จับตา “งบกลาง” รัฐบาลมือเติบ ใช้ง่าย เบิกคล่อง ไม่โปร่งใส

การประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2555 ช่วงวันที่ 9-10 พ.ย. 2554 ซึ่งเป็นวาระแรกของการพิจารณาวงเงินงบประมาณรายจ่ายปี2555 ที่กำหนดไว้ 2,380,000 ล้านบาท เพิ่มจากปีที่ผ่านมา 9.7 % หรือ 210,032.5 ล้านบาท

โดยพรรคฝ่ายค้านอภิปรายการจัดทำงบประมาณของรัฐบาล “ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร” ในประเด็นความไม่โปรงใสของการจัดสรรงบประมาณ โดยเฉพาะงบกลางที่กำหนดไว้ 420,601.1 ล้านบาท หรือคิดเป็นสัดส่วน 17.7 % งบประมาณรายจ่าย แต่งบกลางในรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ที่รัฐบาลตั้งงบไว้สูงถึง 120,000 ล้านบาท สำหรับเยียวยาและแก้ปัญหาน้ำท่วม ประเด็นหลักที่ถูกโจมตีมากที่สุดถึงความไม่เหมาะสมและความไม่โปร่งใสในการดำเนินการ

เพื่อหลีกเลี่ยงข้อครหาดังกล่าว นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ จึงเสนอว่าในชั้นการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ที่คาดว่าจะแล้วเสร็จกลางเดือนธันวาคม 2554 ถึงตอนนั้นรัฐบาลต้องทราบแล้วว่าเงินที่จะบริหารเกี่ยวกับน้ำท่วม มีหน่วยงานใดจะใช้เงินเท่าไร และนำไปทำอะไรบ้าง จึงขอให้คณะกรรมาธิการฯ พิจารณาตัดงบที่จะใช้เรื่องน้ำท่วมจากงบกลาง และขอให้รัฐบาลแปรญัตติเพิ่มกลับมาให้อยู่ในกระทรวงต่างๆ เพื่อยืนยันว่า นายกรัฐมนตรี ไม่รวบอำนาจ และเลี่ยงการตรวจสอบ แต่จะตอบโจทย์ในเรื่องน้ำท่วมอย่างแท้จริง แล้วก็เปิดใจกว้างที่จะให้งบประมาณกลับไปสู่ช่องทางกระบวนการตามปกติ เพื่อยืนยันในเรื่องของความโปร่งใส

ปัญหาความไม่โปรงใสการใช้งบกลางถูกเสียงวิพากษ์วิจารณ์มาตลอดไม่ใช่เฉพาะรัฐบาลนี้ โดยเริ่มมีการใช้งบกลางเพิ่มขึ้นมากตั้งแต่รัฐบาลยุค “ทักษิณ ขินวัตร” และต่อเนื่องมาตลอด แม้แต่รัฐบาลในยุค “อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ” ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์เช่นเดียวกัน โดยเฉพาะการประชุมคณะรัฐมนตรีนัดสุดท้าย 3 พ.ค. 2554 ก่อนยุบสภา (มติครม. 3 พ.ค. 2554 , ข่าวครม.มาร์คทิ้งทวนอนุมัติงบกลางแสนล้าน)

สาเหตุที่เป็นเช่นนั้น เพราะงบกลางมีความยืดหยุ่นในการบริหารจัดการงบประมาณ และทำให้มีความคล่องตัวกว่าการใช้จ่ายงบประมาณปกติ แต่มีปัญหาว่าตรวจสอบได้ยาก ไม่ผ่านกลไกการตรวจสอบจากรัฐสภาเหมือนงบประมาณรายจ่ายของกระทรวงต่างๆ

เนื่องจากการบริหารและเบิกจ่ายงบกลางในแต่ละรายการ ที่ได้รับการจัดสรรวงเงินตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีเหมือนรายจ่ายงบประมาณของกระทรวงต่างๆ ทางฝ่ายบริหารสามารถปรับเปลี่ยนและโอนระหว่างรายการได้ตามความเหมาะสมในการบริหาร แตกต่างจากงบประมาณของกระทรวงต่างๆ ที่ทำแบบนั้นไม่ได้ นี่คือจุดอ่อนของงบกลาง ถ้าไม่ระมัดระวังอาจทำให้ขาดวินัยการคลังและมีช่องทางการทุจริตได้

จากข้อมูลในอดีตย้อนหลัง 20 ปี พบว่า การจัดสรรงบกลางเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยช่วงก่อนปีงบประมาณ 2545 สัดส่วนเฉลี่ยอยู่ที่ 10 % ของงบประมาณ แต่หลังจากนั้นมีสัดส่วนสูงเพิ่มขึ้นเฉลี่ยกว่า 10 % มาโดยตลอด

เปรียบเทียบงบกลางกับงบประมาณรายจ่ายรวม ย้อนหลัง 20 ปี
เปรียบเทียบงบกลางกับงบประมาณรายจ่ายรวม ย้อนหลัง 20 ปี ที่มา เอกสารงบประมาณตามพรบ.งบประมาณฯ สำนักงบประมาณ

อย่างไรก็ตาม ข้อมูลวงเงินงบประมาณงบกลางตามเอกสารรายละเอียดประกอบพระราชบัญญัติงบประมาณฯ เป็นเพียงข้อมูลเบื้องต้นเท่านั้น แต่การจัดสรรวงเงินจริงตอนสิ้นปีงบประมาณมักจะสูงกว่างบประมาณที่ตั้งไว้ตามพระราชบัญญัติงบประมาณ

โดยจากงานศึกษาของ สิทธิพร พูลสวัสดิ์ (2551) เรื่อง “การวิเคราะห์ผลกระทบของงบกลางต่อการขยายตัวของผลผลิตและการกระจายรายได้” ซึ่งศึกษาหลักการและแนวทางการบริหารงบกลางของประเทศไทย รวมทั้งความแตกต่างของการจัดสรรงบกลางระหว่างช่วงก่อนและหลังปีงบประมาณ 2546

ผลปรากฏว่า ในอดีตงบกลางมีสัดส่วน 10 % ของงบประมาณ จนกระทั่งปีงบประมาณ พ.ศ. 2545 มีการเพิ่มสัดส่วนงบกลางเป็น 18 % ของงบประมาณ และเพิ่มสูงสุดในปีงบประมาณ 2547 โดยมีสัดส่วนงบกลางสูงถึง 23 % ของงบประมาณ เนื่องจากรัฐบาลเริ่มต้องการความยืดหยุ่นในการบริหารงบประมาณมากขึ้น เพื่อดำเนินโครงการตามนโยบายใหม่ของรัฐบาล นำไปสู่การเพิ่มสัดส่วนงบกลางขึ้นจากเดิมเป็นจำนวนมาก

สัดส่วนงบกลางต่องบประมาณ
สัดส่วนงบกลางต่องบประมาณ ที่มา สิทธิพร พูลสวัสดิ์ (2551)

ทั้งนี้ ในปี 2547 งบประมาณรายจ่ายตามเอกสารประกอบพระราชบัญญัติงบประมาณฯ กำหนดวงเงินจำนวน 1,028,000 ล้านบาท ในส่วนงบกลางจัดสรรวงเงินตามพระราชบัญญัติงบประมาณฯ จำนวน 129,784.7 ล้านบาท แต่ผลการจัดสรรงบประมาณจริงปรากฎว่างบกลางเพิ่มขึ้นเป็น 264,643 ล้านบาท หรือมีสัดส่วนประมาณ 1 ใน 4 ของงบประมาณ

นอกจากนั้น ผลการศึกษาข้อมูลเชิงลึกของ สิทธิพร ยังพบว่าการจัดสรรรายจ่ายงบกลาง ตั้งแต่ปีงบประมาณ พ.ศ. 2546 – 2550 ปรากฏว่า รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ตั้งงบประมาณไว้ไม่เพียงพอ เนื่องมาจากในระหว่างปีงบประมาณมีความจำเป็นเร่งด่วนในการดำเนินโครงการตามนโยบายรัฐบาลที่ไม่ได้ตั้งงบประมาณไว้

อาทิ การดำเนินการช่วยเหลือและฟื้นฟูผู้ประสบภัยพิบัติต่างๆ ค่าใช้จ่ายในโครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า การแก้ไขปัญหาผลกระทบจากการระบาดของไข้หวัดนก และการแก้ไขปัญหา 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ ซึ่งใช้จ่ายงบประมาณจำนวนมาก และได้มีการโอนรายจ่ายงบกลาง จากรายการอื่นมาเพิ่ม เพื่อให้เพียงพอใช้จ่ายในกรณีฉุกเฉินหรือกรณีจำเป็น ได้ในปีงบประมาณนั้นๆ โดยการอนุมัติของนายกรัฐมนตรี

โดยรายละเอียดข้อมูลเขิงลึกของการศึกษาดังกล่าว มีดังนี้

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2546 ตามพ.ร.บ.งบประมาณฯ ตั้งงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ จำนวน 9,369 ล้านบาท แต่ได้รับการจัดสรรจริง 10,369 ล้านบาท เพิ่มขึ้นเพราะมีการโอนงบประมาณมาจากรายการเงินเลื่อนขั้น เลื่อนอันดับเงินเดือนและเงินปรับวุฒิข้าราชการ จำนวน 1,000 ล้านบาท

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2547 ตามพ.ร.บ.งบประมาณฯ ตั้งงบกลาง รายการเงินสำรองร่ายจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ 9,282 ล้านบาท แต่ได้รับการจัดสรรจริง 19,282 ล้านบาท เพิ่มขึ้นเพราะโอนมาจากรายการค่าใช้จ่ายเพื่อการเสริมศักยภาพการแข่งขันและการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศ และรายการเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จและบำนาญข้าราชการจำนวน 5,000 ล้านบาท

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2548 ตั้งงบกลาง รายการเงินสำรองร่ายจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ 11,600 ล้านบาท แต่ได้รับการจัดสรรจริง 50,600 ล้านบาท เพิ่มขึ้นเพราะโอนมาจากรายการค่าใช้จ่ายเพื่อการเสริมศักยภาพการแข่งขันและการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศ 5,000 ล้านบาท และรายการเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จและบำนาญข้าราชการจำนวน 15,000 ล้านบาท รายการเงินปรับค่าตอบแทนบุคลากรภาครัฐ 2,000 ล้านบาท และได้รับงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2548 อีก 17,000 ล้านบาท

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2549 ตั้งงบกลาง รายการเงินสำรองร่ายจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ 13,032 ล้านบาท แต่ได้รับการจัดสรรจริง 36,819 ล้านบาท เพิ่มขึ้นเพราะโอนมาจากรายการค่าใช้จ่ายเพื่อปรับกลยุทธ์และรองรับการเปลี่ยนแปลง 16,487 ล้านบาท รายการค่าใช้จ่ายในการดำเนินการโครงการตามแผนยุทธศาสตร์กลุ่มจังหวัด 7,000 ล้านบาท และรายการเงินชดเชยค่างานสิ่งก่อสร้าง 300 ล้านบาท

ปีงบประมาณ พ.ศ. 2550 ตั้งงบกลาง รายการเงินสำรองร่ายจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ จำนวน 41,193 ล้านบาท และ ปีงบประมาณ พ.ศ. 2551 ตั้งงบกลาง รายการเงินสำรองร่ายจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นไว้ จำนวน 40,002 ล้านบาท

การจัดสรรงบกลาง รายการเงินสำรองจ่่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น
การจัดสรรงบกลาง รายการเงินสำรองจ่่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ที่มา อ้างจาก สิทธิพร พูลสวัสดิ์ (2551)

การศึกษาของสิทธิพร ยังระบุด้วยว่า การตั้งงบกลาง ประเภทค่าใช้จ่ายตามนโยบายและโครงการพิเศษของรัฐบาลจำนวนมากนั้น ยังขาดรายละเอียดแผนงานหรือโครงการที่ชัดเจน ทำให้ยากแก่การตรวจสอบและไม่สามารถพิจารณาการจัดสรรในภาพรวมได้ทั้งหมด อาจส่งผลให้งบประมาณทั้งหมดกระจุกอยู่เพียงบางมิติเท่านั้น

โดยเฉพาะงบกลางในปี 2547 รายการค่าใช้จ่ายเพื่อการเสริมสร้างศักยภาพการแข่งขันและการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศ ที่ตั้งงบตามพระราชบัญญัติงบประมาณฯ สูงถึง 75,500 ล้านบาท และได้รับการจัดสรรจริงจากสำนักงบประมาณ 69,430 ล้านบาท นอกจากนั้น โครงการในรายจ่ายดังกล่าวกลับมีอัตราการเบิกจ่ายในระดับต่ำ ส่วนหนึ่งมีสาเหตุจากการขาดแผนงานและผลผลิตของโครงการที่ชัดเจน รวมทั้งโครงการต่างๆ มีความซ้ำซ้อนกับภารกิจของส่วนราชการตามปกติ

สิทธิพร ยังศึกษาประเด็นเชิงรายละเอียด พบว่า การตั้งงบประมาณรายจ่ายเกี่ยวกับบุคลากรและรายจ่ายตามกฎหมาย ซึ่งกรมบัญชีกลางเป็นผู้รับผิดชอบขอตั้งงบประมาณนั้นในอดีต หน่วยงานดังกล่าวประมาณการจากรายจ่ายจริงของปีงบประมาณที่ผ่านมาแต่เพียงอย่างเดียว ไม่ได้ประมาณการรายจ่ายจากข้อมูลของผู้มีสิทธิที่ใช้อ้างอิงได้

อาทิ จำนวนผู้มีสิทธิ อัตราที่จะเบิกจ่าย เป็นต้น เพื่อเป็นข้อมูลพื้นฐานประกอบการขอตั้งงบประมาณที่เหมาะสมในแต่ละปีซึ่งจะช่วยลดปัญหาที่ตั้งงบประมาณไม่เพียงพอ หรือค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นในระหว่างปีงบประมาณที่มิได้ตั้งงบประมาณรองรับไว้ โดยการตั้งงบที่ไม่เพียงพอดังกล่าวนี้จะส่งผลต่อการใช้เงินคงคลังจำนวนมาก อันอาจส่งผลกระทบต่อเงินคงคลังของประเทศในที่สุด

นอกจากนั้นบางรายการไม่จำเป็นต้องอยู่ในงบกลาง อาทิ รายจ่ายชำระหนี้กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง รวมถึงหลายโครงการในงบกลางตามนโยบายของรัฐมีความซ้ำซ้อนกับภารกิจปกติของหน่วยงาน และรายจ่ายงบกลางที่เป็นค่าใช้จ่ายตามนโยบายของรัฐบาล บางโครงการอาจไม่คุ้มค่าและเป็นโครงการที่สร้างความนิยมทางการเมือง เช่น ค่าใช้จ่ายในการพัฒนาศักยภาพหมู่บ้านและชุมชนเมือง (SML) ค่าใช้จ่ายในการดำเนินโครงการตามแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาจังหวัดแบบบูรณาการสำหรับผู้ว่าราชการ

รวมถึงบางโครงการมีความซ้ำซ้อนกับภารกิจปกติของส่วนราชการ อาทิ ค่าใช้จ่ายในการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนและความยากจนของประชาชน ค่าใช้จ่ายในการดำเนินโครงการตามแผนยุทธศาสตร์การพัฒนากลุ่มจังหวัด เป็นต้น (ภาคผนวก งบกลางจำแนกตามแผนงาน ระหว่างปีงบประมาณ พ.ศ. 2536-2549)

นอกจากนี้ สิทธิพร ได้เสนอแนะประเด็นเชิงหลักการของงบกลางว่า รัฐบาลควรกำหนดรายการที่อยู่ในงบกลางเฉพาะรายการที่จำเป็น ซึ่งไม่ควรรวมรายการตามนโยบายของรัฐบาลเข้ามาอยู่ในงบกลางนอกจากนั้น รายจ่ายในงบกลางไม่ควรซ้ำซ้อนกับภารกิจของหน่วยงานปกติ แต่ควรเป็นลักษณะภารกิจที่เสริมจากข้อจำกัดที่หน่วยงานปกติยังไม่สามารถกระทำหรือติดขัดในกฎระเบียบทางการงบประมาณตามปกติ

สำหรับงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น สิทธิพร เสนอแนะว่า ควรจัดสรรให้เฉพาะกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นอย่างเคร่งครัดเพื่อรักษาผลประโยชน์โดยรวมของประเทศ เนื่องจาก รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นที่ได้ดำเนินการไปแล้วในปีงบประมาณในอดีต บางรายการไม่ได้มีลักษณะฉุกเฉินหรือจำเป็นอย่างแท้จริงแต่ถูกกำหนดโดยฝ่ายบริหาร ซึ่งทำให้ส่วนราชการต่างๆ ขอใช้วงเงินงบประมาณหรือใช้มติคณะรัฐมนตรี เพื่อขอใช้งบประมาณในส่วนนี้ โดยไม่เหมาะสม ดังนั้นการจัดสรรงบกลางรายการในส่วนนี้ จึงไม่เหมาะสม

สุดท้าย สิทธิพรเสนอแนะว่า ควรมีกระบวนการติดตามและประเมินผลการใช้จ่ายงบกลางรายการต่างๆ เพื่อเป็นการตรวจสอบและเป็นกลไกสะท้อนความโปร่งใสของวิธีการงบประมาณ เนื่องจากในขั้นเริ่มต้นการจัดทำงบประมาณนั้น รัฐสภาเพียงอนุมัติกรอบวงเงินเท่านั้น แต่เมื่อสิ้นปีงบประมาณ ควรรายงานสถานะและผลการประเมินการใช้จ่ายงบกลางที่ได้ใช้จ่ายไป ซึ่งถือเป็นการรับผิดชอบและความโปร่งใสในการบริหารประเทศ

ผลการศึกษาและข้อเสนอแนะของสิทธิพร ชี้ให้เห็นว่ามีความจำเป็นอย่างยิ่งในการทบทวนงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินและจำเป็นของปี 2555 ที่ตั้งวงเงินไว้สูงถึง 120,000 ล้านบาท เพื่อเยียวยาและแก้ปัญหาน้ำท่วม

นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีแจกเงิน 30,000 บาท แก่ผู้ประสบภัยน้ำท่วม จ.นครสวรรค์ โดยมีป้ายชื่อผู้ให้คือน.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร โดยที่เป็นเงินภาษีของประชาชน ที่มาภาพ :http://upload.armuay.com/img/2011-11-10/00-31-03_0.114223.jpg
นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีแจกเงิน 30,000 บาท แก่ผู้ประสบภัยน้ำท่วม จ.นครสวรรค์ โดยมีป้ายชื่อผู้ให้คือน.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร โดยที่เป็นเงินภาษีของประชาชน ที่มาภาพ :http://upload.armuay.com/img/2011-11-10/00-31-03_0.114223.jpg

ทั้งนี้ ความคืบหน้าการพิจารณาของชุดทำงานแก้ปัญหาการเยียวยาน้ำท่วม ที่มีนายกิตติรัตน์ ณ ระนอง รองนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน เริ่มวางหลักเกณฑ์การพิจารณาแล้ว โดยแหล่งข่าวกระทรวงการคลังระบุว่า โครงการเยียวยาน้ำท่วมจะแบ่งเป็นภาคสังคม เศรษฐกิจ และคมนาคม

โดยเมื่อวันที่ 18 พ.ย. ที่ผ่านมา นายกิตติรัตน์ ณ ได้มอบให้นายอารีพงษ์ ภู่ชอุ่ม ปลัดกระทรวงการคลังเป็นผู้รับผิดชอบโครงการเยียวยาแก้ปัญหาน้ำท่วมเศรษฐกิจ ประกอบด้วยภาคเกษตร แรงงาน และอุตสาหกรรม ซึ่งมีอีก 7 กระทรวงที่เกี่ยวข้อง เช่น กระทรวงแรงงาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์การเกษตร กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงท่องเที่ยวและการกีฬา เป็นต้น โดยด้านเศรษฐกิจได้กรอบวงเงินเบื้องต้น 45,000 ล้านบาท จากวงเงิน 120,000 ล้านบาท ส่วนโครงการเยียวยาน้ำท่วมด้านคมนาคม ผู้รับผิดชอบคือกระทรวงการคมนาคม และด้านสังคมก็ให้กระทรวงที่เกี่ยวข้องรับผิดชอบ

“โครงการที่จะได้รับอนุมัติวงเงินจากงบกลาง 120,000 ล้านบาท ต้องเป็นโครงการเกี่ยวกับการเยียวยาแก้ปัญหาน้ำท่วมเท่านั้น และระยะเวลาโครงการต้องเสร็จภายในเม.ย. 2555 ทั้งนี้มาตรการเยียวยาด้านเศรษฐกิจนั้นปลัดกระทรวงการคลังได้ให้สำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ทำหน้าที่เอ็กเซอเรย์ หรือตรวจสอบโครงการเพื่อขอเงินเยียวยา เนื่องจากเห็นว่าสบน.มีประสบการณ์ทำโครงการไทยเข้มแข็งมาเป็นอย่างดี” แหล่งข่าวกระทรวงการคลังกล่าว

ดังนั้น ตามกำหนดการที่กรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2555 ซึ่งมีนายกิตติรัตน์ เป็นประธานอีกเช่นกัน คาดการณ์ว่า จะให้สมาชิกเสนอแปรญัตติภายใน 20 พ.ย.นี้ ก็จะมีความชัดเจนเรื่องโครงการและเม็ดเงินที่ต้องใช้ จากนั้นคาดว่าจะมีการนำร่างงบประมาณเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาวาระ 2 ประมาณวันที่ 4-5 มกราคมปีหน้า

การจัดสรรงบกลางปี 2555 ประวัติศาสตร์จะซ้ำรอยหรือไม่!