นโยบายอุตสาหกรรม: นัยยะต่อประเทศไทย

โดย รศ.ดร. จุฑาทิพย์ จงวนิชย์ ศูนย์ความสามารถในการแข่งขันและพัฒนา (ICDS) คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

วันนี้วิวาทะในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจโลกหันมาให้ความสำคัญกับบทบาทของรัฐที่เข้ามาชี้นำ หรือที่เรียกในวงวิชาการว่าเป็นการใช้นโยบายอุตสาหกรรมที่วันนี้ขยายขอบเขตออกไปกว้างกว่าเดิมมากนัก ไม่ได้จำกัดเพียงมาตรการคุ้มครองทางการค้าเพียงอย่างเดียว

เรื่องดังกล่าวสำคัญมากในบริบทของไทยที่กลจักรการขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจยังโดยเฉพาะการส่งออกกำลังเผชิญปัจจัยเสี่ยงจากความไม่แน่นอนในเศรษฐกิจโลก ในขณะที่ความไม่แน่นอนในตลาดโลกดังกล่าวก็เปิดโอกาสให้ประเทศไทยได้รับการเข้ามาลงทุนของต่างชาติเพิ่มขึ้น ด้วยสถานการณ์เช่นนี้ถ้ารัฐบาลมีการดำเนินนโยบายที่เหมาะสมน่าจะมีส่วนช่วยกระตุ้นให้ภาคการลงทุนไทยฟื้นตัวและกลายมาเป็นแรงหนุนที่นำไปสู่การพัฒนาเศรษฐกิจได้อย่างยั่งยืน ซึ่งปัจจุบันการลงทุนภาคเอกชนเป็นองค์ประกอบเดียวในผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศที่ยังไม่มีการฟื้นตัวอย่างชัดเจนภายหลังการเกิด COVID-19¹ (ภาพที่ 1)

ภาพที่ 1: องค์ประกอบของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศไทย

ที่มา: ผู้วิจัยคำนวณจากข้อมูลของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

บทความนี้ทบทวนประสบการณ์การใช้นโยบายอุตสาหกรรมของสิงคโปร์ และเกาหลีใต้ เพื่อเป็นอุทธาหรณ์ในการออกแบบนโยบายการขับเคลื่อนอุตสาหกรรมโดยเฉพาะอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์และเซมิคอนดักส์เตอร์ที่เป็นหนึ่งในอุตสาหกรรมส่งออกสำคัญของไทย และกำลังเป็นจุดสนใจของประเทศต่าง ๆ ที่ต้องการฉกฉวยโอกาสท่ามกลางสงครามการค้าและเทคโนโลยีของมหาอำนาจอย่างสหรัฐฯ และจีน

วิวาทะเกี่ยวกับการใช้นโยบายอุตสาหกรรม

ตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1990 หลายประเทศหันมาสนใจใช้นโยบายอุตสาหกรรมอีกครั้ง ส่วนหนึ่งเพราะวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในช่วงเวลาดังกล่าว ทำให้หลายฝ่ายเริ่มตั้งคำถามถึงความเหมาะสมในการพึ่งพากลไกตลาดหรือ ที่อ้างถึงว่าเป็น ฉันทามติวอชิงตัน (Washington Consensus) ในขณะที่งานศึกษาเชิงประจักษ์จำนวนหนึ่งได้ชี้ให้เห็นว่าที่ผ่านมาการที่นโยบายอุตสาหกรรมไม่มีประสิทธิผลในการขับเคลื่อนในอดีตเป็นเพราะ² การมองนโยบายอุตสาหกรรม กับมาตรการคุ้มครองทางการค้าเป็นเรื่องเดียวกัน ในความเป็นจริงมาตรการทางการค้าเป็นเพียงส่วนหนึ่งเท่านั้น การดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมให้เกิดประสิทธิผลต้องมีมิติอื่นๆ ของนโยบายอุตสาหกรรมเดินคู่ขนาน ประสบการณ์จากสิงคโปร์ และเกาหลีใต้ชี้ให้เห็นว่านโยบายการค้าเพียงลำพังไม่ใช่เงื่อนไขสำคัญในการขับเคลื่อนให้นโยบายอุตสาหกรรมประสบความสำเร็จอย่างยั่งยืนแต่อย่างใด

ดังนั้นวิวาทะการใช้นโยบายอุตสาหกรรมในปัจจุบัน จึงเป็นการพิจารณานโยบายอุตสาหกรรมที่กว้างและครอบคลุมมิติอื่นๆ ทั้ง นโยบายทางด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ นโยบายเกี่ยวกับการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ นโยบายการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา และลำดับความสำคัญของโครงการลงทุนภาครัฐ และวิวาทะของนโยบายอุตสาหกรรมจึงไม่ได้อยู่เพียงว่าประเทศใช้นโยบายอุตสาหกรรมหรือไม่ แต่จะให้ความสนใจไปที่อยู่การเลือกใช้เครื่องมือเหล่านี้อย่างไร เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดกับการพัฒนาอุตสาหกรรมและการเติบโตอย่างยั่งยืน

ประสบการณ์ของสิงคโปร์

ยุทธศาสตร์การพัฒนาภาคอุตสาหกรรมของสิงคโปร์ คือ การเลือกพึ่งพาบริษัทข้ามชาติเป็นกลจักรนำ โดยรัฐบาลเพียงกำหนดอุตสาหกรรมเป้าหมายที่กว้าง โดยในระยะแรก เป้าหมายของการพัฒนามุ่งไปที่อุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ และค่อย ๆ ขยายเป็นอุตสาหกรรมเคมีภัณฑ์ และอุตสาหกรรมยา โดยไม่ไม่มีเป้าหมายส่งเสริมผู้ประกอบการรายใดรายหนึ่งเป็นพิเศษ

สิงคโปร์ไม่พึ่งพามาตรการทางการค้าอย่างกำแพงภาษีศุลกากรเพื่อคุ้มครองผู้ผลิตภายในประเทศ³ แต่เลือกให้ความสำคัญกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การสร้างแรงงานที่มีทักษะให้สอดคล้องกับการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมและความสามารถในการแข่งขันของเศรษฐกิจ นอกเหนือจากการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจมหภาครวมทั้งการวางอัตราแลกเปลี่ยนที่เหมาะสม

สิ่งที่ดำเนินการคู่ขนาน คือ สิงคโปร์ได้จัดตั้งคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจ (Economic Development Board: EDB) เป็นศูนย์บริการครบวงจร (one-stop-shop) อย่างแท้จริงให้กับนักลงทุนติดต่อกับหน่วยงานของรัฐเพื่อดำเนินแผนดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศ และใช้เป็นช่องทางในการสื่อสารเกี่ยวกับการออกแบบมาตรการส่งเสริมการลงทุนรูปแบบต่าง ๆ เช่น อัตราภาษีแบบผ่อนปรน การยกเว้นภาษีระยะยาว การให้สินเชื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ และดำเนินแคมเปญส่งเสริมการลงทุนในระดับโลก การสร้างศูนย์บริการครบวงจรอย่างมีประสิทธิภาพทำให้การขับเคลื่อนมาตรการเหล่านี้เกิดประสิทธิผลค่อนข้างเต็มที่ เกิดความร่วมมือระหว่างภาคธุรกิจและภาครัฐ การลดความล่าช้าในขบวนการอนุมัติและขออนุญาตต่าง ๆ และทำให้บริษัทเหล่านี้ที่ดำเนินธุรกิจในสิงคโปร์ความสามารถในการแข่งขันในโลกได้

ผลที่ตามมาทำให้บริษัทข้ามชาติทยอยเข้ามา โดยเริ่มจากอุตสาหกรรมเซมิคอนดักเตอร์ ที่ Texas Instruments และ National Semiconductors ที่เป็นบริษัทแรก ๆ ที่เข้ามาลงทุนในสิงคโปร์ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1968 โดยเริ่มจากการจัดตั้งโรงงานเพื่อประกอบและทดสอบชิ้นส่วนเซมิคอนดักเตอร์อย่างง่าย หลังจากนั้นไม่นาน บริษัทชั้นนำของโลกในอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ อาทิ AMD, NEC, Siemens, SGS-Thomson, Fujitsu และ Matsushita ทยอยตามเข้ามาตั้งโรงงานประกอบและทดสอบเซมิคอนดักเตอร์ในสิงคโปร์

กลุ่มอุตสาหกรรมถัดมา คือ อุตสาหกรรม ฮาร์ดดิสก์ไดรฟ์ (HDD) โดย Seagate (เดิมชื่อ Aeon Corporation) เข้ามาลงทุนในปี ค.ศ. 1979 โดยเริ่มจากการประกอบหัวอ่านที่ใช้แรงงานเข้มข้น ต่อมาบริษัทชั้นนำอื่น ๆ ในอุตสาหกรรมก็ทยอยตามเข้ามา

จุดเริ่มต้นของการดำเนินการของบริษัทข้ามชาติเหล่านี้ คือ การใช้แรงงานของสิงคโปร์เพื่อประกอบสินค้าเหล่านี้ สิงคโปร์ได้เลื่อนชั้นขึ้นมาเรื่อย ๆ โดยกลางทศวรรษ 1980 บริษัทข้ามชาติของสวิสเซอร์แลนด์ SGS-Thomson (ภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็น STMicroelectronics) ได้ตั้งโรงงาน Wafer Fabrication ที่ทันสมัย และตามมาด้วยผู้ผลิตเซมิคอนดักเตอร์รายใหญ่อื่น ๆ ไม่ว่าจะเป็น Intel, Micron, Nvidia และ AMD ต่างทยอยเข้ามาตั้งโรงงานผลิต Wafer Fabrication เช่นกัน ปลายทศวรรษ 1990 สิงคโปร์ได้เลื่อนขึ้นไปตามห่วงโซ่อุปทานอีกครั้ง Applied Materials (AMAT) ผู้ผลิตอุปกรณ์เซมิคอนดักเตอร์รายใหญ่ที่สุดของโลก ได้ตั้งศูนย์วิจัยและพัฒนาส่วนสำคัญไว้ในสิงคโปร์ พัฒนาการดังกล่าวได้ทำให้ระบบนิเวศน์ (ecosystem) ของอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์เกิดขึ้นอย่างครบถ้วนในประเทศ⁴ และแตกขยายไปยังอุตสาหกรรมอื่น ๆ ทั้ง อุตสาหกรรมการบินและอวกาศ เภสัชกรรม เทคโนโลยีการแพทย์ และอุปกรณ์ทางวิทยาศาสตร์ การขยายฐานการผลิตทำให้ความเสี่ยงที่สิงคโปร์จะเผชิญจากการย้านฐานการผลิตของกลุ่มอิเล็กทรอนิสก์และเซมิคอนดักเตอร์มีต่ำ ปัจจุบันสัดส่วนของผู้ประกอบการต่างประเทศต่อผลผลิต (มูลค่าเพิ่ม) ยังคงสูงถึงร้อยละ 80 (Athukorala and Ekanayake, 2024)

พัฒนาการที่เกิดขึ้นดังกล่าวเป็นผลจากการใช้นโยบายอุตสาหกรรมที่มีพลวัตให้สอดคล้องกับระดับการพัฒนาเศรษฐกิจของสิงคโปร์ ที่ระยะแรกให้ความสำคัญกับการพัฒนากำลังแรงงานให้มีทักษะที่เพียงพอเพื่อรองรับกิจกรรมการผลิตที่ใช้แรงงานเข้มข้น เช่น การประกอบและทดสอบชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์ พร้อมกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในช่วงแรกเน้นไปที่โครงสร้างพื้นฐานในเขตอุตสาหกรรม จากนั้นขยายขอบเขตไปสู่การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระดับโลก โดยเริ่มจากท่าเรือ และต่อมาขยายไปยังสนามบินและโครงสร้างพื้นฐานด้านโทรคมนาคม (Athukorala และ Ekanayake, 2024) เมื่อเศรษฐกิจเติบโตและความได้เปรียบด้านต้นทุนแรงงานเริ่มลดลง นโยบายจึงปรับไปให้ความสำคัญการผลิตที่ใช้ทักษะและทุนเข้มข้น เมื่อการผลิตสินค้าที่ใช้ทักษะแรงงานและทุนเข้มข้นมาสักระยะ สิงคโปร์หันมาให้ความสำคัญกับการส่งเสริมการวิจัยและพัฒนา (R&D)

สิ่งที่รัฐบาลดำเนินการคู่ขนานกับการเข้ามาของนักลงทุนต่างชาติ คือ การกระตุ้นผู้ประกอบการในประเทศและส่งเสริมความเชื่อมโยงระหว่างบริษัทท้องถิ่นกับบริษัทร่วมทุนจากต่างประเทศ โดยตั้งแต่กลางทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา การจัดหาผู้รับจ้างช่วงและการฝึกอบรมแรงงานเพื่อสนับสนุน SMEs รวมถึงการให้การสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐานโดยตรงแก่ SMEs โครงการพัฒนาแบบกลุ่มอุตสาหกรรม (cluster-based development programme) เพื่อสร้างความเชื่อมโยงระหว่าง SMEs และบริษัทข้ามชาติ (MNEs) ที่ดำเนินงานในอุตสาหกรรมต่าง ๆ ด้ถูกพัฒนาขึ้น

ประสบการณ์ของเกาหลีใต้

การใช้นโยบายอุตสาหกรรมของเกาหลีใต้มีทั้งส่วนที่เหมือนและแตกต่างจากสิงคโปร์ โดยในส่วนที่แตกต่าง คือ เกาหลีใต้พึ่งพามาตรการคุ้มครองทางการค้าโดยใช้ภาษีศุลกากรที่สูงเพื่อให้แรงจูงใจแก่ผู้ประกอบการในการพัฒนาอุตสาหกรรมภายในประเทศ นอกจากนั้นโครงสร้างภาษีศุลกากรยังมีลักษณะเป็นแบบขั้นบันได ที่เก็บภาษีสินค้าสำเร็จรูปสูงกว่าสินค้าขั้นกลางและวัตถุดิบ ซึ่งคล้ายกับโครงสร้างภาษีศุลกากรของไทย ทำให้ผู้ประกอบการปลายน้ำได้รับการคุ้มครองมากกว่าอัตราภาษีจริงที่จัดเก็บ นอกจากนั้นเกาหลีใต้ให้ความสำคัญกับการซื้อเทคโนโลยีต่างประเทศและการเป็นผู้รับจ้างผลิต (Subcontractors) มากกว่าการเน้นการส่งเสริมการลงทุนโดยนตรง ดังนั้นเกาหลีใต้จึงมุ่งไปในการพัฒนาผู้ประกอบการของตนเองและสร้าง brand ของสินค้า

ส่วนที่แตกต่างจากสิงคโปร์อีกประการหนึ่ง คือ เป้าหมายการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศมีการกำหนดเงื่อนไขในการช่วยเหลือผู้ประกอบการโดยเฉพาะในส่วนของการจัดสรรเงินสนับสนุน⁵ ซึ่งนำไปสู่การเอื้อให้เกิดผู้ประกอบการรายใหญ่ (Lee, 2024) เมื่อผู้ประกอบการรายใหญ่เหล่านี้พัฒนามาถึงจุดหนึ่ง รัฐบาลจะหันมาให้ความสำคัญกับการสร้างความเชื่อมโยงระหว่างผู้ประกอบการรายใหญ่ กับผู้ประกอบการรายกลางและรายเล็กและการมุ่งพัฒนา SMEs ในประเทศ เช่นเดียวกับสิงคโปร์

โดยรวม 3 องค์ประกอบที่สำคัญที่ขับเคลื่อนให้นโยบายอุตสาหกรรมของเกาหลีใต้เกิดประสิทธิผล (Lee, 2024)ได้แก่

1.นโยบายที่นำไปสู่การพัฒนาในลักษณะ Global-Local-Global (GLG)
นโยบาย GLG เป็นนโยบายที่มุ่งเปิดรับการลงทุนหรือความรู้จากต่างประเทศ (G)⁶ โดยเกาหลีใต้ไม่ให้ความสำคัญกับการดึงดูดการลงทุนโดยตรงจากบริษัทข้ามชาติ แต่กลับเลือกซื้อเทคโนโลยีต่าง ๆ จากต่างประเทศผ่านการให้สิทธิพิเศษทางภาษีและเงินทุนสนับสนุนจากรัฐบาล เทคโนโลยีเหล่านี้นำมาเพื่อพัฒนาผู้ประกอบการภายในประเทศ (L) โดยเป้าหมายของการพัฒนากลุ่มผู้ประกอบการภายในประเทศให้พัฒนาตนเองไปสู่ตลาดต่างประเทศ (G) แม้มาตรการคุ้มครองทางการค้าจะทำให้ผู้ประกอบการอยากจำหน่ายแต่ในประเทศ

2.นโยบายควรนำไปสู่ SMEs–Big Businesses–SMEs
ส่วนที่สองให้ความสำคัญกับวัฎจักรการเติบโตของผู้ประกอบการภายในประเทศ ที่ช่วงแรก ผู้ประกอบการอาจเป็นเพียงผู้ประกอบการรายกลาง-รายเล็ก (SMEs) แต่การเลือกช่วยเหลือให้ SMEs บางรายที่มีศักยภาพให้กลายมาเป็นผู้ประกอบการรายใหญ่ (Big business) เกาหลีใต้มองว่าเป็นเรื่องจำเป็นโดยเฉพาะในช่วงที่เกาหลีใต้ยังเป็นผู้ไล่ตาม (catching-up stage) ภายหลังที่ผู้ประกอบการรายใหญ่สามารถพัฒนาตนเองไปสู่ตลาดโลกได้อย่างต่อเนื่องต้องมีการสร้างความเชื่อมโยงกลับมาสู่ผู้ประกอบการร่อยย่อยในประเทศ (SMEs)

3.การวางกลยุทธ์ทางด้านเทคโนโลยีที่เหมาะสม
การวางกลยุทธ์ทางด้านเทคโนโลยีที่เหมาะสมเป็นอีกองค์ประกอบที่สำคัญในการใช้นโยบายอุตสาหกรรมให้เกิดประสิทธิผล โดย เกาหลีใต้เริ่มจากเทคโนโลยีที่ไม่สลับซับซ้อน เพื่อให้แน่ใจว่าเทคโนโลยีเหล่านี้สอดคล้องกับความสามารถของแรงงานในการเรียนรู้ ระดับความสลับซับซ้อนของเทคโนโลยีปรับเพิ่มขึ้นเมื่อแรงงานมีทักษะมากขึ้นและมุ่งไปที่การซื้อเทคโนโลยีในลักษณะ licensing of patent rights นอกจากนั้นเทคโนโลยีเริ่มจากผลิตภัณฑ์ที่มีวัฎจักรทางเทคโนโลยีที่ไม่ยาวจนเกิน (short-cycle technology) เช่น ผลิตภัณฑ์ IT แล้วค่อย ๆ พัฒนาไปสู่สินค้าที่มีการผลิตเทคโนโลยียาวขึ้น (long-cycle technology) เช่น อุปกรณ์สำหรับการผลิตชิป ส่วนหนึ่งเพื่อให้ผู้ประกอบการภายในประเทศสามารถเลี้ยงตัวเอง และนำผลกำไรจากความสำเร็จมาต่อยอด

อย่างไรก็ตามสิ่งที่เกาหลีใต้เหมือนกับสิงคโปร์ คือ รัฐบาลให้ความสำคัญกับการวิจัยและพัฒนา โดยส่วนแรก ในกรณีการลงทุนวิจัยในพัฒนามีความเสี่ยงสูง และอาจทำให้เอกชนโดยลำพังไม่กล้ารับความเสี่ยง รัฐบาลเข้าไปช่วยเหลือแบกรักความเสี่ยงกับภาคเอกชนในการพัฒนาการวิจัยและพัฒนาดังกล่าว (private-public consortium) การเตรียมพัฒนากำลังคน และการมุ่งเน้นที่ต้องไปสู่ตลาดโลก (Global discipline)

นอกจากนั้น รัฐบาลเกาหลีใต้ยังพยายามผลักดันให้ผู้ประกอบการภาคเอกชนสร้างศูนย์การวิจัยและพัฒนาผ่านมาตรการต่างๆ เช่น การยกเว้นภาษี การยกเว้นการเกณฑ์ทหารกับนักวิจัย และการยกเว้นภาษีศุลกากรสำหรับอุปกรณ์ในการวิจัยและพัฒนา เกาหลีใต้ดำเนินนโยบายการส่งเสริมการลงทุนอย่างต่อเนื่องและพยายามให้มีการกระจายตัวไม่ให้มีการกระจุกตัวอยู่เฉพาะเขตพื้นที่ที่ใกล้กรุงโซล ผู้ประกอบการที่ตั้งกิจการอยู่ในเขตการลงทุนพิเศษของนักลงทุนต่างชาติ (foreign investment zone: FIZ) เขตเศรษฐกิจเสรี (Free economic zone: FEZ) เขตการค้าเสรี (Free Trade zones: FTZ) และในเขตการพัฒนาการลงทุนในแถบเมือง (business city development zone) ได้รับสิทธิพิเศษทางด้านภาษีอากร โดยเฉพาะในส่วนของภาษีเงินได้นิติบุคคล/เงินได้บุคคลธรรมดา นอกจากนั้นแล้วการให้สิทธิประโยชน์ของเกาหลีใต้จะต่างกันไปตาม industrial complex ต่าง ๆ โดย industrial complex ที่ใช้เทคโนโลยีที่มีความสลับซับซ้อนมากจะได้รับสิทธิประโยชน์มากกว่า

นัยยะกับการพัฒนาอุตสาหกรรมของประเทศไทย

ความสำเร็จของการใช้นโยบายอุตสาหกรรมในแต่ละประเทศมีความแตกต่างกัน เรื่องดังกล่าวไม่มีสูตรสำเร็จ แต่จำเป็นต้องมีการปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับสถานการณ์ของแต่ละประเทศ

ประสบการณ์ของสองประเทศชี้ให้เห็นว่า หัวใจสำคัญของการใช้นโยบายอุตสาหกรรม คือ การมุ่งเน้นการส่งเสริมการลงทุนในการวิจัยและพัฒนา การพัฒนาฝีมือแรงงาน การมุ่งเน้นการแข่งขันโดยเฉพาะมุ่งไปสู่ตลาดโลก (Global discipline) และการสร้างความเชื่อมโยงและพัฒนาผู้ประกอบการภายในประเทศโดยเฉพาะรายกลางและรายเล็ก (SMEs) ดังนั้นไม่ว่ารายละเอียดของนโยบายอุตสาหกรรมจะเป็นเช่นไรการเน้นนโยบายที่ให้ความสำคัญกับหัวใจของการพัฒนาอุตสาหกรรมดังกล่าวเป็นสิ่งที่จำเป็น

ในขณะที่พื้นฐานของแต่ละอุตสาหกรรมที่พัฒนาผ่านมามีความแตกต่างกัน เช่น ในขณะที่อุตสาหกรรมเครื่องจักรกล อิเล็กทรอนิกส์ของไทยวางตนเองอยู่ในห่วงโซ่อุปทานโลก (GMVCs) และการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศมีบทบาทสำคัญกับการพัฒนาอุตสาหกรรม ในอุตสาหกรรมอาหารผู้ประกอบการไทยรายใหญ่จำนวนหนึ่งมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาอุตสาหกรรมดังกล่าว ดังนั้นรายละเอียดของการวางนโยบายเพื่อสนับสนุนแต่ละอุตสาหกรรมคงมีความแตกต่างกัน

ประสบการณ์การพัฒนาอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ของไทยมีความคล้ายคลึงกับสิงคโปร์ที่ประสบความสำเร็จในการยกระดับไปผลิตสินค้าที่มีความสลับซับซ้อน/มีมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นในห่วงโซ่อุปทานโลก การพัฒนาฝีมือแรงงาน และนโยบายมุ่งเน้นการวิจัยและพัฒนา คงเป็นนโยบายหลักที่รัฐบาลต้องให้ความสำคัญอย่างมาก

ในขณะที่นโยบายการเปิดรับการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศโดยเฉพาะในส่วนการผลิตที่มีความสลับซับซ้อนเพิ่มมากขึ้น อาทิ การทดสอบผลิตภัณฑ์เซมิคอนดักส์เตอร์ที่สลับซับซ้อน หรือส่วนต้นน้ำของอุตสาหกรรมเซมิคอนดักส์เตอร์ เป็นอีกส่วนที่สำคัญ การลงทุนดังกล่าวจะช่วยสร้างและพัฒนา ecosystem ของอุตสาหกรรมให้เกิดขึ้น อย่างที่กล่าวข้างต้นการพัฒนาไปในทิศทางดังกล่าวนำไปสู่ความกังวลที่น้อยลงจากการถอนทุนออกของต่างประเทศ

อีกส่วนที่สำคัญคือ การสร้างผู้ประกอบการในประเทศโดยเฉพาะผู้ประกอบการรายกลางและย่อย ตำแหน่งและทางเดินของไทยในอุตสาหกรรมอิเล็คทรอนิกส์คงไม่เหมือนเกาหลีใต้ ที่สามารถสร้างผู้ประกอบการรายใหญ่อย่าง ซัมซุง หรือแอลจีได้ในตลาดโลก แต่ไทยสามารถพัฒนาผู้ประกอบการให้เข้าไปอยู่ในห่วงโซ่อุปทานของตลาดโลกได้ และสามารถส่งเสริมให้ผู้ประกอบการไทยเชื่อมโยงกับผู้ประกอบต่างชาติได้ที่มาลงทุนในประเทศได้

การให้ความสำคัญไปที่การจัดหาผู้รับจ้างช่วงและการฝึกอบรมแรงงาน การสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐานโดยตรงแก่ SMEs โดยเฉพาะการเข้าถึงแหล่งเงินทุน รวมทั้งโครงการพัฒนาแบบกลุ่มอุตสาหกรรม (cluster-based development programme) เพื่อสร้างความเชื่อมโยงระหว่าง SMEs และบริษัทข้ามชาติ (MNEs) อย่างที่เคยเกิดขึ้นในสิงคโปร์ก็เป็นสิ่งที่น่าส่งเสริมในไทยเช่นกัน

การค่อยๆ ทยอยปรับลดโครงสร้างภาษีที่เป็นแบบขั้นบันไดเป็นอีกส่วนที่จะส่งเสริมให้มีการแข่งขัน และทำให้ผู้ประกอบการสามารถเพิ่ม Global discipline ได้ในขณะที่รัฐบาลช่วยสนับสนุนการหาและขยายตลาดส่งออก อย่างไรก็ตามภายใต้สถานการณ์ปัจจุบันที่สินค้านำเข้าไม่มีคุณภาพจากตลาดโลกไหลทะลักเข้ามาในประเทศและสามารถทำลายการสร้าง ecosystem ของอุตสาหกรรมได้ การใช้มาตรการทางการค้าโดยเฉพาะมาตรการที่มิใช่ภาษี และมาตรการตอบโต้อาจเป็นสิ่งที่จำเป็น

สำหรับอุตสาหกรรมอื่นที่มีผู้ประกอบการรายใหญ่เป็นผู้เล่นที่สำคัญ อาทิ อุตสาหกรรมอาหาร การสร้างความเชื่อมโยงของผู้ประกอบการรายใหญ่กับผู้ประกอบการในประเทศให้ได้มากที่สุด การพัฒนาการสร้างแนรด์ของผลิตภัณฑ์ ตามแนวทางของเกาหลีใต้น่าจะเป็นปัจจัยหลักที่สำคัญหนึ่งในการพัฒนาอุตสาหกรรม นอกเหนือจากการดำเนินนโยบายผลักดันอื่นให้เกิดการพัฒนาศักยภาพของผู้ผลิตในประเทศตามที่กล่าวข้างต้น

ประเด็นสำคัญอีกประการหนึ่งของการใช้นโยบายอุตสาหกรรมตามความหมายกว้าง คือ รายละเอียดนโยบายที่ใช้ในการส่งเสริมอุตสาหกรรมควรเป็นไปในทิศทางเดียวกันและไม่ควรขัดกันเอง ถ้าต้องการสร้าง Hub การผลิตอุตสาหกรรมแห่งอนาคตในประเทศ นโยบายอีกขาไม่ควรที่เปิด/กระตุ้น/หรือสร้างแรงจูงใจพิเศษกับผู้ประกอบการให้สินค้านำเข้า เป็นต้น

การกระตุ้นการบริโภค ภาคบริการ โดยเฉพาะ การท่องเที่ยวเพื่อให้ประเทศมีการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจได้ตามเป้าหมายในระยะสั้นเป็นสิ่งที่จำเป็น เพราะการเติบโตของไทยต่ำกว่าประเทศเพื่อนบ้านอย่างมันัยยะหลังจาก COVID-19 อย่างไรก็ตามการกระตุ้นให้เกิดการลงทุนผ่านการวางนโยบายอุตสาหกรรมที่มีความชัดเจนและต่อเนื่องคงสำคัญไม่แพ้กันในการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนท่ามกลางความไม่แน่นอนและโอกาสที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน

อธิบายเพิ่มเติม
1. เป็นที่น่าสังเกตว่าการเพิ่มขึ้นของการนำเข้าสินค้า ในขณะที่สัดส่วนของการลงทุนไม่เพิ่มขึ้นสะท้อนว่าการนำเข้าส่วนใหญ่เป็นการนำเข้าเพื่อการบริโภค
2. นโยบายอุตสาหกรรมได้รับความนิยมอย่างมากในช่วงทศวรรษ 1950s และ 1970s และถูกมองภายใต้ยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อทดแทนการนำเข้า (import substitution industrialization) มาตรการความช่วยเหลือส่วนใหญ่จึงเป็นการคุ้มครองจากสินค้านำเข้า เช่น การตั้งกำแพงภาษี และการส่งเสริมการลงทุน อย่างไรก็ตามหลักฐานเชิงประจักษ์ทั้งจากประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา (Jongwanich, 2022) ต่างชี้ให้เห็นว่าผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมเหล่านี้ส่วนใหญ่อยู่ไม่รอดภายหลังที่รัฐบาลลด/หยุดให้ความช่วยเหลือ แม้มีการเพิ่มประสิทธิภาพและพัฒนานวัตกรรมใหม่แต่ยังไม่มากพอ ในช่วงทศวรรษ 1980s หลายประเทศจึงหันไปใช้นโยบายมุ่งเน้นการส่งออกในการพัฒนาอุตสาหกรรมและประเทศ ซึ่งงานศึกษาเชิงประจักษ์ เช่น Baldwin (1969) Krueger (1978) และ Bhagwati (1978) ชี้ให้เห็นว่าการปล่อยให้กลไกตลาดทำงานได้อย่างเสรีผ่านการเปิดเสรีการค้าและการลงทุนควบคู่ไปกับการรักษาเสถียรภาพเศรษฐกิจมหภาคมีส่วนนำไปสู่การเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต การพัฒนาศักยภาพแรงงาน และนำไปสู่การพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืน ความล้มเหลวของการให้รัฐบาลชี้นำ (Government Failure) สูงกว่าการปล่อยให้ตลาดทำอย่างเสรี
3. ดังที่ตระหนักว่าสิงคโปร์เป็นเพียงไม่กี่ประเทศในโลกที่ใช้ระบบการค้าเสรี ชิลี ผู้ซึ่งเป็นผู้ส่งออกผลไม้ที่สำคัญหนึ่งในตลาดโลกเป็นอีกประเทศหนึ่งที่มีการตั้งกำแพงภาษีอัตราเดียวอยู่ที่ระดับ 6% ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2009 ไม่ว่าจะเป็นสินค้าสำเร็จรูป สินค้าขั้นกลาง และสินค้าวัตถุดิบ ซึ่งการตั้งกำแพงภาษีในลักษณะดังกล่าวจะไม่เป็นการบิดเบือนแรงจูงใจของผู้ผลิตในอุตสาหกรรมการผลิตนั้น
4. การเติบโตของอุตสาหกรรมเซมิคอนดักเตอร์และ HDD ได้นำไปสู่การเกิดอุตสาหกรรมต่าง ๆ ที่เข้ามามีบทบาทในการสนับสนุนและเสริมสร้างกัน เช่น การประกอบแผงวงจรพิมพ์ การหล่อขึ้นรูปโลหะ การปั๊มโลหะ การตัดเฉือนที่มีความแม่นยำ และการชุบเคลือบชิ้นส่วนเครื่องกลต่าง ๆ ซึ่งได้สร้างระบบนิเวศของอุตสาหกรรมอิเลคทรอนิกส์ (ecosystem) ในประเทศ
5. เกาหลีใต้ยังมีระบบการจัดสรรเงินทุนที่เอื้อให้กับผู้ประกอบการบางราย (financial control หรือ firm targeting) เกาหลีใต้จัดสรรเครดิตให้กับอุตสาหกรรมเป้าหมาย และจำกัดให้กับผู้ประกอบการเพียงบางรายเท่านั้น ผู้ประกอบการที่ได้รับความช่วยเหลือดังกล่าวต้องสามารถทำตามเงื่อนไขได้อย่างมีประสิทธิภาพโดยเฉพาะการสร้างผลตอบแทนจากเงินทุนดังกล่าว เช่น ผลตอบแทนของผู้ประกอบการที่ได้รับความช่วยเหลือต้องมากกว่าดอกเบี้ยจ่ายจากเงินกู้เหล่านั้น และก่อให้เกิดการลงทุนต่อยอดใหม่ ๆ กระบวนการดังกล่าวเป็นกระบวนการที่ทำให้เกิดผู้ประกอบการรายใหญ่ และการเติบโตของผู้ประกอบการรายใหญ่ได้ในประเทศ ซึ่งกลุ่ม chaebols เป็นกลุ่มที่ใหญ่ที่สุดในกลุ่มอุตสาหกรรมทุน (capital-intensive industries). ซึ่ง Lee (2024) เชื่อว่าการมีบริษัทขนาดใหญ่ในประเทศเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกาหลีใต้สามารถฟื้นเศรษฐกิจได้เร็วกว่าประเทศอื่นเมื่อประสบวิกฤตการณืทางการเงินในช่วงปี พ.ศ. 2540
6. จากที่กล่าวข้างต้นผู้ประกอบการในเกาหลีใต้ใช้นโยบายการเข้าซื้อเทคโนโลยีและความรู้ทางการตลาดจากจากต่างประเทศ และเป็นผู้รับจ้างผลิต (Subcontractors) ให้กับบริษัทข้ามชาติ (MNEs) เป็นหลัก

เอกสารอ้างอิง
Athukorala, P. and A. Ekanayake (2024), ‘International Production and Industrial Transformation: The Singapore Story’, The World Economy: online 10 January 2025.
Krueger, A. (1978), Foreign Trade Regimes and Economic Development: Liberalization Attemots and Consequences, Cambridge, MA: Ballinger Publishing Co. for NBER.
Bhagwati, J. (1978), Anatomy end Consequences of Exchange Control Regimes, Cambridge, MA: Ballinger Publishing Co. for NBER.
Baldwin, R.E. (1969). ‘The Case against Infant-industry Tariff Protection’, Journal of Political Economy, 77 (3): 295-305.
Jongwanich, J. (2022) The Economic Consequences of Globalization on Thailand, Routledge, Taylor & Francis Group
Lee, K. (2024). Innovation-Development Detours for Latecomers: Managing Global-Local Interface in the De-Globalization Era, Cambridge University Press, UK