รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เมื่อวันที่ 1 สิงหาคมที่ผ่านมา ธนาคารโลกได้เผยแพร่รายงานประจำปี World Development Report 2024 (WDR 2024) โดยมีเนื้อหาสำคัญคือเรื่อง “กับดักรายได้ปานกลาง” (The Middle-Income Trap) ธนาคารโลกกล่าวว่า รายงานนี้จะเป็น “แผนที่เส้นทาง” (roadmap) ที่สมบูรณ์ในทุกด้าน ที่ประเทศกำลังพัฒนาจะใช้เป็นแนวทางหลบหลีก “กับดักรายได้ปานกลาง”
ธนาคารโลกกล่าวว่า จากบทเรียน 50 ปีที่ผ่านมา เมื่อประเทศต่างๆพัฒนามั่งคั่งมากขึ้น ก็มักจะ “ติดกับดัก” เมื่อมีรายได้ต่อคนเฉลี่ยอยู่ที่ 10% ของรายได้ต่อคนชาวอเมริกัน ซึ่งเท่ากับ 8,000 ดอลลาร์ในปัจจุบัน ถือเป็นจุดกึ่งกลางของการพัฒนาระดับ ที่ธนาคารโลกเรียกว่า “ประเทศรายได้ปานกลาง” นับจากปี 1990 เป็นต้นมา มีประเทศรายได้ปานกลาง 34 ประเทศ ที่สามารถเลื่อนชั้นเป็นประเทศรายได้สูง ส่วนหนึ่งเป็นประเทศที่เป็นสมาชิกใหม่ของอียู หรือมีการค้นพบทรัพยากรน้ำมัน
อุปสรรคข้างหน้าคือเติบโตอัตราต่ำ
รายงาน WDR 2024 กล่าวว่า ประเทศกำลังพัฒนาล้วนมีความมุ่งมั่นแบบเดียวกัน จีนมีแผนเศรษฐกิจต้องการให้รายได้ต่อคนเท่ากับประเทศที่พัฒนาแล้วในปี 2035 นายกรัฐมนตรีอินเดียต้องการให้อินเดีย เป็นประเทศพัฒนาแล้วในปี 2047 ส่วนเวียดนาม แผนพัฒนาเศรษฐกิจปี 2021-2030 ได้วางยุทธศาสตร์ ให้รายได้ต่อคนเพิ่มปีละ 7% และเป็นประเทศรายได้สูงในปี 2045 หากแผนพัฒนาประสบความสำเร็จ ประเทศเหล่านี้ จะมีฐานะเป็นประเทศรายได้สูง ภายในชั่วเวลาคนรุ่นเดียวหรือสองรุ่น
แต่ปัญหาก็คือว่า ในปัจจุบัน อัตราการเติบโตเศรษฐกิจของประเทศรายได้ปานกลาง ไม่ได้สูงพอ ที่จะทำให้กลายเป็นประเทศรายได้สูง ภายในระยะเวลาคนรุ่นเดียว หรือภายในคนสองรุ่น หรือแม้แต่ภายในคนสามรุ่น แต่การเติบโตเศรษฐกิจกลับชะลอตัวต่ำลง เมื่อรายได้ต่อคนเพิ่มมากขึ้น
ธนาคารโลกจัดให้มี 108 ประเทศ ที่มีฐานะประเทศรายได้ปานกลาง คือรายได้ต่อคนอยู่ระหว่าง 1,136 ดอลลาร์ถึง 13,845 ดอลลาร์ การเติบโตของประเทศรายได้ปานกลางจะชะลอตัวลง เมื่อพัฒนามาถึงจุดที่เป็นที่ราบสูง ที่ไม่มีพื้นที่สูงกว่านี้อีกแล้ว บริเวณที่ราบสูงการพัฒนานี้คือสัดส่วน 11% ของรายได้ต่อคนชาวอเมริกัน หรือ 8,000 ดอลลาร์ ซึ่งเป็นระดับการพัฒนาของประเทศที่เรียกว่า “รายได้ปานกลางระดับบน” (upper middle-income)
ประเทศรายได้ปานกลางระดับบน ประสบปัญหาการชะลอตัว จะเป็นส่วนหนึ่งหรือเป็นระบบที่ผังอยู่ในการเติบโต ใน 2 ทศวรรษแรกของศตวรรษ 21 การเติบโตของรายได้ของประเทศกำลังพัฒนา ลดลง 1 ใน 3 จากที่เติบโต 5% ในช่วงทศวรรษ 2000 เป็น 3.5% ในช่วงทศวรรษ 2010
การฟื้นตัวเศรษฐกิจก็จะไม่เกิดขึ้นเร็ววัน เพราะประเทศรายได้ปานกลางต้องเผชิญกับปัญหาความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ และการกีดกันการค้า ทำให้การกระจายความรู้ในการผลิต มาสู่ประเทศรายได้ปานกลาง มีกระแสอ่อนตัวลงไป รวมทั้งปัญหาภาระหนี้สิน และต้นทุนการเงินที่มากขึ้น จากการดำเนินงานเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ
สามยุทธศาสตร์เพื่อหลุดพ้น “กับดักฯ”
ธนารโลกกล่าวว่า การจะสร้างเศรษฐกิจที่ก้าวหน้ามากขึ้น ประเทศรายได้ปานกลางต้องประสบความสำเร็จ “ในช่วงเปลี่ยนผ่าน” สองอย่างด้วยกัน การเปลี่ยนผ่านที่หนึ่งคือ การส่งเสริมลงทุน (investment) จะต้องเสริมด้วยการลอกเลียน และกระจายเทคโนโลยีสมัยใหม่อย่างกว้างขวาง (infusion) สิ่งนี้เป็นยุทธศาสต์การพัฒนาขั้นแรกของประเทศรายได้ปานกลางระดับล่าง (lower middle-income)
รายงาน WDR 2024 หยิบยกตัวอย่างการพัฒนาของญี่ปุ่นในสมัยเมจิ (1868-1889) ว่า จุดหักเหสำคัญในการพัฒนาอุตสาหกรรมของญี่ปุ่น คือการฟื้นฟูสมัยเมจิ ที่เกิดขึ้นในปี 1868 รัฐบาลญี่ปุ่นริเริ่มโครงการ Shokusan Kogyo หรือการพัฒนาและส่งเสริมอุตสาหกรรม มีการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และมีการตั้งโรงงานสาธิต เพื่อส่งเสริมการเรียนรู้ของภาคเอกชน ในการถ่ายโอนเทคโนโลยีการผลิต
รัฐบาลญี่ปุ่นสมัยเมจิสนับสนุนคณะเดินทางดูไปงานในสหรัฐฯและยุโรป เพื่อเป็นเครื่องมือสำคัญอย่างหนึ่ง ของการเรียนรู้เทคโนโลยีต่างประเทศ คณะดูงานอิวาคูระ (Iwakura) ที่เดินทางช่วงปี 1871-1873 กลายเป็นปัจจัยสำคัญ ในการถ่ายโอนเทคโนโลยีต่างประเทศ ในสิ่งที่ญี่ปุ่นต้องการ เพราะไปดูงานด้านสถาบันตะวันตก โครงสร้างเศรษฐกิจ ระบบการศึกษา และความสามารถทางเศรษฐกิจของตะวันตก เป็นต้น
WDR 2024 กล่าวว่า ในการเปลี่ยนผ่านช่วงที่ 2 ประเทศรายได้ปานกลางจะต้องนำเอา “นวัตกรรม” (innovation) มาผสมรวมกับ “การลงทุน” และ “การกระจายเทคโนโลยี” เน้นที่การสร้างความสามารถในประเทศ เพื่อสร้างมูลค่าเพิ่มให้กับเทคโนโลยีโลก จนในที่สุด ตัวเองกลายเป็น “นักนวัตกรรม” ดังนั้น ประเทศรายได้ปานกลางจะก้าวข้ามฐานะรายได้ปานกลาง ต้องอาศัยแรงขับเคลื่อนเพื่อการเติบโต 3 อย่าง คือ การลงทุน การกระจายเทคโนโลยี และการสร้างนวัตกรรม
WDR 2024 ตั้งคำถามว่า ทำไมการยกระดับจากประเทศรายได้ปานกลาง ให้เป็นประเทศรายได้สูง จึงมีความยากลำบากมากมาย คำตอบคือ ในการพัฒนาเพื่อก้าวข้ามช่วงรายได้ปานกลาง ประเทศต่างๆไม่สามารถก้าวกระโดดข้ามจาก “การเติบโตที่มาจากการลงทุน” ไปเป็น “การเติบโตที่มาจากนวัตกรรม” ได้เลย เพราะการกระจายเทคโนโลยีเป็นขั้นตอนที่จะต้องมาก่อนการสร้างนวัตกรรม
ความสำเร็จเกาหลีใต้คือโมเดลดีที่สุด
ธนาคารโลกหยิบยกตัวอย่าง 3 ประเทศ คือ ชิลี เกาหลีใต้ และโปแลนด์ ที่สามารถเติบโตอย่างรวดเร็ว จากประเทศรายได้ปานกลางระดับล่าง มาเป็นประเทศรายได้สูง กรณีของเกาหลีใต้ เป็นตัวอย่างดีที่สุด ที่สนับสนุนแนวคิดที่ว่า การรักษาการเติบโตที่สูงอย่างต่อเนื่อง ต้องอาศัยการกระจายการใช้เทคโนโลยีมาเป็นตัวเร่งการลงทุน และต่อจากนั้น นำนโยบายนวัตกรรมมาผสมรวมกับการลงทุนและการกระจายเทคโนโลยี
ต้นทศวรรษ 1960 เกาหลีใต้เป็นประเทศที่ด้อยพัฒนาที่สุดประเทศหนึ่ง ปี 1960 มีรายได้ต่อคนต่ำกว่า 1,200 ดอลลาร์ หลังจากการเติบโตที่สูงในช่วง 50 ปีที่ผ่านมา ในปี 2023 รายได้ต่อคนเพิ่มเป็น 33,000 ดอลลาร์ ทศวรรษ 1960 การลงทุนของรัฐและเอกชน เป็นจุดเริ่มต้นการเติบโตของเกาหลีใต้ ช่วงทศวรรษ 1970 และ 1980 การเติบโตมาจากการลงทุนที่สูงบวกกับการกระจายเทคโนโลยี
นโยบายอุตสาหกรรมของรัฐบาล สนับสนุนเอกชนให้ใช้เทคโนโลยีต่างประเทศ เงินที่ซื้อเทคโนโลยีต่างประเทศได้รับการลดหย่อนภาษี กลุ่มอุตสาหกรรมครอบครัว ที่เรียกว่า Chaebol เป็นผู้นำการใช้เทคโนโลยีต่างประเทศ ในระยะแรกมาจากญี่ปุ่น ต่อมานโยบายอุตสาหกรรมของรัฐ เปลี่ยนมาให้การสนับสนุนเรื่องนวัตกรรม เมื่อสินค้าที่ผลิตซับซ้อนมากขึ้น บริษัทเกาหลีใต้ต้องการแรงที่มีทักษะด้านวิศวกรรม และทักษะการบริหาร สถาบันการศึกษาตั้งเป้าหมายในการผลิตบุคลากร ที่มีทักษะดังกล่าว
ตัวอย่างการยกฐานะของมาเลเซีย
WDR 2024 หยิบยกตัวอย่างของมาเลเซียว่า เป็นอีกตัวอย่างความสำเร็จของการพัฒนาอุตสาหกรรม ที่เติบโตจากการใช้เทคโนโลยีเป็นศูนย์กลาง” และการอาศัยการส่งออก ฐานการผลิตอุตสาหกรรมของมาเลเซีย เป็นการลงทุนจากต่างประเทศ ที่มี “เทคโนโลยี ฝังตัวอยู่” เช่นอุตสาหกรรมเซมิคอนดักเตอร์
มาเลเซียจึงเป็นอีกตัวอย่างหนึ่งของประเทศรายได้ปานกลาง ที่กำลังจะก้าวไปสู่ฐานะการมีรายได้สูง โดยอาศัยยุทธศาสตร์ “การลงทุน + การกระจายเทคโนโลยี + การสร้างนวัตกรรม” ตัวอย่างการสร้างนวัตกรรม คือกรณีบริษัท Google, Nvidia และ Microsoft ตั้งศูนย์ Data Center ขึ้นในมาเลเซีย ทำให้มาเลเซียกลายเป็นศูนย์กลาง Data Center ของภูมิภาคนี้
ธนาคารโลกบอกว่า การเติบโตในอนาคตมีปัญหาท้าทายหลายอย่าง ที่แตกต่างมากจากในอดีต แต่ประเทศกำลังพัฒายังคงใช้ “คู่มือการพัฒนา” เล่มเก่าอยู่ คือนโยบายการพัฒนาที่มีแค่การขยายการลงทุน เหมือนกับขับรถยนต์ที่เกียร์หนึ่ง แต่ต้องการให้รถวิ่งเร็วขึ้น หากยังคงยึดตำราเก่า ประเทศกำลังพัฒนาจะพ่ายแพ้ในเรื่อง การสร้างสังคมที่มั่งคั่งภายในกลางศตวรรษ 21 นี้
เอกสารประกอบ
World Development Report 2024: The Middle-Income Trap, The World Bank, 2024.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
