รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
ในอดีต ประเทศมั่งคั่งพัฒนาแล้วอาศัยอุตสาหกรรมการผลิต มาสร้างมูลค่าเศรษฐกิจให้สูงขึ้น ก้าวจากประเทศรายได้ปานกลางสู่ประเทศรายได้สูง อุตสาหกรรมสร้างงานที่มีรายได้ดีให้แก่คนงาน โดยเฉพาะแรงงานที่ไม่ได้จบการศึกษาระดับมหาวิทยาลัย ทำให้สังคมเกิดคนชั้นกลางมากขึ้น อุตสาหกรรมการผลิตจึงเป็นภาคเศรษฐกิจ ที่มีลักษณะ inclusive growth ที่ทำให้การเติบโตทางเศรษฐกิจ การจ้างงาน และการสร้างรายได้ กระจายอย่างทั่วถึง
อะไรคือ “นโยบายอุตสาหกรรม”
หลังสงครามโลก โดยเฉพาะช่วงสงครามเย็น ประเทศที่ “พัฒนาตามหลัง” อาศัยการแทรกแซงของรัฐ มาขับเคลื่อนเศรษฐกิจใก้การเติบโตอย่างรวดเร็ว เช่น ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน สิงคโปร์ และต่อมาคือจีน การพังทลายของระบอบคมมิวนิสต์ ทำให้เกิด “ฉันทานุมัติวอชิงตัน” ความคิดที่สนับสนุนการค้าเสรี ปล่อยให้ธุรกรรมเป็นไปตามกลไกตลาด และการเปิดพรมแดนการค้า ที่เป็นโมเดลสำหรับทุกประเทศ ไปสู่ความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจ นโยบายรัฐที่จะขับเคลื่อนเศรษฐกิจ เพื่อไล่ตามประเทศพัฒนาแล้ว เรียกกันว่า “นโยบายอุตสาหกรรม” (industrial policy)
นักเศรษฐศาสตร์แนวคิดเสรีนิยมมักมองว่า นโยบายอุตสาหกรรมของรัฐ หมายถึงการเลือกสนับสนุนบริษัทที่เป็นผู้ชนะทางธุรกิจ เพราะมีโอกาสเติบโตมากกว่า แต่ Danny Cricton จาก Lux Capital ให้สัมภาษณ์ไว้ว่า ในความเป็นจริง นโยบายอุตสาหกรรมคือ การแก้ปัญหาคลาสสิกที่ว่า อะไรเกิดก่อนระหว่างไก่กับไข่ หรือปัญหาว่าเราจะประสานงานอย่างไรกับปัญหาเศรษฐกิจ ที่มีความซับซ้อน เช่น สหรัฐฯในสมัยรัฐบาลโจ ไบเดนออกกฎหมาย CHIPS and Science Act เพราะสหรัฐฯต้องการสนับสนุนโรงงานผลิตเซมิคอนดักเตอร์ ที่ซับซ้อนให้เกิดขึ้นในสหรัฐฯ เพื่อแข่งกับไต้หวันและจีน
แต่การสร้างอุตสาหกรรมเซมิฯขึ้นมา ต้องการเงินหลายพันล้านดอลลาร์ ในการสร้างโรงงานผลิตที่สลับซับซ้อน ต้องการคนงานหลายพันคนที่มีทักษะสูง มีการศึกษาระดับมหาวิทยาลัย ต้องมีโครงสร้างพื้นฐานรองรับ ทั้งไฟฟ้าและแหล่งน้ำ รวมทั้งต้องมีสนามบินและท่าเรือ เพื่อขนส่งสินค้าไปปลายทาง ดังนั้น จึงเป็นการสร้างสิ่งที่ไม่เคยมีมาก่อน นโยบายอุตสาหกรรมคือการทำให้สิ่งเหล่านี้ให้เกิดขึ้น
Danny Cricton ยังกล่าวถึง “นโยบายนวัตกรรม” (innovation policy) ว่าแตกต่างจากนโยบายอุตสาหกรรม นโยบายนวัตกรรมหมายถึงการเน้นหนักเรื่องการค้นพบใหม่ๆด้านวิทยาศาสตร์และวิศวกรรม ที่เกิดขึ้นในมหาวิทยาลัย และการเปลี่ยนให้การค้นพบนี้ไปสู่เศรษฐกิจการพาณิชย์ ดังนั้น จึงเกี่ยวข้องกับนโยบายอุตสาหกรรม แต่ไม่ใช่สิ่งเดียวกัน
Barry Naughton ผู้เชี่ยวชาญเศรษฐกิจจีนเอง ก็ให้ความหมายของ “นโยบายอุตสาหกรรม” ไว้ว่า “คือการแทรกแซงทางเศรษฐกิจของรัฐ อย่างมีเป้าหมายและอย่างเฉพาะเจาะจง เพื่อเปลี่ยนโครงสร้างภาคการผลิตส่วนหนึ่ง ไปสู่ภาคการผลิตที่คาดว่า การเติบโตจะดีกว่าการปล่อยให้เกิดขึ้นเองตามกลไกตลาด” ตัวอย่างคลาสสิก คือความร่วมมือระหว่างรัฐกับเอกชนของไต้หวัน ในการเปลี่ยนไร่อ้อย ให้กลายเป็นฟาร์มปลูกไม้ดอกไม้ประดับเพื่อส่งออกไปตลาดญี่ปุ่น
อุตสาหกรรมกับ Inclusive Growth
ในหนังสือชื่อ Behind the Curve ของ Robert Lawrence นักเศรษฐศาสตร์ฮาร์วาร์ด เขียนถึงปัญหาสำคัญว่า ในปัจจุบัน ในประเทศพัฒนาแล้ว อุตสาหกรรมยังจะทำให้เกิดการเติบโตอย่างทั่วถึง (inclusive growth) เหมือนกับที่เกิดขึ้นในอดีตหรือไม่ ในอดีตอุตสาหกรรมทำให้แรงงานย้ายจากภาคเกษตรกรรม ที่ผลิตภาพต่ำ มาสู่งานในโรงงาน อุตสาหกรรม ที่ให้โอกาสแรงงานไร้ฝีมือ มาทำงานในอาชีพที่มีรายได้ระดับคนชั้นกลาง
การเติบโตของการจ้างงานภาคอุตสาหกรรม ทำให้เกิดสหภาพแรงงานและพรรคการเมือง ที่เป็นตัวแทนเรียกร้องการปรับปรุงสวัสดิการแรงงาน สร้างชุมชุนให้เป็นศูนย์รวมทางเศรษฐกิจและวัฒนธรรม เมืองดิทรอตถูกเรียกว่า “นครรถยนต์” เมื่อเทคโนโลยีการผลิตพัฒนาเป็นมาตรฐาน ชุมชนยากจนก็สามารถดึงการลงทุนเข้ามา ทำให้มีรายได้ใกล้เคียงกับชุมชนที่มั่งคั่งมากกว่า
อุตสาหกรรมยังทำให้ประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา เข้าถึงการเติบโตของเศรษฐกิจโลก ทำให้ประเทศมีความมั่งคั่งมากขึ้น โดยสามารถก้าวพ้นข้อจำกัดจากอุปสงค์ (demand) ภายในประเทศที่มีจำกัด โดยการผลิตเพื่อส่งออก ประเทศเล็กอย่างเบลเยียม เนเธอร์แลนด์ และสวิส ร่ำรวยขึ้นมาจากการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรม ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ฮ่องกง สิงคโปร์ ไต้หวัน และจีน ยกระดับการพัฒนาที่อาศัยการเติบโต ที่มาจากการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรม ชาติยากจนยังสามารถดึงการลงทุนบริษัทต่างชาติ และเข้าถึงเทคโนโลยี ผลิตสินค้าระดับกลางด้วยต้นทุนต่ำ
การเปลี่ยนแปลงของอุตสาหกรรม
Behind the Curve กล่าวว่า การปฏิวัติดิจิทัลทำให้เทคโนโลยีการผลิตเกิดการเปลี่ยนแปลงระดับมูลฐาน ลดความต้องการแรงงานที่การศึกษาต่ำกว่าระดับมหาวิทยาลัย ส่วนเทคโนโลยีพัฒนาตามระบบการผลิตอัตโนมัติ รถยนต์ในปัจจุบันคือคอมพิวเตอร์ที่มีล้อ ทุนการผลิตที่มีสัดส่วนมากขึ้น มาจากซอฟต์แวร์ ฐานข้อมูล สิทธิบัตร และตราสินค้า ทำให้พนักงานที่มีการศึกษาระดับมหาวิทยาลัย มีบทบาทสำคัญมากขึ้น
ปัจจุบัน สินค้าที่มาจากอุตสาหกรรมการผลิต ล้วน “ผลิตในโลก” (Made in the World) ชิ้นส่วนต่างๆผลิตในหลายประเทศ เชื่อมโยงกันผ่าน “ห่วงโซ่คุณค่าโลก” เครือข่ายการผลิตต่างๆมาจบลงที่ “ศูนย์ประกอบการผลิต” ที่อยู่ในจีน เม็กซิโก และยุโรปตะวันออก
ดังนั้น งานที่ประกอบการผลิตต้องใช้แรงงานมาก จะไปอยู่ในประเทศค่าแรงถูก ส่วนงานเกี่ยวกับนวัตกรรม การออกแบบ และการตลาด จะอยู่ในประเทศที่มีแรงงานมีการศึกษาสูงจำนวนมาก
โอกาสของชาติกำลังพัฒนา
Behind the Curve กล่าวว่า ประเทศกำลังพัฒนาทุกประเทศ ต้องการอาศัยอุตสาหกรรมมาขับเคลื่อนการเติบโตของเศรษฐกิจ โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนา ที่สัดส่วนการจ้างงานภาคอุตสาหกรรม (manufacturing employment share) ยังอยู่ในช่วงการขยายตัว ทำให้สามารถทำการผลิตเพื่อสนองตลาดในประเทศและการส่งออก นอกจากนี้ โอกาสด้านอุตสาหกรรมการผลิตของประเทศกำลังพัฒนา ยังมาจากเทคโนโลยีดิจิทัล ปัจจัยจากภูมิรัฐศาสตร์ และการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสีเขียว
เทคโนโลยีดิจิทัลช่วยยกมาตรฐานความเป็นอยู่ด้านต่างๆของประเทศกำลังพัฒนา การใช้โทรศัพท์มือถือทำให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลและความรู้ เข้าถึงทรัพยากรการศึกษา การเรียนรู้ทางออนไลน์ การเรียนรู้ทักษะใหม่ และแนวโน้มต่างๆในโลก สามารถส่งเสริมนวัตกรรม ปรับปรุงคุณภาพการตัดสินใจ และเพิ่มผลิตภาพ ตลอดจนการเข้าถึงบริการทางการเงิน
ความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์ ทำให้ประเทศต่างๆหันมาให้ความสำคัญต่อปัญหาความไม่มั่นคงด้านห่วงโซ่อุปทาน อันตรายต่อการพึ่งพาซับพลายเออร์รายเดียว รัสเซียบุกยูเครนทำให้ยุโรปเห็นถึงอันตรายต่อการพึ่งพาก๊าซธรรมชาติจากรัสเซีย หลายประเทศจึงหันมาใช้นโยบาย “ลดความเสี่ยง” ทางการค้า
แต่การนำอุตสาหกรรมย้ายกลับมาประเทศตะวันตกที่มั่งคั่ง ประสบปัญหาค่าแรงสูง บริษัทข้ามชาติจึงใช้นโยบาย “จีนบวกหนึ่ง” ทำให้ไปสร้างโอกาสแก่ประเทศกำลังพัฒนาอย่างอินเดีย เวียดนาม และเม็กซิโก ดังนั้น สิ่งกำลังเกิดขึ้นจึงไม่ใช่การลดโลกาภิวัตน์ให้น้อยลง แต่เป็นโลกาภิวัตน์ที่กระจัดกระจายตัวมากขึ้น
อุตสาหกรรมยังเป็นภาคเศรษฐกิจที่สำคัญ ในการผลิตสินค้าที่จำเป็นต่อการสร้างโครงสร้างพื้นฐานประเทศ สนับสนุนการค้าอีคอมเมิร์ซ การผลิตชิ้นส่วนที่สำคัญต่อการปฏิวัติดิจิทัล เช่นเซมิคอนดักเตอร์ และการเปลี่ยนผ่านสูงเศรษฐกิจที่ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (decarbonized economy)
ในปัจจุบัน ทุกประเทศทั้งประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา ล้วนอาศัย “นโยบายอุตสาหกรรม” มาบรรลุเป้าหมายเศรษฐกิจ เพื่อทำให้เศรษฐกิจมีพลวัต (dynamism) รวมทั้งรับมือกับปัญหาท้าทายต่างๆ เช่น การสร้างงาน ลดความยากจน การบูรณาการกับการปฏิวัติเทคโนโลยี การเป็นส่วนหนึ่งของห่วงโซ่คุณค่าโลก และการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจพลังงานสะอาด
เอกสารประกอบ
Behind the Curve: Can Manufacturing Still Provide Inclusive Growth? Robert Lawrence, Peterson Institute for International Economics, 2024.
