ผศ.ดร. สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า
[email protected],www.econ.nida.ac.th
ความเข้าใจในเรื่องความมั่นคงทางอาหารของสาธารณะในประเทศไทยยังมีความคลาดเคลื่อนอยู่มากเพราะเราเข้าใจมาโดยตลอดว่าเราเป็นผู้ผลิตอาหาร (มีการส่งออกอาหาร หรือเป็นครัวของโลก) เชื่อว่าเรามีอาหารมากเกินเพียงพอทำให้เราสามารถส่งออกอาหารเพื่อสร้างรายได้ให้กับประเทศได้เป็นจำนวนมาก ประเทศไทยมีความอุดมสมบูรณ์ เป็นอู่ข้าวอู่น้ำ ซึ่งเป็นความเชื่อมาตั้งแต่ในอดีต เราจึงมีความเชื่อมั่นว่าเราเป็นประเทศที่มีความมั่นคงทางอาหาร อย่างไรก็ตาม จากการประเมินด้วยดัชนีวัดความมั่นคงทางด้านอาหาร (ที่ครอบคลุมในหลากหลายมิติ) (Global Food Security Index: GFSI) ล่าสุดสำหรับปี 2022 พบว่า ประเทศไทยมีอันดับความมั่นคงทางอาหารอยู่ที่อันดับ 64 จากจำนวน 113 ประเทศที่มีการประเมินจัดทำดัชนี (ด้วยคะแนน 60.1) ทั้งๆ ที่ประเทศไทยเป็นประเทศหนึ่งที่มีการส่งออกอาหารจำนวนมาก และเป็นอันดับ 5 ในกลุ่มประเทศอาเซียนต่ำกว่า สิงคโปร์ (อันดับ 28) มาเลเซีย (อันดับ 41) เวียดนาม (อันดับ 46) และอินโดนีเซีย (อันดับ 63) ตามลำดับ และถ้าพิจารณาจากคะแนนการประเมินความมั่นคงทางอาหาร ก็จะเห็นว่าคะแนนของประเทศไทยไม่ได้สูงกว่าประเทศ ฟิลิปปินส์ (59.3) พม่า (57.6) และ กัมพูชา (55.7) มากนัก เหตุผลที่ต้องหยิบยกประเด็นเรื่องความมั่นคงทางอาหารมาพูดถึงในบริบทของความยั่งยืนก็เพราะว่า ความมั่นคงทางอาหารเป็นพื้นฐานที่สำคัญหนึ่งที่จะสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืนได้ จึงเป็นเรื่องที่น่าสนใจที่จะได้มีการพิจารณาวิเคราะห์ให้ทราบถึงปัญหา อุปสรรคต่างๆ เพื่อจะได้มีการปรับปรุงแก้ไขเพื่อเสริมสร้างให้ประเทศมีความมั่นคงทางอาหารและนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนได้
ความมั่นคงทางอาหารสำคัญอย่างไรต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน
ความมั่นคงทางอาหารโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อครอบคลุมไปถึงด้านคุณภาพอาหารและโภชนาการเป็นปัจจัยพื้นฐานในการสนับสนุนให้เกิดการพัฒนา ความขาดแคลนอาหารเป็นปัญหาต่อสุขภาวะ และการพัฒนาร่างกายของคนในประเทศให้เป็นทรัพยากรหรือทุนมนุษย์ที่มีคุณภาพ สามารถสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจได้มาก ซึ่งจะเป็นกลจักรในการขับเคลื่อนให้เกิดการพัฒนา ประเทศที่ประสบปัญหาการขาดแคลนทางอาหารจึงมักเป็นประเทศยากจน ประชาชนมีปัญหาสุขภาพ และเป็นต้นทุนทางสังคมที่ฉุดรั้งไม่ให้เกิดการพัฒนา
ประเด็นน่าสนใจประการหนึ่งจากรายงานการประเมินความมั่นคงทางอาหารพบว่า การประเมินทางด้านคุณภาพอาหาร ซึ่งหมายถึง ความปลอดภัยทางอาหารและคุณค่าทางโภชนาการ ที่ประเทศไทยได้คะแนนต่ำกว่าครึ่ง (คือ ได้คะแนนเพียง 45.3) ชี้ให้เห็นว่าคุณภาพอาหารที่ดียังเป็นปัญหาทางด้านความมั่นคงของประเทศ เด็กในวัยเจริญเติบโตในหลายพื้นที่ โดยเฉพาะในพื้นที่ชนบทห่างไกลยังได้รับสารอาหารที่ไม่เพียงพอต่อการเติบโตที่ดี ความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับโภชนาการที่จำเป็นยังมีอยู่น้อย ทำให้การเลือกรับประทานอาหารเป็นเพียงเพื่อให้อิ่ม (มีกิน) แทนที่จะเป็นการกินเพื่อการเติบโต เชื่อได้ว่าข้อจำกัดในการพัฒนาให้คนส่วนใหญ่ของประเทศให้สามารถเข้าถึงโภชนาการที่ดี และได้อย่างเพียงพอ เป็นสาเหตุหนึ่งที่มีความสำคัญต่อการพัฒนากำลังคนของประเทศให้มีผลิตภาพที่สูงขึ้นได้
ในปัจจุบันประเด็นความท้าทายทางด้านความมั่นคงทางอาหารกลายเป็นปัญหาที่หลายประเทศหยิบยกขึ้นมาพิจารณาจากผลกระทบของสภาพภูมิอากาศ และความผันผวนของราคาอาหารจากปัญหาโรคระบาดทั้งในคนและปศุสัตว์ รวมทั้งปัญหาความขัดแย้งระหว่างประเทศที่เกิดขึ้น ซึ่งส่งผลกระทบต่อทั้งปริมาณการผลิตอาหารและราคาอาหารที่ปรับเพิ่มขึ้นตามต้นทุนที่สูงขึ้น ราคาอาหารที่สูงขึ้นและความผันผวนของราคาส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางอาหารของประเทศที่ต้องพึ่งพาการนำเข้าอาหารโดยตรง โดยเฉพาะประเทศที่มีอำนาจซื้อจำกัด ต้นทุนอาหารที่สูงขึ้นย่อมกระทบต่อค่าครองชีพให้สูงขึ้น ระดับเงินเฟ้อขยับสูงขึ้นและมีผลให้เกิดการชะลอตัวของการพัฒนา ประเทศที่ไม่มีความมั่นคงทางอาหาร มีความสุ่มเสี่ยงที่การพัฒนาประเทศจะสะดุดลง (การยกระดับคุณภาพชีวิตทำได้ยากขึ้น และมีต้นทุนที่สูงขึ้น) ดังนั้น เพื่อให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน จำเป็นที่ประเทศจะต้องมีการปรับปรุงเพื่อเสริมสร้างและยกระดับความมั่นคงทางด้านอาหารให้ดีขึ้น
ความเหลื่อมล้ำกับความมั่นคงทางอาหาร
รายงานการประเมินความมั่นคงทางอาหารมีการพิจารณาในมิติทางด้านความสามารถของผู้บริโภคในการเข้าถึงอาหารที่มีความปลอดภัยและความหลากหลายและคุณภาพทางโภชนาการด้วย ซึ่งก็หมายถึงว่า ไม่ได้พิจารณาเฉพาะว่าผู้บริโภคจะสามารถซื้อหาอาหารมาเพื่อการบริโภคได้อย่างเพียงพอหรือไม่ แต่จะต้องเป็นการซื้อหาอาหารที่ปลอดภัย มีคุณค่าทางโภชนาการ การพิจารณาในแง่มุมนี้สะท้อนให้เห็นถึงความเชื่อมโยงของสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำกับความมั่นคงทางอาหารที่ครอบคลุมมากขึ้นกว่าเพียงแค่ความสามารถในการผลิตอาหาร เป็นการบ่งชี้ว่า ความมั่นคงทางอาหารจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อ คนส่วนใหญ่ (ไม่ใช่โดยเฉลี่ย) หรือจริงๆ ก็ควรจะหมายถึงคนทุกคน (ถ้าจะกินความไปถึงการไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง) ต้องสามารถเข้าถึงอาหารที่มีคุณภาพ มีโภชนา และมีความปลอดภัยที่ผลิตขึ้นในประเทศนั้น
ดังนั้น ประเทศที่มีปัญหาความเหลื่อมล้ำสูงอย่างประเทศไทยจึงเป็นการยากที่จะได้คะแนนมากในด้านนี้ การลงทะเบียนขอรับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (หรือที่รู้จักกันในชื่อ “บัตรคนจน”) ในรอบล่าสุด มีผู้ลงทะเบียนและผ่านการคัดกรองว่าเข้าข่ายเป็นผู้มีสิทธิ์ได้รับบัตรสูงถึง 19.6 ล้านคน คิดเป็นสัดส่วนถึงกว่าร้อยละ 28.8 ของประชากรทั้งประเทศ (คำนวณจากประชากรทั้งประเทศ 68 ล้านคน) การมีจำนวนคนจนคิดเป็นสัดส่วนที่สูง และมีโครงการทางเศรษฐกิจที่มีความเหลื่อมล้ำสูง (ทั้งทางด้านรายได้ ความมั่งคั่ง การถือครองทรัพย์สิน การศึกษา และโอกาสทางเศรษฐกิจ) เป็นโจทย์ข้อใหญ่ที่จะต้องตอบให้ได้ว่าประชากรในกลุ่มสามารถมีความมั่นคงทางอาหารได้เพียงใด เขาเหล่านี้สามารถเข้าถึงอาหารที่มีคุณภาพ โภชนาการ และมีความปลอดภัยได้หรือไม่ มากน้อยเพียงใด
หรือการเข้าถึงอาหารของคนเหล่านี้เป็นเพียงการมีอาหารกินเพื่อประทังชีวิตให้ดำรงชีวิตรอดไปได้โดยไม่ได้มีการคำนึงถึงโภชนาการที่ได้รับว่าเพียงพอต่อการมีสุขภาพที่ดี สมบูรณ์แข็งแรงพอที่จะทำงานสร้างรายได้ต่อไปหรือไม่ และเมื่อเจ็บป่วยจากการที่ร่างกายไม่แข็งแรงเพราะไม่ได้รับโภชนาการที่ดี ก็จะย้อนกลับมาเป็นภาระของสวัสดิการภาครัฐทางด้านสาธารณสุขที่รัฐมีให้ในลักษณะที่เป็นบริการสุขภาพถ้วนหน้า (Universal Health Coverage) และเป็นการบั่นทอนความสามารถของประเทศในการพัฒนาต่อไปได้อย่างยั่งยืน
ปัญหา(เรื้อรัง) ในภาคการเกษตรกับความมั่นคงทางอาหาร
สิ่งบ่งชี้ถึงความไม่มั่นคงทางอาหารของไทยอีกประการหนึ่งคือ ปัญหาหลายประการที่เกิดขึ้นในภาคการเกษตรของไทย และหลายปัญหาก็เป็นปัญหาเรื้อรังมาเป็นเวลานาน ได้แก่ ปัญหาความยากจนของเกษตรกร ปัญหาหนี้สินเกษตรกร ปัญหาการพัฒนาปรับปรุงผลิตภาพการผลิตในภาคเกษตร การสูญเสียแรงงานทั้งที่เป็นแรงงานทักษะต่ำและแรงงานทักษะสูงไปสู่ภาคเศรษฐกิจอื่น (ภาคอุตสาหกรรมและภาคบริการ) รวมทั้งการเพิ่มขึ้นของอายุโดยเฉลี่ยของเกษตรกร (อายุเฉลี่ยของเกษตรกรไทยสูงกว่า 50 ปีและมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นจากการที่ลูกหลานเกษตรกรตัดสินใจเดินทางเข้าไปหาโอกาสทางเศรษฐกิจที่ดีกว่าในเขตเมืองและพื้นที่การพัฒนาอุตสาหกรรมของภาครัฐ) โดยที่ไม่มีการพัฒนาการใช้ทุนและเทคโนโลยีอย่างเพียงพอ ไปจนถึงการพึ่งพาปัจจัยนำเข้าหลักเพื่อการเกษตร (ปุ๋ย) เป็นต้น
ปัญหาเหล่านี้อยู่กับสังคมไทย เศรษฐกิจไทยจนเป็นความเคยชิน ราวกับว่าถ้าคุณเกิดในครอบครัวเกษตรกร คุณก็จะมีสถานะต้องเป็นคนจนไปโดยอัตโนมัติ
เราต้องไม่ลืมว่าในขณะที่เราดีใจ ภาคภูมิใจกับตัวเลขการส่งออกที่เพิ่มขึ้น (โดยเฉพาะในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาที่มีการระบาดของโควิด-19) ภาครัฐเองใช้จ่ายงบประมาณจำนวนไม่น้อยไปกับการอุดหนุนภาคการเกษตร อุดหนุนเกษตรกร ถ้าดูจากข้อมูลงบประมาณก็จะพบว่า ในปีงบประมาณปัจจุบันเราใช้งบประมาณเพื่ออุดหนุนเกษตรกรเฉพาะการประกันรายได้ชาวนาสูงถึงกว่า 8 หมื่นล้านบาท ถ้ารวมกับการประกันรายได้สำหรับเกษตรกรที่เพาะปลูกพืชชนิดอื่น ทั้งพืชไร่และพืชสวน ก็คงจะต้องมากกว่าแสนล้านบาทขึ้นไป งบประมาณที่ถูกใช้ไปเหล่านี้ไม่ได้มีแนวโน้มลดลง กลับมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามลำดับ การจัดทำงบประมาณมีรายจ่ายเพื่อการอุดหนุนนี้เกิดขึ้นทุกปี ราวกับเป็นรายจ่ายประจำของภาครัฐ
สะท้อนให้เห็นว่าการดำเนินมาตรการอุดหนุนที่ผ่านมานั้นก็ไม่ทำให้ปัญหาในภาคเกษตรของไทยทุเลาเบาบางลงและได้รับการแก้ไขปรับปรุงจนภาคการเกษตรมีความเข้มแข็งเพียงพอที่จะสนับสนุนให้เกิดความมั่นคงทางอาหารของประเทศได้
ในทางตรงกันข้ามดูเหมือนว่าการสร้างความมั่นคงทางอาหารของไทยจะเป็นการสร้างความมั่นคงทางอาหารให้กับคนบางกลุ่มที่มีอำนาจซื้อสูงกว่า แต่อยู่บนความเสี่ยงต่อความมั่นคงทางอาหารของคนอีกจำนวนมากในประเทศ ไม่ได้เป็นการสร้างความมั่นคงทางอาหารของประเทศโดยรวม อันดับและคะแนนของดัชนีความมั่นคงทางอาหารของสิงคโปร์แสดงให้เห็นว่า ประเทศที่มีความมั่นคงทางอาหารนั้น ไม่จำเป็นต้องเป็นประเทศที่มีการผลิตอาหารจำนวนมากๆ (แต่มีการพัฒนาระบบ อาศัยเทคโนโลยีการผลิตอาหารที่ดี มีคุณภาพ ปลอดภัยอยู่ตลอดเวลา) ราคาของอาหารก็ไม่จำเป็นต้องต่ำ (ราคาอาหารในสิงคโปร์สูงกว่าประเทศไทย) ซึ่งเป็นภาระต่อผู้ผลิตอาหารโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อราคาต้นทุนการผลิตอาหารเพิ่มขึ้น ที่สำคัญกว่าคือการที่คนในประเทศจะมีกำลังซื้อเพียงพอในการเข้าถึงอาหารได้อย่างเพียงพอ และถ้าจะให้ดียังสามารถรองรับความผันผวนของราคาอาหารที่เปลี่ยนแปลงไปได้อีกด้วย
นอกจากนี้ การประเมินความมั่นคงทางอาหารยังได้พิจารณาความเสี่ยงและการปรับตัวของประเทศต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) และความอ่อนไหวต่อความเสี่ยงทางด้านทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งภาคเกษตรของไทยก็ยังคงมีความล้าหลัง การปรับตัวใช้เทคโนโลยีในการรองรับกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศที่มีความรุนแรงมากขึ้น เช่น การเกิดภัยพิบัติฝนแล้ง น้ำท่วม รวมทั้งการชะล้างพังทลายและการเสื่อมสภาพของดิน ฯลฯ ยังคงเป็นปัญหาที่กัดกร่อนขีดความสามารถในภาคการเกษตรของไทย และนับวันจะทวีความรุนแรงมากขึ้น การเกษตรโดยส่วนใหญ่ของประเทศยังคงพึ่งพาฤดูกาล และน้ำฝน (พื้นที่ชลประทานครอบคลุมเพียงร้อยละ 20 ของพื้นที่เพาะปลูกทั้งประเทศ และในเขตพื้นที่ชลประทานจำนวนมากก็ยังคงประสบปัญหาน้ำแล้งเพราะการชำรุดของประตูน้ำ)
การแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นเป็นการเยียวยาเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าให้ผ่านไปในแต่ละปี เห็นในจากงบประมาณในปี 2566 มีการตั้งงบกลาง (ซึ่งเป็นงบเพื่อใช้ในกรณีฉุกเฉิน เร่งด่วนเพื่อแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นกระทันหันหรือไม่คาดหมายว่าจะเกิดขึ้นในลักษณะของภัยพิบัติ เป็นต้น) ไว้สูงถึงกว่า 5.9 แสนล้านบาท (คิดเป็นสัดส่วนถึงกว่าร้อยละ 18 ของงบประมาณ) สะท้อนให้เห็นถึงความเสี่ยงของไทยต่อความมั่นคงทางอาหารของประเทศที่จะต้องมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขอย่างเร่งด่วนเพื่อให้ปัญหาทางด้านความมั่นคงทางอาหารไม่เป็นอุปสรรคต่อก้าวย่างการพัฒนาของประเทศไปสู่ความยั่งยืน
