รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
ในปี 1993 ธนาคารโลกเผยแพร่รายงานชื่อ The East Asia Miracle ที่อธิบายการเติบโตเศรษฐกิจที่รวดเร็วของประเทศในเอเชียตะวันออก ว่าไม่ได้มาจากนโยบายการแทรกแซงและสนับสนุนของรัฐ ต่ออุตสาหกรรมเป้าหมาย โดยธนาคารโลกสรุปว่า ความสำเร็จของเอเชียตะวันออกมาจากบทบาทรัฐ ที่ส่งเสริมให้กลไกตลาดทำงานอย่างอิสระต่อการค้า ทำให้อัตราเงินเฟ้อต่ำ ลดการขาดดุลงบประมาณ ลงทุนด้านการศึกษา และโครงสร้างพื้นฐานที่มีคุณภาพ
ท่าทีใหม่ต่อ “นโยบายอุตสาหกรรม”
แต่รายงานเพิ่งเผยแพร่ของธนาคารโลกชื่อ Industrial Policy for Development (2026) เป็นการเปลี่ยนท่าทีครั้งสำคัญ ต่อนโยบายการแทรกแซงของรัฐ ว่ามีผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ ตัวอย่างเช่น รายงานใหม่นี้สรุปว่า ในทศวรรษที่ 1970 นโยบายของรัฐบาลเกาหลีใต้ที่ขับเคลื่อนการพัฒนาอุตสาหกรรมหนักและเคมี มีส่วนทำให้เศรษฐกิจเติบโตเพิ่มขึ้นอีกปีละ 3% จากอัตราปกติปกติ ดังนั้น นโยบายอุตสาหกรรมจึงไม่ใช่ความล้มเหลว หรือว่าเป็นนโยบายที่ทำให้เกิดการสูญเปล่า
รายงานใหม่นี้กล่าวว่า เป็นเวลาหลายสิบปีมาแล้ว ที่ความคิดเรื่องการเติบโตทางเศรษฐกิจตั้งบนสูตรสำเร็จง่ายๆ ที่ว่า รัฐบาลเน้นหนักในเรื่องการบริหารเศรษฐกิจมหภาคให้มีเสถียรภาพ ลงทุนด้านการศึกษา สาธารณสุข โครงสร้างพื้นฐาน และเปิดตลาดให้กับการค้า แล้วภาคเอกชนจะดำเนินการในส่วนที่เหลือหรือที่ยังขาดไป แนวทางนี้ดำเนินไปได้อย่างดีเมื่อการค้าโลกเจริญรุ่งเรือง และระเบียบการค้ามั่นคง
แต่ทุกวันนี้โลกไม่ได้มีสภาพแบบนั้น การเติบโตของโลกชะลอตัวลง ระบบอัตโนมัติลดการจ้างงาน การกีดกันการค้าและการอุดหนุนทางการเงินแก่อุตสาหกรรมพุ่งขึ้นในประเทศเจริญแล้วและชาติรายได้ปานกลาง สภาพการณ์ใหม่เหล่านี้ สามารถปิดกั้นเส้นทางสู่การเติบโตทางเศรษฐกิจที่รวดเร็ว
รายงานกล่าวว่า รัฐบาลประเทศต่างๆ ทั่วโลกหันมาใช้ “นโยบายอุตสาหกรรม” (industrial policy) ที่ครั้งหนึ่งเคยเป็นนโยบายที่ถกเถียงกันมากถึงประสิทธิผล นโยบายอุตสาหกรรมคือ เครื่องมือเชิงนโยบายที่รัฐบาลใช้เพื่อกำหนดว่าเศรษฐกิจจะผลิตอะไร มากกว่าปล่อยให้ “กลไกตลาด” เป็นคนตัดสินใจ
แม้จะมีรายงานข่าวออกมาเป็นระยะว่า ประเทศมั่งคั่งหันมาใช้นโยบายอุตสาหกรรมมากขึ้น แต่ประเทศเจริญแล้วกลับไม่ได้ใช้นโยบายอุตสาหกรรมมากที่สุด กลับกลายเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่ใช้นโยบายนี้อย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะชาติที่มีรายได้ระดับกลางขั้นสูง คือรายได้ต่อคน 5,000-14,000 ดอลลาร์ การอุดหนุนทางธุรกิจมีมากถึง 4.2% ของ GDP จากการประเมิณจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ ประเทศรายได้ต่ำตั้งเป้าหมายการพัฒนาอุตสาหกรรมไว้เฉลี่ย 13 อุตสาหกรรม
อะไรคือ “นโยบายอุตสาหกรรม”
รายงานของธนาคารโลกกล่าวว่า นักวิชาการที่ศึกษานโยบายอุตสาหกรรม มักเน้นที่เรื่องภาษีนำเข้าและการอุดหนุนทางการเงิน รัฐบาลบางประเทศเน้นที่ “นโยบายการพัฒนาการผลิต” เช่น นิคมอุตสาหกรรม การพัฒนาทักษะแรงงาน หรือนโยบายอุตสาหกรรมใหม่ เช่น การลดมลพิษทางอากาศ
แต่รายงานของธนาคารโลกกล่าวถึงนโยบายอุตสาหกรรม ที่หมายถึงเครื่องมือทางนโยบาย (policy tool) 15 ประเภท ที่แบ่งได้ออกมาเป็น 3 กลุ่มใหญ่ ได้แก่
- ปัจจัยสนองจากภาครัฐ (public input) เพื่อสนับสนุนอุตสาหกรรมเป้าหมายเฉพาะ เนื่องจากกลไกตลาดไม่สามารถทำงานตอบสนองในเรื่องนี้ เช่น นิคมอุตสาหกรรม การพัฒนาทักษะ การสนับสนุนการเจาะตลาด และการสร้างโครงสร้างพื้นฐาน
- การสร้างแรงจูงใจตลาด (market incentive) เช่น ภาษีนำเข้า ระเบียบการจัดซื้อของรัฐ ข้อกำหนดการใช้ชิ้นส่วนในประเทศ ข้อกำหนดการถ่ายโอนเทคโนโลยี การอุดหนุนทางการเงินแก่การผลิต การสร้างนวัตกรรม หรือการส่งออก
- การแทรกแซงของรัฐด้านเศรษฐกิจมหภาค เช่น การลดอัตราแลกเปลี่ยนเพื่อให้แข่งขันได้ และการให้การลดหย่อนภาษีแก่การพัฒนาและวิจัย
การเลียนแบบนโยบายอุตสาหกรรม
รายงานธนาคารโลกกล่าวว่า เมื่อ 30 ปีที่แล้ว การประเมินความสำเร็จของการพัฒนาชาติเอเชียตะวันออกได้ข้อสรุปว่า การส่งเสริมอุตสาหกรรมเป้าหมายเฉพาะเป็นนโยบายที่ไม่ได้ผล จึงไม่แนะนำให้ประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ นำไปใช้ แต่รายงานใหม่ของธนาคารโลกค้นพบว่า นโยบายของรัฐที่แทรกแซงสนับสนุนอุตสาหกรรมเป้าหมาย ช่วยเพิ่มการส่งออกและการเติบโตทางเศรษฐกิจของเอเชียตะวันออก
แต่ประโยชน์จากนโยบายอุตสาหกรรมของชาติในเอเชียตะวันออก เกิดขึ้นในบริบท (1) การสนับสนุนของรัฐด้านอุตสาหกรรม เกิดขึ้นในสภาพที่แรงงานมีการศึกษา การออมเงินสูง และความเหลื่อมล้ำต่ำ (2) การแทกแซงของรัฐเกิดขึ้นจากการทำงานที่มีปัญหาของกลไกตลาด และ (3) รัฐบาลมีความชำนาญและความสามารถ ในการตรวจสอบผลการดำเนินงานของอุตสาหกรรมเป้าหมายนั้นว่า เป็นไปตามหลักเกณฑ์การสนับสนุนหรือไม่
แต่หลักฐานต่างๆ ที่ปรากฏขึ้นมาเมื่อไม่นานมานี้บ่งชี้ว่า นโยบายอุตสาหกรรมที่ประสบความสำเร็จในเอเชียตะวันออกนั้น ประเทศกำลังพัฒนาสามารถเลียนแบบเพื่อนำไปใช้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับว่า จะใช้ “เครื่องมือทางนโยบาย” แบบไหน
สภาพแวดล้อมที่ส่งเสริมการมีโยบายอุตสาหกรรมคือ ปัจจุบัน รัฐบาลหลายประเทศมีความสามารถในการนำนโยบายอุตสาหกรรมไปใช้อย่างได้ผล นอกจากนี้ ประเทศต่างๆ ค้าขายกับโลกมากกว่าสมัยทศวรรษ 1990 ทำให้บริษัทในประเทศสามารถแข่งขันได้ในตลาดโลก สิ่งนี้ช่วยพิสูจน์ผลสำเร็จของการใช้นโยบายอุตสาหกรรม
ตัวอย่างความสำเร็จการใช้นโยบายอุตสาหกรรมมีมากมาย เช่น รัฐบาลโรมาเนียให้การยกเว้นภาษีรายได้แก่วิศวกรคอมพิวเตอร์ สร้างแรงจูงใจแก่คนทำงาน ที่จะเรียนจบทางด้านนี้ ทำให้โรมาเนียกลายเป็นศูนย์กลางการพัฒนาซอฟต์แวร์ชั้นนำ การวิจัยของบราซิลมุ่งสู่พืชเศรษฐกิจ ทำให้บราซิลเป็นผู้ผลิตสินค้าเกษตรชั้นนำอของโลก ทศวรรษ 1970 รัฐบาลเกาหลีใต้ใช้เงินอุดหนุนแก่อุตสาหกรรมหนักและเคมีเท่ากับ 2.4% ของ GDP แต่ในระยะยาว เศรษฐกิจเติบโตเพิ่มขึ้นถึงปีละ 3%
แต่รายงานธนาคารโลกก็กล่าวว่า ประสิทธิพลของนโยบายอุตสาหกรรม ขึ้นกับ 3 ปัจจัย คือ (1) ขนาดของตลาดในประเทศ (2) ความสามารถของรัฐที่จะดำเนินการกับอุตสาหกรรมหลายประเภทพร้อมกันในเวลาเดียวกัน และ (3) จำนวนเงินทางงบประมาณ ที่สามารถรองรับความผิดพลาด ตัวอย่างเช่น ประเทศที่ความสามารถรัฐและงบประมาณมีจำกัด และตลาดภายในมีขนาดเล็ก เครื่องมือทางนโยบายดีที่สุดคือ การตั้งนิคมอุตสาหกรรม
ความหมายของนโยบายอุตสาหกรรมมีการพัฒนาที่ไม่หยุดนิ่ง ในอดีต มีความหมายเป็นแนวคิดใหญ่เรื่อง “การพัฒนาอุตสาหกรรมทดแทนการนำเข้า” เพื่อสร้างอุตสาหกรรมในประเทศขึ้นมา ปัจจุบัน พัฒนารูปแบบออกมาเป็นเครื่องมือทางนโยบาย 15 อย่าง ตามที่รายงานของธนาคารโลกระบุไว้
เอกสารประกอบ
Industrial Policy for Development: Approaches in the 21st Century, World Bank Group, 2026.
