จำนำข้าว: ข้อเท็จจริงที่ต้องรู้ กับคำถามที่รัฐบาลต้องตอบ (1)

14 กันยายน 2011

ทุกครั้งที่รัฐบาลพยายามจะทำนโยบายสุ่มเสี่ยง หรือประชานิยมสุดโต่ง ซึ่งอาจสร้างความเสียหายต่อฐานะการเงิน การคลังและเศรษฐกิจโดยรวม มักจะมีเสียงท้วงติง ตักเตือน และข้อเสนอแนะจากกลุ่มนักวิชาการชนิดที่รัฐบาลหรือรัฐมนตรีที่รับผิดชอบนโยบายบางคนต้องออกมาสวนทันควันว่าเป็นนักวิชาเกิน หรือนักวิชาการเทียม

เพราะฉะนั้นนโยบายรับจำนำข้าวที่รัฐบาลใหม่ภายใต้การนำของ น.ส. ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ประกาศนำกลับมาใช้ใหม่ จึงไม่พ้นการถูกจับตามองจากนักวิชาการที่ศึกษา และเกาะติดเรื่องข้าวมาตลอด

คือ ดร.อัมมาร สยามวาลา นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย( ทีดีอาร์ไอ) กับ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร ประธานทีดีอาร์ไอ โดยเมื่อวันที่ 4 กันยายนที่ผ่านมา ได้จัดแถลงข่าวเรื่อง “กลับไปสู่การจำนำข้าวเปลือก” แต่การแถลงครั้งนี้ทีดีอาร์ไอมุ่งให้ข้อเท็จจริง และตั้งคำถามกับรัฐบาลมากกว่าการวิจารณ์ ขณะเดียวกันก็พยายามหลีกเลี่ยงที่จะให้ข้อเสนอแนะหรือทางออกการแก้ปัญหาเหมือนที่ผ่านมา

จำนำข้าวปัญหาใหญ่ เกินวิสัยจะเยียวยา

“เราเถียงกันมากเรื่องนี้ก่อนจะออกแถลงรายการนี้ ตอนนี้เราก็มีข้อเสนอแนะที่จะบรรเทา แต่ผมบอกว่าเขามีนโยบายของเขา ซึ่งที่จริงแล้วยากต่อการแก้ไข ณ ปัจจุบันรัฐบาลมีตัวเลขจำนำ 15,000 บาท และยืนยันว่าจะจำนำ ทั้งสองอันนี้เขาไม่ถอยแน่” ดร.อัมมาร เปิดประเด็น

ดร.อัมมาร์ อธิบายมาตรการจำนำที่ตันละ 15,000 บาทว่า เป็นเพราะรัฐบาลต้องการเอาใจเกษตรกร ซึ่งเป็นสิ่งที่นักการเมืองต้องทำ เรื่องการจำนำก็เป็นการเอาใจกลุ่มบุคคลที่ได้ประโยชน์จากการจำนำคราวที่แล้ว ซึ่งอาจมีผลประโยชน์ร่วมกันกับคนในรัฐบาลนี้ หรืออะไรก็แล้วแต่

สำหรับครั้งนี้ ทีดีอาร์ไอยืนกรานที่จะยังไม่มีข้อเสนอใดๆ ให้กับรัฐบาลในเรื่องโครงการรับจำนำข้าว ด้วยเหตุผลที่ว่า เป็นเรื่องที่พรรคเพื่อไทยให้สัญญากับประชาชนไว้แล้ว ทั้งราคารับจำนำ และจะต้องเป็นโครงการรับจำนำ ไม่ใช่ประกันราคา ดังนั้น การจะไปเยียวยาลดปัญหาลงนั้น “หนึ่ง เหลือวิสัยที่จะคิดออก สอง ไม่ใช่หน้าที่ของเราที่จะคิดออก และถึงให้เงินเรามาคิดให้เขา ซึ่งเขาคงไม่ให้แน่ 100 ปีก็ไม่ให้ เราก็ไม่คิดให้ ถ้าเรารับจ้างเขาทำอันนี้ ก็ถือว่าเราสัญญาเขามากกว่าที่เราจะแก้ไขได้ แต่เขาต้องตอบคำถามเหล่านี้ เพราะหลายคำถามเป็นคำถามการเมือง”

นักวิชาการเกียรติคุณตั้งข้อสังเกตว่า ในรัฐบาลชุดปัจจุบัน มีหลายนโยบายที่พรั่งพรูออกมาโดยไม่ได้คิด ต่างจากนโยบาย พ.ต.ท. ทักษิณ(พรรคไทยรักไทย) เช่น นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค นโยบายพักชำระหนี้ นโยบายหมู่บ้านละล้าน ประกาศออกมาเขาทำทันที “แต่ตอนนี้เห็นแต่นักการเมืองในพรรครัฐบาลหันซ้ายหันขวา แก้ปัญหาวันต่อวัน และโม้ไปวันต่อวัน จนผมอยากจะตั้งชื่อรัฐบาลนี้ว่า ดีแต่โม้ โม้ไปทุกวัน”

เน้นให้ข้อเท็จจริงศึกษาจากอดีต ราคาแพง-สต๊อกเพิ่ม-ส่งออกลด

ในขณะที่ดร.นิพนธ์มองว่า รัฐบาลกำลังทำรายละเอียดวิธีการจำนำ จึงยังไม่มีข้อมูล ทำให้ต้องวิเคราะห์จากโครงการในอดีต โดยรัฐบาลของ พตท.ทักษิณ ชินวัตร ได้เปลี่ยนแปลงหลักการสำคัญของการจำนำข้าวเปลือก จากเดิม ที่รัฐรับจำนำข้าวเปลือกจากชาวนาในราคาตํ่ากว่าหรือใกล้เคียงราคาตลาด มาเป็นการ “รับซื้อ” ข้าวเปลือก จากชาวนาในราคาสูงกว่าราคาตลาด แต่ยังคงชื่อ “การรับจำนำ”

การรับจำนำข้าวเปลือกในราคาสูงกว่าราคาตลาดทำให้ปริมาณรับจำนำเพิ่มขึ้นสูงสูดถึง 8.65 ล้านตัน หรือ 38% ของปริมาณผลผลิตข้าวเปลือกปีในฤดู 2548/49 การที่รัฐบาลเพิ่มปริมาณสต๊อกข้าวเปลือกสูงสูดเกือบ 3.14 ล้านตันในปี 2549 ทำให้ราคาข้าวสารในประเทศและราคาส่งออกสูงขึ้นแต่ผลที่สำคัญคือ การสต๊อกที่เพิ่มขึ้น 10% ทำให้ปริมาณการส่งออกลดลง 2.9% ดังนั้นส่วนแบ่งการส่งออกของไทยในตลาดข้าวของโลกจึงลดตํ่ากว่าช่วงก่อนและหลังรัฐบาลทักษิณ

จัดระเบียบส่งออกล้มเหลว

นอกจากการแทรกแซงตลาดข้าวด้วยนโยบายรับจำนำข้าวเปลือกในราคาสูงแล้ว รัฐบาลทักษิณยังพยายามจัดระเบียบการส่งออกเพื่อให้ไทยสามารถขายข้าวส่งออกได้ในราคาแพงขึ้น มาตรการ 2 ด้านที่นำมาใช้ ได้แก่ การรวมตัวกับประเทศผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่อีก 4 ประเทศ ในรูปคณะมนตรีว่าด้วยความร่วมมือค้าข้าวปี 2545 แต่ข้อตกลงนี้ล้มเหลว เพราะเวียดนามขายข้าวตํ่ากว่าราคา ทำให้ไทยสูญเสียส่วนแบ่งตลาดที่ตกลงกัน มาตรการที่สอง คือ การประมูลขายข้าวรัฐบาลส่วนใหญ่ให้แก่บริษัทผู้ส่งออกเพียงรายเดียว แต่บริษัทก็ไม่สามารถส่งเข้าได้ตามสัญญา

จากรายงานวุฒิสภา ปี 2548 เรื่อง การขายข้าวรัฐให้ผู้ส่งออกรายเดียว (เพรซิเดนท์อะกริ) 1.68 ล้านตัน ในพ.ศ. 2547 พบว่า บริษัทรับมอบเพียง 9.5 แสนตัน แต่ส่งออกเพียง 5.9 แสนตัน จากนั้นบริษัทขายข้าว 4-5 แสนตัน ให้บริษัทในประเทศเพื่อส่งออก หลังขอแก้สัญญาจากเดิมต้องส่งออกทั้งหมด เป็นตัดเงื่อนไข “ผู้ซื้อตกลงซื้อข้าวตามโครงการรับจำนำ…เพื่อส่งออกไปนอกราชอาณาจักร” นอกจากนั้นยังมีการลดวงเงินในสัญญาค้ำประกัน บริษัทรับมอบแต่ข้าวใหม่ที่ขายได้ราคาดีกว่าข้าวเก่า และในที่สุดบริษัทไม่สามารถรับมอบข้าวที่ประมูลได้ทั้งหมด

“สรุปได้ว่า นโยบายขายข้าวให้ผู้ส่งออกรายเดียวจึงล้มเหลว ไม่ประสบผลสำเร็จ”

จำนำข้าวมี “ค่าใช้จ่ายแฝง”

ดร.นิพนธ์กล่าวว่า นอกจากเม็ดเงินที่ใช้ในการรับจำนำข้าวเปลือกที่สูงกว่าราคาตลาดแล้ว การรับจำนำยังก่อให้เกิดค่าใช้จ่ายแฝงถึงตันละ 1,452 บาท อันได้แก่ ค่าจ้างสีแปรสภาพ ค่าเช่าโกดัง ค่าเสื่อมสภาพข้าว และค่าใช้จ่ายของหน่วยงานรัฐในการดำเนินการแทรกแซงตลาดแล้ว แต่ที่สำคัญ คือ รัฐบาลมีภาระต้องถือสต๊อกข้าวเป็นจำนวนมาก โดยสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน พบว่า จากโครงการจำนำปี 2547/48 ถึงปี 2549/50 จำนวน 10.33 ล้านตัน รัฐบาลระบายข้าวออกเพียง 5.49 ล้านตัน ทำให้มีข้าวค้างสต๊อกถึง 4.84 ล้านตัน ขณะเดียวกันเงินค่าจำนำข้าวทั้งหมดเป็นเงินกู้จาก ธ.ก.ส.

ผลกระทบต่อภาระค่าใช้จ่ายและหนี้สินในโครงการรับจำนำข้าว

ดังนั้นเมื่อรัฐบาลขายข้าวไม่หมด รัฐบาลก็ยังเป็นหนี้ ธกส. โดยโครงการจำนำข้าวเปลือกระหว่างปี 2547 ถึงปี 2552 ซึ่งรวมการจำนำข้าวในสมัยรัฐบาลสมัคร สุนทรเวช จนถึงสมัยนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะด้วย พบว่า ณ 31 กรกฎาคม 2554 รัฐบาลยังมีหนี้คงค้างกับ ธกส. เป็นจำนวน 1,408 ล้านบาท

“เฉพาะโครงการจำนำข้าวในปี 2548/49 จำนวน 5.25 ล้านตัน รัฐบาลกู้เงินมาจ่าย ค่าจำนำ 44,797 ล้านบาท มีค่าใช้จ่ายแฝงอีก 6,961 ล้านบาท และประมูลขายข้าวในราคาตํ่า แต่มีรายรับเพียง 32,628 ล้าน บาท ทำให้ลดทุน 19,130 ล้านบาท”

ชาวนาได้ 37% โรงสี-ส่งออกฟัน 42%

ดร.นิพนธ์ระบุว่า โครงการจำนำข้าวในปี 2548/49 แม้รัฐจะใช้เงินแทรกแซงเป็นจำนวนมาก แต่กลับปรากฏว่าชาวนาได้ประโยชน์เพียง 7,000 ล้าน บาท หรือ 37% ของผลประโยชน์ทั้งหมด ผู้ส่งออกได้ประโยชน์ถึง 4,470 ล้านบาท หรือ 24% โรงสี 323 แห่ง (จากกว่า 2,000 แห่ง) ได้ประโยชน์ 3,460 ล้านบาท หรือ 18% ฯลฯ จึงไม่น่าแปลกใจว่าผู้สนับสนุนนโยบายจำนำข้าว คือ โรงสีขนาดใหญ่

จำนำใช้เงินภาษีมากกว่าประกัน

สำหรับเงินภาษีหรืองบประมาณที่ใช้ในโครงการจำนำข้าวเมื่อเปรียบเทียบกับนโยบายประกันรายได้ ดร.นิพนธ์กล่าวว่า ถ้าเปรียบเทียบเฉพาะปี 2548/49 ที่จำนำประมาณ 5.248 ล้านตัน ตอนนั้นจำนำในราคาที่สูงกว่าราคาตลาดเพียง 316 บาทต่อตัน ขณะนั้นรัฐบาลขาดทุน 19,130 ล้านบาท ถ้าเปลี่ยนเป็นการประกันรายได้แล้วใช้ราคาส่วนต่าง 316 บาทต่อตัน แต่ประกันรายได้ข้าวเปลือกทั้งฤดูทั้งหมด 23.36 ล้านตัน ไม่ใช่แค่ 5.248 ล้านตัน รัฐบาลจะใช้เงินเพียง 7,381 ล้านบาท ถ้าดูข้อเท็จจริงแบบนี้จะเห็นว่าประกันรายได้จะใช้เงินน้อยมาก เพราะไม่มีค่าใช้จ่ายต่าง ซึ่งผมเรียกว่าค่าใช้จ่ายแฝง และไม่มีหนี้ ไม่มีดอกเบี้ยค้างชำระ

อย่างไรก็ตาม โครงการประกันรายได้ซึ่งรัฐบาลอภิสิทธิ์ดำเนินการใน 4 ฤดู มีหนี้คงค้างอยู่ 44,617 ล้านบาท ดร.นิพนธ์บอกว่า สาเหตุที่เป็นช่วงนั้นเพราะส่วนใหญ่เกิดจากการประกันรายได้ใน 2 รอบสุดท้าย ซึ่งรัฐบาลตั้งงบประมาณไว้ไม่พอจ่าย เนื่องจากรัฐบาลปรับขึ้นราคาประกันรายได้จาก 10,000 บาทต่อตัน เป็น 11,000 บาทต่อตัน และเพิ่มปริมาณการประกันรายได้ต่อครัวเรือนจาก 25 ตันเป็น 30 ตันต่อครัวเรือน ทำให้เม็ดเงินเพิ่มขึ้นมามโหฬาร

ดร.อัมมารกล่าวเสริมว่า ขณะนี้รัฐบาลเป็นหนี้อยู่ในโครงการจำนำ และแม้แต่โครงการประกัน แต่หนี้ทั้งหมดรวมกันที่อุดหนุนข้าวรัฐบาลมีหนี้อยู่ 150,000 ล้านบาท ซึ่งกล้าพูดได้เกินกว่าครึ่งเป็นหนี้จากการจำนำ จริงๆ แล้วการประกันราคาข้าวไม่ควรมีหนี้มีสินกัน ตั้งงบประมาณทุกปีได้ พยากรณ์ได้ บอกได้และโปร่งใสมากคือ ดูส่วนต่าง ราคาโปร่งใส มีตัวเลขแน่นอน ทราบว่าจะใช้เงิน จะใช้งบเท่าไร ไม่มีของค้างสต๊อกที่ต้องเป็นห่วง ดังนั้นก็ควรตั้งงบจ่ายออกไป แต่รัฐบาลอภิสิทธิ์ในปีสุดท้ายบกพร่องเรื่องนี้ ไม่ได้ตั้งงบเอาไว้ ก็เลยมีหนี้อยู่สำหรับการประกันราคาข้าว

ระบบเศรษฐกิจข้าวเสียหาย

นอกจากนั้น โครงการจำนำข้าวยังก่อให้เกิดผลกระทบสำคัญต่อโครงสร้างตลาดข้าวไทย เนื่องจากชาวนาหันมาผลิตข้าวอายุสั้นที่มีคุณภาพตํ่าเพื่อจะได้นำข้าวสู่โครงการจำนำปีละหลายครั้ง ข้าวเขมรและพม่าจำนวนมากทะลักเข้าสู่โครงการจำนำ โรงสีในโครงการรับจำนำได้กำไรโดยไม่ต้องใช้ฝีมือในการค้า ตลาดกลางสูญพันธุ์ พ่อค้าท้องถิ่นบางส่วนหันมาทำธุรกิจโรงสี ทำให้โรงสีมีกำลังการผลิตส่วนเกินกว่า 60 ล้านตัน ขณะที่ผลผลิตข้าวตลอดปีมีเพียง 30 ล้านตัน

ดร.นิพนธ์ย้ำว่า โครงการรับจำนำข้าวเปลือกในราคาสูงจึงสร้างความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจข้าวไทย ชาวนาผลิตข้าวคุณภาพตํ่าขายให้รัฐบาลด้วยต้นทุนสูงขึ้น ไทยเริ่มสูญเสียส่วนแบ่งตลาดให้คู่แข่ง เกิดกระบวนการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนเกินจากเงินแทรกแซงของรัฐ ขณะที่รัฐสร้างภาระหนี้แบบปลายเปิดให้คนรุ่นหลัง

“ขณะที่ข้าวราคา 15,000 บาท ผมคิดว่าเราจะขายได้กี่พันตัน ไม่ต้องพูดถึงเป็นล้านๆ ตันอย่างในปัจจุบัน แล้วข้าวอันนั้นก็จะไปกองอยู่ที่สต็อก เพราะว่าเวลานี้มีผู้พร้อมจะส่งออก ที่สำคัญถ้าเราหยุดขายข้าว ผู้ที่ได้ประโยชน์คือ คู่แข่งของเราทั้งหมด เขาก็จะขายข้าวได้ราคาดี เพราะเราส่งออกในราคาค่อนข้างบ๊องๆ แบบนั้น (พูดแรงไปไหม) คือการขายในราคา 15,000 บาทเทียบเป็นราคาข้าวเปลือกเทียบกับตลาดในปัจจุบัน เป็นราคาที่ไม่น่าจะขายออกได้ เมื่อขายไม่ออก เราก็จะหายไปจากตลาด เมื่อเราหายออกไปจากตลาด ก็หมายความว่าประเทศอื่นจะตักตวงประโยชน์ได้ ได้ราคาดีด้วย ขายได้เยอะด้วย นี่เป็นประโยชน์ที่เรายื่นให้กับเขา ขณะที่เราบอกว่า คือพ่อค้า ชาวนา ใครต่อใครพูดกันว่าเราต้องแข่งกับตลาดโลกได้ สู้กับเวียดนาม ใครต่อใครที่เป็นคู่แข่งเรา”

คำถามที่รัฐบาลต้องตอบ ปัญหาสต๊อก-ระบายข้าว

หนึ่งในปัญหาที่ ดร.อัมมารบอกผ่านกองทัพสื่อเมื่อเช้าวันที่ 4 กันยายน คือ เรื่องสต๊อกข้าว และจัดการกับสต็อกข้าว

“ผมไม่เถียง และคงเถียงไม่ได้ว่า การที่รัฐบาลออกไปซื้อข้าวในปริมาณที่สูงจะซื้อข้าวทุกเม็ด จะช่วยยกระดับราคาข้าว เพราะฉะนั้นในช่วง 3-4 เดือนข้างหน้า เชื่อได้ว่า ราคาข้าวจะขึ้น จากปัจจุบันราคาข้าวก็ถูกดันให้สูงขึ้นจากเก็งกำไรของพ่อค้าว่าจะระบายออกเมื่อรัฐบาลเข้ากว้านซื้อ นั่นคือเขากันสต็อกไว้ก่อน เพื่อหวังจะขายข้าวให้รัฐบาล เขาก็ฟันกำไรในตอนนั้น”

แต่เมื่อต้องการให้ราคาสูงขึ้นเป็น 15,000 บาทต่อตัน จากราคาปัจจุบันที่อยู่ประมาณ 10,000 บาทต่อตัน หรือเพิ่มขึ้นประมาณ 50% ซึ่งหมายความว่า หากต้องการให้ราคาสูง รัฐบาลต้องซื้อเป็นจำนวนมาก

เป็นสถานการณ์หนึ่งที่ดร.อัมมาร ต้องการให้รัฐบาลตอบคำถามว่า เมื่อได้ข้าวมาอยู่ในสต็อกแล้ว รัฐบาลจะทำอะไรกับข้าว และมีมาตรการอย่างไร

ถ้าต้องการให้ราคาข้าวต่างประเทศสูงขึ้น ก็ต้องไม่ระบายข้าวออก อย่างรัฐบาลอภิสิทธิ์เมื่อนำเอาโครงการใหม่มาใช้ แต่มีข้าวค้างสต็อกเหลือมาจากโครงการจำนำ ทำให้ในปีแรกรัฐบาลอภิสิทธิ์ต้องดำเนินการต่อเรื่องจำนำข้าวไปอีก 1 ฤดู คือนาปรังปี 2552 เนื่องจากมีข้าวกองอยู่ในสต็อก 5 ล้านตัน ได้แต่นั่งมองตาปริบๆ ไม่กล้าระบายออก เพราะระบายออกราคาข้าวจะตก

“ทุกคนพูดถึงการซื้อข้าว การจำนำ และทุกคนก็คึกคักคึกคะนองว่าราคาขึ้นๆ แต่ในที่สุดมันจะหมดไป พอเข้าสต๊อกแล้ว ถ้าไม่ทำอะไรปีหน้าข้าวก็ออกมาใหม่ คุณก็จะต้องเอาข้าวออก สต็อกใหม่จะทำอย่างไร มันก็จะเป็นดินพอกหางหมูขึ้นเรื่อยๆ แต่นี่เป็นข้าวมันก็มีปัญหาว่าจะต้องจัดการกับมันอย่างไร”

(อ่านต่อตอนจบ)

ข่าวในประเด็น

อ่านข่าวในประเด็นทั้งหมด »

เครือข่ายสังคม