ปฎิรูประบบภาษี เพื่อสังคมไทยเสมอหน้า (3) : ใช้โมเดล “เงินโอน แก้จน คนขยัน” ประเทศไทยจะไม่มีคนจน

ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร
ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร

งานสัมมนาหัวข้อ “สู่สังคมไทยเสมอหน้า การศึกษาโครงสร้างความมั่งคั่งและโครงสร้างอำนาจเพื่อการปฏิรูป” จัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อวันที่ 16 สิงหาคม 2555 ภายใต้โครงการทุนศาสตราจารย์วิจัยดีเด่น ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.), สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้คัดเลือกงานวิจัยของ ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร เศรษฐกร สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กระทรวงการคลัง หัวข้อ “การปฏิรูประบบภาษี เพื่อสังคมไทยเสมอหน้า” มานำเสนอ

ตอนที่แล้วพูดถึงสภาพความเหลื่อมล้ำ ระหว่างบริษัทที่ได้รับส่งเสริมการลงทุนจากบีโอไอ กับบริษัททั่วไป สภาพความเหลื่อมล้ำ ระหว่างบริษัทที่ได้รับส่งเสริมการลงทุนจากบีโอไอ กับบริษัททั่วไป ถัดมาเป็นเรื่อง “คนรวย-คนจน” ได้รับเงินสนับสนุนค่าลดหย่อนภาษีจากภาครัฐไม่เท่ากัน

ในตอนนี้จะเป็นเรื่อง “มาตรการเงินโอนแก้จน คนขยัน” เพื่อสร้างสังคมที่เป็นธรรม มาตรการชุดนี้ คนอเมริกันเรียกว่า “Earned Income Tax Credit : EITC”

ในงานวิจัยเรื่อง “การปฏิรูประบบภาษี เพื่อสังคมไทยเสมอหน้า” ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร เศรษฐกร สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กล่าวถึงเหตุผลที่ต้องนำ มาตรการ “เงินโอน แก้จน คนขยัน” มาใช้แก้ไขปัญหาความยากจน เนื่องจากภาครัฐไม่มีข้อมูลเพียงพอที่จะทราบได้ว่า คนจนคือใคร คนกลุ่มนี้อยู่ที่ไหน

ช่องว่างความยากจนของไทย

ในจำนวนประชากรไทย 65.5 ล้านคน มีคนจน รายได้ต่ำกว่า 20,136 บาทต่อปี หรือ รายได้ต่อเดือนต่ำกว่า 1,678 บาทต่อคน มีจำนวน 5.1 ล้านคน หากดูกราฟช่องว่างความยากจนที่นำมาแสดง คนกลุ่มนี้อยู่ในพื้นที่ B และถ้าจะทำให้คนกลุ่มนี้หลุดพ้นจากปัญหาความยากจน วิธีที่ง่ายที่สุดคือ รัฐบาลจัดสรรงบฯ มาแจกจ่ายให้คนกลุ่มนี้เป็นรายหัว

แล้วต้องใช้เม็ดงบฯ เท่าไหร่?

ดร.ปัณณ์กล่าวว่า งานวิจัยของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์ฯ) ปี 2554 คำนวณหาตัวเลขสัดส่วนช่องว่างความยากจน (Poverty gap) ดูจากกราฟจะอยู่ในพื้นที่ A มีสัดส่วนอยู่ที่ 1.33% หากจะทำให้คนจนกลุ่มนี้หมดไปจากประเทศไทย แค่โอนเงินงบประมาณไปให้คนจนกลุ่มนี้ไม่เกิน 1,400 ล้านบาทต่อปี (1.33% X 20,136 X 5,100,000 =1,365 ล้านบาท) คนจนจะหายไปจากประเทศไทยทันที

“ประชานิยม” ผู้รับประโยชน์จนไม่จริง

“แต่ทุกครั้งที่รัฐบาลใช้มาตรการทางด้านการคลัง โดยการจัดสรรงบฯ ผ่านโครงการประชานิยมทีไร ปรากฏว่ากลุ่มคนที่รับประโยชน์จากโครงการเหล่านี้ กลับไม่ใช่คนจน”

การเข้าถึงบริการที่รัฐจัดให้

จากผลการศึกษาของสภาพัฒน์ฯ และกระทรวงการคลัง เกี่ยวกับการเข้าถึงระบบสวัสดิการของรัฐ พบว่า สวัสดิการที่รัฐจัดให้ทั้งหมด “คนไม่จน” ได้รับประโยชน์เกือบทุกโครงการ ส่วนกลุ่มคนยากจนจริงๆ ได้รับประโยชน์น้อยมาก

สาเหตุส่วนหนึ่งเราไปกำหนดเส้นความยากจนไว้ค่อนข้างต่ำ และประการต่อมา รัฐบาลไม่ทราบจริงๆ ว่า คนยากจนกลุ่มนี้มีใครบ้าง อยู่ที่ไหน จึงนำไปสู่นโยบายที่ต้องใช้เงินงบประมาณเป็นจำนวนมากกว่าที่ควรจะเป็น

ยกตัวอย่าง “เบี้ยยังชีพคนชรา” ในอดีตที่ผ่านมา รัฐบาลมอบหมายให้องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ทำหน้าที่คัดเลือก คนชราในพื้นที่ที่สมควรได้รับความช่วยเหลือ ปรากฏว่าในทางการเมืองมีปัญหา เพราะมีการเล่นพรรคเล่นพวก คือ แจกเบี้ยยังชีพเฉพาะพรรคพวกของตนเอง

ต่อมา มีการจัดระเบียบใหม่ เพื่อให้คนชราทุกคนได้รับความช่วยเหลือ พอรัฐบาลจ่ายเงินช่วยคนชราทุกคน ก็เกิดปัญหาใหม่ คือทั่วประเทศมีผู้สูงอายุทั้งหมด 8 ล้านคน ในจำนวนนี้มีผู้สูงอายุมีสิทธิรับเงินเบี้ยยังชีพ 7 ล้านคน

ในปีงบประมาณ 2556 รัฐบาลจัดสรรงบประมาณสูงถึง 53,000 ล้านบาท เพื่อแจกเบี้ยยังชีพให้คนชราทั่วประเทศ 7 ล้านคน ในจำนวนนี้มีทั้งคนจน-คนรวย แต่ถ้ารัฐบาลพุ่งเป้าไปที่กลุ่มคนชราที่ยากจนจำนวน 1 ล้านคน จะใช้งบฯ แค่ 8,358 ล้านบาท

“นี่คือตัวอย่าง เมื่อเราไม่ได้พุ่งเป้าไปที่คนยากจนจริงๆ ผลที่ตามมาคือต้องใช้เงินงบประมาณมากกว่าที่ควรจะเป็น” ดร.ปัณณ์ กล่าว

อีกตัวอย่างเป็น “โครงการแจกเช็คช่วยชาติ 2,000 บาท” ขณะนั้นก็มีปัญหาเรื่องข้อมูล รัฐบาลรู้ทั้งรู้ว่ากลุ่มแรงงานนอกระบบ เช่น วินมอร์เตอร์ไซด์รับจ้าง แม่ค้า พ่อค้า ไม่ได้รับประโยชน์จากมาตรการนี้ แต่ไม่รู้ว่าจะช่วยเหลืออย่างไร เพราะไม่มีข้อมูล

ดังนั้น วิธีที่ง่ายที่สุดคือ ต้องเลือกให้ความช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มแรงงานในระบบประกันสังคม และกลุ่มข้าราชการ เพราะมีข้อมูลพร้อม คนจนที่อยู่นอกระบบข้อมูลจึงไม่ได้รับเงินช่วยเหลือ

“อย่างในประมวลรัษฎากร มาตรา 42 (15) ระบุว่า ชาวนาขายข้าวได้ ไม่ต้องเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา กำหนดแบบนี้ เพราะรัฐบาลไม่รู้ว่าคนจนอยู่ที่ไหน จึงไปกำหนดจากอาชีพ คิดว่าชาวนาเป็นคนยากจน แต่ข้อเท็จจริงอาจจะไม่ใช่” ดร.ปัณณ์กล่าว

ตัวอย่างที่ดร.ปัณณ์ นำเสนอ สะท้อนเห็นถึงการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่ขาดประสิทธิภาพ นอกจากจะใช้เงินมากกว่าที่ควรจะเป็นแล้ว ยังไม่ถึงมือกลุ่มเป้าหมายอีกต่างหาก

ถึงเวลาแล้วหรือยัง! ที่รัฐบาลต้องหาเครื่องมือตัวใหม่ๆ มาแก้ปัญหาเรื่องข้อมูล

ในงานวิจัยของ ดร.ปัณณ์ จึงเสนอให้รัฐบาลนำ “มาตรการเงินโอนแก้จนสำหรับคนขยัน” ใช้แก้ปัญหาความยากจน และลดความเหลื่อมล้ำ

โมเดล Milton Friedman

ปกติในการคำนวณภาษีเงินได้บุคคล เริ่มจากการนำเงินได้พึงประเมิน หักรายการยกเว้นภาษีเงินได้ จากนั้นนำเงินได้พึงประเมินส่วนที่เหลือไปหักค่าใช้จ่ายและค่าลดหย่อน จนกระทั่งเหลือเงินได้สุทธิเท่าไหร่ จึงนำมาคูณกับอัตราภาษี ก็จะทราบว่าต้องจ่ายภาษีให้กับรัฐเท่าไหร่ (Positive Income Tax: PIT)

ตามทฤษฎีแล้วมิลตัน ฟรีดแมน ระบุว่า รัฐไม่ควรเก็บภาษีจากรายได้ขั้นต่ำ ซึ่งเป็นรายได้ที่ผู้เสียภาษีต้องนำไปใช้จ่ายในการดำรงชีพตามความจำเป็นขั้นพื้นฐาน ดังนั้น เพื่อเป็นการบรรเทาภาระภาษี รายได้ 150,000 บาทแรก จึงได้รับยกเว้นภาษี แต่ปรากฏว่า คนยากจนจริงไม่ได้รับประโยชน์อะไรจากมาตรการดังกล่าวนี้

ตรงนี้จึงนำไปสู่แนวคิดใหม่ โดยการจัดสรรเงินโอนผ่านระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ส่งตรงไปยังคนจนที่เป็นกลุ่มเป้าหมาย

วิธีนี้ ถือเป็นการผสมผสานระบบภาษี กับระบบรัฐสวัสดิการเข้าด้วยกัน เงินที่รัฐโอนให้กับผู้เสียภาษี จึงมีลักษณะติดลบ (Negative Income Tax: NIT)

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 มีการนำระบบนี้มาใช้กันอย่างแพร่หลาย โดยเฉพาะในประเทศที่พัฒนาแล้ว อาทิ มาตรการ EITC ของเกาหลีใต้, สหรัฐอเมริกา, แคนนาดา, ออสเตรเลีย และนิวซีแลนด์ เป็นต้น

โมเดล เกาหลีใต้-สหรัฐอเมริกา

ข้อดีของมาตรการ EITC มีดังนี้

1. เป็นมาตรการประกันรายได้ขั้นต่ำ (Minimum Income Guarantee)

2. สามารถระบุผู้รับประโยชน์ได้อย่างตรงกลุ่มเป้าหมาย

3. ช่วยให้สามารถบรรลุเป้าหมายในเรื่องของการกระจายรายได้ โดยไม่ส่งผลกระทบในทางลบต่อจีดีพี

4. ช่วยลดต้นทุนในการบริหารจัดการ (Administrative Cost)

5. เป็นการโอนเงินสด

6. ไม่บิดเบือนกลไกตลาด

7. ช่วยลดความยากจนในสังคม

8. ช่วยทำให้ประเทศไทยมีฐานข้อมูลคนที่มีรายได้น้อยเพิ่มมากขึ้น

9. สามารถนำมาใช้แทนที่โครงการสวัสดิการต่างๆ ได้

ข้อเสนอมาตรการเงินโอนสำหรับคนขยัน

สำหรับ โมเดล “เงินโอน แก้จน คนขยัน” ที่เหมาะสำหรับเมืองไทย อาจจะกำหนดเพดานสูงสุดไว้ที่คนที่มีเงินได้ไม่เกิน 10,000 บาท จะได้รับเงินโอนจากรัฐบาล 100% เช่น นาย A ที่มีเงินได้พึ่งประเมิน 7,000 บาทต่อปี รัฐบาลจะโอนเงินไปให้อีก 7,000 บาท หมายความว่านาย A ไปทำงานหาเงินมาได้เองปีละ 7,000 บาท มารับเงินสดจากรัฐบาลอีก 7,000 บาท รวมปีนี้นาย A มีรายได้ทั้งปี 14,000 บาท แต่ถ้านาย A ขยันทำงานปีหน้ามีรายได้ 10,000 บาท ก็มารับเงินช่วยเหลือจากรัฐบาล 10,000 บาท

แต่ถ้ามีรายได้ 10,000-20,000 บาทต่อปี มารับเงินจากรัฐบาลได้แค่ 10,000 บาท ส่วนคนที่รายได้ 20,000-40,000 บาท รับเงินโอนจากรัฐบาลได้แค่ 50% และถ้ามีรายได้เกิน 40,000 บาทต่อปี ไม่ได้รับเงินโอนจากรัฐบาลเลย

เม็ดเงินที่รัฐบาลจะโอนให้กับคนยากจนจะขึ้น-ลงตามขั้นของเงินได้

มาตรการ EITC จะเป็นแรงกระตุ้นให้คนยากจนขยันทำงานมากขึ้น เพราะทุกบาททุกสตางค์ที่หามาได้ รัฐบาลจะช่วยจ่ายสมทบ แตกต่างจากโครงการประชานิยมที่มีลักษณะ “แบมือขอเงิน” หรือรอความช่วยเหลือจากภาครัฐ

ในระยะยาวจะทำให้รัฐมีรายได้มากขึ้น เพราะทุกคนจะแห่เข้ามายื่นแบบเสียภาษี เข้ามาอยู่ในระบบ ทำให้รัฐบาลมีข้อมูลที่ใช้ในการตัดสินใจ จัดระบบสวัสดิการต่างๆ ลงไปให้บริการประชาชนได้ตรงกลุ่มเป้าหมาย และที่สำคัญช่วยกระตุ้นให้คนขยันทำงาน ในที่สุดคนไทยทุกคนก็จะมีรายได้อยู่เหนือเส้นความยากจน……..