชน์แก่ตนเอง

ทั้งนี้ อาจกล่าวได้ว่า Pork-barrel Politics ที่เริ่มมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลถนอม-ประภาส จนถึงปัจจุบันก็ยังมีอยู่ และอาจรุนแรงมากขึ้น สะท้อนได้จากข่าวประเด็นสืบสวน ของ “สำนักข่าวไทยพับลิก้า” เรื่อง “เปิดโปงขบวนการ “ซื้อขายงบประมาณ” บีบหน่วยงานราชการ โกยหัวคิดเข้าประเป๋า (1)” ที่พบว่า กระบวนการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย มีช่องโหว่ ทำให้ ส.ส. “บางคน” แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวแทนที่จะทำหน้าที่เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของชาติ และ งบ ส.ส. ในปีงบประมาณ 2556 ได้รับการจัดสรรกันถึงรายละ 35 ล้านบาท

อีกประเด็นหนึ่งที่คณะผู้วิจัยฯ อ้างถึง คือ งานวิจัยของ “รัชนิภา สายอุบล” ที่พบว่า ในทางปฏิบัติแล้ว ฝ่ายบริหารสามารถสั่งการอย่างไม่เป็นทางการ โดยให้สำนักงบประมาณ ส่วนราชการ และหน่วยงานอื่นๆ ดำเนินการจัดทำรายละเอียดงบประมาณเพื่อจัดสรรลงสู่ฐานเสียงทางการเมืองของตนได้ พฤติกรรมเดียวกันนี้ ส.ส. และ ส.ว. ก็มีอำนาจแบบไม่เป็นทางการในการผลักดันให้สำนักงบประมาณ ส่วนราชการ และหน่วยงานอื่นๆ จัดทำคำของบประมาณเพื่อลงสู่เขตเลือกตั้งของตนได้เช่นกัน

งานวิจัยของ “รัชนิภา สายอุบล” ยังพบว่า ส่วนราชการบางหน่วยอาจร่วมมือกับนักการเมือง เพื่อใช้เป็นองค์กรที่แสวงหาผลประโยชน์ร่วมกันระหว่างนักการเมืองกับข้าราชการ โดยหากส่วนราชการต้องการงบประมาณในโครงการใดๆ ก็อาจใช้ความสัมพันธ์ในทางส่วนตัว การหาความสนิทสนมกับผู้มีอิทธิพลในการจัดสรรงบประมาณ การไปมาหาสู่ ตลอดจนการสร้างความสัมพันธ์ที่ดีกับเจ้าหน้าที่สำนักงบประมาณหรือนักการเมืองได้

ขณะที่ คณะผู้วิจัยฯ ได้สรุปสถานการณ์ Pork-barrel Politics ว่า ในปัจจุบันได้เปลี่ยนรูปแบบไป โดยแม้ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรการ 265 และ 266 จะห้ามไม่ให้ ส.ส. เข้าไปยุ่งเกี่ยวหรือผันงบประมาณลงในเขตพื้นที่เลือกตั้งของตนเอง แต่รูปแบบการผันงบประมาณได้อาศัยอำนาจฝ่ายบริหารหรือรัฐมนตรีเจ้าสังกัด อนุมัติโครงการลงเขตพื้นที่เลือกตั้งของตนเองตามที่ฝ่ายข้าราชการประจำทำเรื่องขอเสนอโครงการเข้ามา โดยอ้างเหตุผล “ความจำเป็น” และเมื่อถึงกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างกลับพบว่า มีหลายโครงการที่ผู้รับจ้างมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับฝ่ายการเมือง

โดยคณะผู้วิจัยฯ ได้ตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับโครงการก่อสร้างถนนไร้ฝุ่นของจังหวัดบุรีรัมย์ว่า ผู้รับเหมาที่ได้โครงการนี้ไปมีความสัมพันธ์กับนักการเมือง

คณะผู้วิจัยฯ ระบุว่า จากการตรวจสอบฐานข้อมูลกรมพัฒนาธุรกิจการค้า กระทรวงพาณิชย์ พบว่า ผู้ถือหุ้นรายใหญ่ของบริษัทรับเหมาก่อสร้างที่ได้งานก่อสร้างถนนไร้ฝุ่นของจังหวัดบุรุรัมย์ มี “นามสกุล” เดียวกับนักการเมืองทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น

ถนนไร้ฝุ่น

ทั้งนี้ จากรายงานผลการศึกษาวิจัยฯ น่าจะช่วยจำแนกได้ว่า การที่นักการเมืองผันงบประมาณไปลงเขตพื้นที่เลือกตั้งของตนเองนั้น แท้จริงแล้วเป็น “หน้าที่” ของผู้แทนหรือ “โอกาส” เพื่อเอื้อประโยชน์ให้พวกพ้อง

Pork Barrel

Pork Barrel แปลตรงตัวว่า ถังเก็บเนื้อหมู

แต่ Pork Barrel ถูกนำมาใช้เรียกกรณีนักการเมืองแสวงหาผลประโยชน์เพื่อพวกพ้อง

เรื่องนี้มีคำอธิบายของ ไชยณรงค์ เศรษฐเชื้อ (ม.ป.ป.) จากเครือข่ายแม่น้ำเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ได้อธิบายเรื่องที่มาของคำว่า Pork-Barrel Politics ไว้ในบทความเรื่อง “บทเรียน 5 พันล้าน ผลงานฮั้วข้ามชาติ” ว่า Pork-Barrel Politics ก็คือ การ “ฮั้ว” เกิดขึ้นยุคแรกๆ ในสหรัฐอเมริกา โดยนักการเมืองได้ใช้โครงการเขื่อนในการหาเสียง และกรณีที่โด่งดังที่สุดคือ เมื่อครั้งที่มีการสร้างเขื่อนภายใต้โครงการพัฒนาลุ่มน้ำเทนเนสซี ที่ประธานาธิบดีรูสเวลต์เสนอในช่วงระหว่างรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง

โครงการดังกล่าวถูกตั้งข้อสังเกตว่า เป็นการรวมหัวกันแสวงหาประโยชน์ระหว่างกลุ่มทุนก่อสร้างกับนักการเมืองอเมริกันในยุคนั้น และในเวลาต่อมา โครงการลักษณะนี้ถูกเรียกว่า Pork-barrel Projects ซึ่งมีรากฐานมาจากการเรียกอาการคลุ้มคลั่งของทาสในพื้นที่เพาะปลูกทางตอนใต้ของสหรัฐฯ ที่หิวกระหายเมื่อนายทาสได้ส่งสัญญาณว่าจะได้รับอาหารพิเศษโดยการคลี่หมูเค็ม (Pork) ออกจากถัง (Barrel)

ทั้งนี้ นักรัฐศาสตร์อเมริกันได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า การสร้างเขื่อนและระบบชลประทานในสหรัฐอเมริกา มีส่วนทำให้เกิดการสะสมทุนของกลุ่มทุนก่อสร้างขึ้น โดยกลุ่มทุนดังกล่าวเติบโตอย่างรวดเร็วจนกลายเป็นบรรษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ได้ เช่น บริษัท Brown & amp; Root ที่ทำการสร้างเขื่อนและระบบชลประทานในโครงการ Central Arizona Project ซึ่งในเวลาต่อมา Brown & amp; Root ได้กลายเป็นบริษัทก่อสร้างยักษ์ใหญ่ในวงการก่อสร้างระดับโลก

เช่นเดียวกับการเมืองญี่ปุ่น ที่ Pork-barrel Politics เริ่มในช่วงปลายทศวรรษที่ 60 สมัยที่พรรค LDP (Liberal Democratic Party) เป็นรัฐบาล ซึ่งได้เสนอนโยบายพัฒนาการก่อสร้างสาธารณะขนาดใหญ่ โดยนักประวัติศาสตร์เศรษฐกิจญี่ปุ่นตั้งข้อสังเกตถึงนโยบายดังกล่าวว่า เป็นการระดมทุนเพื่อสนับสนุนทางการเมืองและกลุ่มทุนขนาดใหญ่

สำหรับประเทศไทย “โครงการศึกษาวิจัย การปฏิรูประบบงบประมาณของไทยเพื่อการต่อต้านการทุจริต” อ้างคำอธิบายของ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ที่บอกว่า Pork-barrel Politics นั้นเริ่มมีในสังคมการเมืองไทยตั้งแต่สมัยรัฐบาลถนอม-ประภาส (ดังที่อธิบายในเนื้อหาข้างต้น)

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม