ThaiPublica > คอลัมน์ > วันป่าชุมชนแห่งชาติ การสูญหายของหลักสิทธิชุมชน

วันป่าชุมชนแห่งชาติ การสูญหายของหลักสิทธิชุมชน

28 พฤษภาคม 2022


กฤษฎา บุญชัย

ในวันที่ 24 พฤษภาคม ที่ผ่านมา กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้ประกาศให้เป็น “วันป่าชุมชนแห่งชาติ” โดยนับจากวันที่พระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ. 2562 ประกาศใช้ โดยมีข้อความรณรงค์ว่า “เพื่อให้องค์กรทั้งภาครัฐและเอกชน นักเรียน นักศึกษา และประชาชนทั่วไป ได้ทราบถึงความสำคัญของป่าชุมชนและทรัพยากรป่าไม้ของชาติในภาพรวมในการอนุรักษ์ ฟื้นฟู จัดการ บำรุงรักษา ตลอดจนใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุล”

ด้วยเหตุที่กฎหมายดังกล่าวเกิดขึ้นจากการผลักดันของชุมชนท้องถิ่นทั่วประเทศตั้งแต่ปี 2532 ที่ได้ปกป้องเพื่อความมั่นคงทางนิเวศ อาหาร และวัฒนธรรมของชุมชนและสังคม ท่ามกลางนโยบายกฎหมายป่าไม้ที่รวมศูนย์อำนาจ ปิดกั้นสิทธิตามวิถีวัฒนธรรมการจัดการป่าของชุมชน และนโยบายการพัฒนา ตลอดจนการขยายตัวของกลุ่มทุนอุตสาหกรรมป่าไม้ อุตสาหกรรมเกษตร และอื่นๆ ที่แย่งชิงและทำลายฐานทรัพยากรป่าของชุมชน จนส่งผลให้ทำลายนิเวศ ความมั่นคงอาหาร วัฒนธรรมของชุมชน เมื่อกฎหมายที่รวมศูนย์และนโยบายที่ทำลายล้างไม่ให้คำตอบต่อสิทธิในการดำรงชีพ จัดการทรัพยากรใดๆ ของชุมชน จึงเป็นที่มาที่ชุมชนจะต้องลุกขึ้นมาผลักดันให้มีกฎหมายป่าชุมชน โดยมีหัวใจคือการรับรอง “สิทธิชุมชน” ในการดูแลรักษา ได้ประโยชน์ จัดการทรัพยากรธรรมชาติที่ยั่งยืนและเป็นธรรมตามวิถีวัฒนธรรม และพัฒนาสู่การพึ่งตนเองที่มั่นคงและยั่งยืน ตลอดจนสร้างบริการทางนิเวศจากป่าชุมชนสู่สาธารณะ (ความหลากหลายทางชีวภาพ ความมั่นคงอาหาร การลดก๊าซเรือนกระจก พัฒนาเศรษฐกิจ และสืบสานวัฒนธรรมดีงาม)

หลักการและแนวคิดสิทธิชุมชนผ่านรูปธรรมป่าชุมชนไม่ได้เกิดมาลอยๆ แต่มาจากการต่อสู้กับปัญหาและขับเคลื่อนทางสังคมของขบวนการป่าชุมชน ตั้งแต่การร่วมกันคัดค้านสัมปทานไม้ทั่วประเทศของรัฐจนยกเลิกไปในปี 2532 ซึ่งนับเป็นเหตุการณ์สำคัญที่ไทยยังคงรักษาพื้นป่าเอาไว้ได้ และสร้างรูปธรรมการจัดการป่าชุมชนจนขยายตัวออกไปกว้างขวาง การวิจัยเชิงปฏิบัติการ การสื่อสารสาธารณะ การขับเคลื่อนนโยบาย

เครือข่ายชุมชน ร่วมกับเครือข่ายองค์กรพัฒนาเอกชน และนักวิชาการ ได้ค้นพบว่า วิถีวัฒนธรรมการจัดการทรัพยากรร่วมของชุมชนมีศักยภาพทางนโยบายหลายด้าน ในด้านสิทธิมนุษยชน การจัดการป่าชุมชนคือตัวอย่างรูปธรรมของการปกป้องและพัฒนาสิทธิมนุษยชนซึ่งเป็นสิทธิตามธรรมชาติของความเป็นมนุษย์ร่วมกันของสมาชิกในชุมชนเพื่อการดำรงชีพ พัฒนาเศรษฐกิจจากฐานทรัพยากร และสืบสานทางวัฒนธรรม นับเป็นสิทธิมนุษยชนในด้านเศรษฐกิจและวัฒนธรรมตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ปี 1966 ในด้านการจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืน การจัดการป่าชุมชนคือรูปธรรมของระบบการจัดการทรัพยากรร่วม (Common Pool Resources — CPR) ที่เป็นระบบให้ผู้พึ่งพาทรัพยากรมาร่วมกันจัดการทรัพยากรให้ยั่งยืนและเป็นธรรม แก้ปัญหาการเปิดเสรีการเข้าถึงทรัพยากรแบบมือใครยาวสาวได้สาวเอา หรืออีกด้านคือแก้ปัญหาการผูกขาดทรัพยากรของรัฐและทุนในรูปแบบกรรมสิทธิ์รัฐและบุคคลที่กีดกันการมีส่วนร่วมของประชาชนต่อทรัพยากรสาธารณะ ซึ่งสอดคล้องกับเศรษฐศาสตร์ทรัพยากรของ Elinor Ostrom นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ในด้านการเมือง สิทธิชุมชน คือรูปธรรมของประชาธิปไตยทางตรง หรือประชาธิปไตยชุมชน และการกระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่น ที่ให้สมาชิกชุมชนซึ่งเป็นเจ้าของอำนาจมาร่วมกำหนดกฎเกณฑ์ กติกาการบริหารจัดการชุมชนร่วมกันอย่างทั่วถึง เท่าเทียม ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง ไม่ติดกรอบอำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเป็นระบบการเมืองเปิดที่ให้รัฐและสาธารณะเข้ามามีส่วนร่วม

เครือข่ายป่าชุมชนได้ค้นพบว่า มีชุมชนมากมายหลายสภาพแวดล้อม วัฒนธรรม และบริบททางเศรษฐกิจ สังคมต่างๆ ก็การจัดการป่าชุมชนในหลายลักษณะ ทั้งป่าชุมชนตามวิถีประเพณีดั้งเดิม ป่าชุมชนที่เกิดขึ้นใหม่จากความจำเป็นชุมชนจะต้องดูแลป่าเพื่อดำรงชีพอย่างยั่งยืนร่วมกัน กระบวนการเกิดป่าชุมชนมีทั้งที่เป็นไปตามธรรมชาติของชุมชนที่มีรากวัฒนธรรม หรือเผชิญปัญหา และมีที่เกิดจากการเข้าไปส่งเสริมจากหน่วยงานต่างๆ ทั้งภาคสังคมและรัฐ ขยายตัวไปทั่วประเทศนับหมื่นแห่ง ปกป้องสิทธิประโยชน์แก่สังคมมากมาย ทั้งการอนุรักษ์ระบบนิเวศ ต้นน้ำลำธาร ความหลากหลายทางชีวภาพที่มีทรัพยากรทรงคุณค่า ป้องกันภัยพิบัติ เป็นแหล่งทรัพยากรทางเศรษฐกิจให้คนยากจนได้มีความมั่นคงอาหาร เป็นปัจจัยนิเวศที่กำหนดสุขภาวะดีของชุมชน พื้นที่ป่าทั่วประเทศที่ยังคงอยู่ไม่ต่ำกว่าร้อยละ 30 ของพื้นที่ประเทศและกำลังขยายตัวเพิ่มขึ้นในเวลานี้ส่วนสำคัญมาจากชุมชนท้องถิ่นที่มีบทบาทสำคัญในการดูแลรักษา และจะมีพลังสร้างผลลัพธ์ได้มากกว่านี้หากมีกฎหมาย นโยบายจากรัฐมารับรองส่งเสริม และการสนับสนุนจากสังคม

แต่ปัญหาของกฎหมายป่าไม้ไทยก็คือ ทุกพื้นที่ที่รัฐไม่ได้ออกโฉนดให้ชุมชน จะถูกนับเป็นพื้นที่ป่าของรัฐตามกฎหมายทั้งหมด ซึ่งรัฐก็ไม่ได้ออกโฉนดให้ชุมชนที่อยู่ในพื้นที่มาก่อนทั้งโดยจงใจหรือไม่รู้การดำรงอยู่ของชุมชน จึงทำให้มีชุมชนอยู่ในป่าของรัฐทุกประเภท ตั้งแต่พื้นที่สาธารณะ ป่าสงวน ไปจนถึงป่าอนุรักษ์ (อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ต้นน้ำชั้น 1) ซึ่งชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าของรัฐจะไม่มีสิทธิอะไรเลย แม้กระทั่งสิทธิในการดำรงชีพจากป่า

ดังนั้นการจะปกป้องสิทธิชุมชนในฐานะสิทธิมนุษยชน และสร้างระบบการจัดการป่าที่ยั่งยืนในฐานะระบบการจัดการทรัพยากรร่วม และให้ชุมชนสิทธิในทางนโยบายได้ จึงจำเป็นต้องพัฒนาให้เป็นกฎหมายและนโยบายของรัฐที่รับรองและส่งเสริมสิทธิและวิถีการจัดการป่าของชุมชนในทุกพื้นที่ที่ชุมชนดำรงอยู่ให้มีการจัดการทรัพยากรที่ยั่งยืน และเป็นธรรม โดยไม่แบ่งแยกว่าพื้นที่นั้นจะถูกรัฐประกาศเป็นป่าประเภทไหน

จากวิถีชีวิต สู่การสังเคราะห์บทเรียน การวิจัยเชิงปฏิบัติการในหลายภาค เครือข่ายป่าชุมชนจึงได้ร่วมกันยกร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชนฉบับประชาชนขึ้นในปี 2536 เป็นต้นแบบทางกฎหมายสิทธิชุมชน เกิดหลักสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2540 ตัวร่างกฎหมายป่าชุมชนก็ถูกผลักดันเข้าสู่รัฐสภาตั้งแต่ 2543 ด้วยการเข้าชื่อของประชาชน 50,000 รายชื่อ แต่กระบวนการพิจารณากฎหมายในรัฐสภามีอุปสรรคมากจนกลายเป็นมหากาพย์การผลักดันกฎหมายประชาชนที่ยาวนานที่สุดฉบับหนึ่ง เนื้อหาสาระของร่างกฎหมายก็ถูกปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์ปัญหา และอำนาจต่อรองทางการเมือง โดยมีเพดานสำคัญคือ กรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติฯ ยืนยันที่จะไม่รับรองสิทธิชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ ไม่ว่าจะอยู่มาก่อนกฎหมายป่าไม้หรือไม่ ไม่ว่าจะมีการจัดการป่าที่ดีแค่ไหน เพราะพื้นที่ป่าอนุรักษ์คือแดนต้องห้ามทางอำนาจของรัฐที่นับว่ารัฐจะขยายไปครอบทับพื้นที่ป่าประเภทอื่นๆ

ในที่สุดจึงเกิดการปรับปรุงกฎหมายป่าไม้ที่เกี่ยวกับชุมชนเป็น 2 ลักษณะ คือ ผ่านพระราขบัญญัติป่าชุมชน ในปี 2562 (รัฐสภาใช้เวลา 19 ปี) โดยตัดเรื่องพื้นที่ป่าอนุรักษ์ออกไป จะรับรองเพียงแค่ชุมชนนอกป่าอนุรักษ์ และยังได้ลดทอนหลักสิทธิชุมชนเหลือเพียงหน้าที่ดูแลป่า และประโยชน์การยังชีพทั่วไปที่ต้องเป็นไปตามกำกับของกรมป่าไม้ ส่วนชุมชนที่ตกอยู่ในป่าอนุรักษ์ 4,000 กว่าแห่ง ก็ให้อยู่ภายใต้พระราชบัญญัติกฎหมายอุทยานแห่งชาติ และพระราชบัญญัติคุ้มครองสัตว์ป่า 2562 ซึ่งแม้ชุมชนในป่าอนุรักษ์จะมีการจัดการป่าของตนเองก็จะไม่ถูกเรียกว่า “ป่าชุมชน” แต่ให้ชุมชนมาเข้าโครงการอนุรักษ์ ซึ่งต้องมีหน้าที่ดูแล และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรจากพื้นที่และทรัพยากรตามที่กรมอุทยานฯ กำหนด

ทั้ง พ.ร.บ.ป่าชุมชน พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และ พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ไม่ได้เดินตามเจตนารมณ์สิทธิชุมชนของรัฐธรรมนูญ แต่ใช้หลักบริหารปกครองของรัฐราชการในการควบคุมอำนาจเหนือชุมชนและทรัพยากร ได้แก่ ปฏิเสธสิทธิชุมชนในฐานะสิทธิมนุษยชนที่รัฐไม่สามารถละเมิดได้ ปฏิเสธสิทธิชุมชนที่มีมาก่อนกฎหมายป่าไม้ของรัฐ เปลี่ยนสิทธิให้เป็นหน้าที่ของชุมชนที่รัฐกำหนด โดยรัฐมีอำนาจกำหนด อนุญาต บังคับหน้าที่ชุมชนแลกกับสิทธิเข้าถึง ใช้ประโยชน์ จากทรัพยากรในป่าที่ถูกกำหนดเฉพาะเพื่อการยังชีพ และเป็นสิทธิชั่วคราว และในการเสนอต่อสาธารณะ รัฐได้ลบเลือนประวัติศาสตร์การพัฒนาและขับเคลื่อนป่าชุมชน ที่ขบวนการชุมชนผลักดันมาตั้งแต่คัดค้านสัมปทานไม้ของรัฐ การพัฒนาและขับเคลื่อนกฎหมายป่าชุมชนของประชาชน

“วันป่าชุมชนแห่งชาติ” จึงเป็นวันที่รัฐมุ่งให้ชุมชนเฉพาะที่อยู่ตามกฎหมายป่าชุมชนนอกเขตป่าอนุรักษ์ และประชาชนทั่วไประลึกถึงแต่เพียงว่า เป็นวันที่รัฐได้มอบสิทธิหน้าที่แก่ชุมชนที่ถูกรับรองตามกฎหมาย และให้ชุมชนและประชาชนตระหนักถึงความสำคัญของป่าชุมชน และทรัพยากรป่าที่รัฐดูแลรักษา

การที่รัฐยึดกฎหมายสิทธิชุมชนไปจากชุมชน ทำให้ชุมชนท้องถิ่นจำนวนมากที่จัดการป่าชุมชนซึ่งส่วนใหญ่ตกอยู่ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์ก็ไม่ได้สนใจกฎหมายป่าชุมชนอีกต่อไป แม้พวกเขาจะพัฒนาและขับเคลื่อนมาเกือบ 30 ปี เพราะตระหนักว่าไม่ใช่กฎหมายของชุมชนแล้ว ตัวชี้วัดสำคัญเห็นได้จากคนที่เคยขับเคลื่อนกฎหมายป่าชุมชนรุ่นบุกเบิกตั้งแต่ทศวรรษ 2530 เป็นต้นมา ทั้งผู้นำชุมชน นักพัฒนา นักวิชาการ สื่อมวลชน ต่างพากันถอยห่างจากการขับเคลื่อนกฎหมายป่าชุมชน วันป่าชุมชนแห่งชาติจึงเป็นที่หงอยเหงา ไม่ใช่วันเฉลิมฉลองของขบวนการป่าชุมชน เหลือแต่ข้าราชการ องค์กรสิ่งแวดล้อม นักพัฒนาจำนวนน้อยที่กล่าวถึงเท่านั้น

แม้ไม่มีกฎหมายสิทธิชุมชนเป็นการเฉพาะ แต่ในวันนี้ขบวนการสิทธิชุมชนซึ่งในวันนี้ขยายตัวออกไปอย่างกว้างขวาง จากป่าชุมชนสู่ทรัพยากรอื่นๆ เช่น น้ำ แร่ พันธุกรรม สิ่งแวดล้อม การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ฯลฯ ขยายไปสู่มิติอื่นๆ ของชุมชนและสังคม เช่น การผลิต สุขภาพ ภูมิปัญญา ที่อยู่อาศัย การศึกษา คุณภาพชีวิต สวัสดิการสังคม ฯลฯ ขบวนการสิทธิชุมชนทั้งดั้งเดิมและเกิดใหม่ล้วนระแวดระวังการที่รัฐจะออกกฎหมายใดๆ โดยอ้างว่าจะมารับรองสิทธิชุมชน อย่างกรณีล่าสุดคือ ร่าง พ.ร.บ.การดำเนินกิจกรรมขององค์กรไม่แสวงหากำไร พ.ศ. …. ที่เครือข่ายชุมชนและประชาชนต่างพากันเรียกว่า “กฎหมายทำลายการรวมกลุ่มของประชาชน” เพราะมุ่งควบคุม กำกับ ตรวจสอบ และจำกัดอำนาจของประชาชน มากกว่าจะรับรองส่งเสริมสิทธิและเสรีภาพชุมชนและประชาชน

ศาสตราจารย์เสน่ห์ จามริก อดีตประธานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ผู้พัฒนาแนวคิดและบัญญัติศัพท์คำว่า “สิทธิชุมชน” ในช่วงเวลาที่อาจารย์ดำรงตำแหน่งประธานสถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา และมีบทบาทเป็นแกนกลางการพัฒนาโครงการวิจัยเชิงปฏิบัติการป่าชุมชนในปี 2534 ซึ่งเป็นที่มาของร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน ฉบับประชาชนปี 2536 ได้ยกร่างปฏิญญาว่าด้วยสิทธิชุมชนท้องถิ่นไว้วันที่ 28 มิถุนายน 2535 มีใจความสำคัญที่เป็นแก่นแกนหลักสิทธิชุมชน ซึ่งใช้เป็นหลักในการประเมินกฎหมาย นโยบายของรัฐว่ารับรองส่งเสริมสิทธิชุมชนหรือไม่ ดังนี้

1. ทรัพยากรธรรมชาติเป็นของปวงชน รัฐและชุมชนท้องถิ่นมีหน้าที่ร่วมกันในการอนุรักษ์และพัฒนาการใช้ประโยชน์ในลักษณะยั่งยืนถาวร

2. สิทธิชุมชนท้องถิ่น พึงต้องได้รับการสถาปนาส่งเสริมจากรัฐด้วยการกระจายอำนาจหน้าที่ การบริหารจัดการ และสามารถแสดงออกซึ่งสิทธิและเสียงได้ตามกฎหมาย

3. บรรดาขนบธรรมเนียม จารีตประเพณี วัฒนธรรม และกฎเกณฑ์ในการจัดการทรัพยากรป่าที่ชุมชนท้องถิ่นถือปฏิบัติเป็นวิถีชีวิตสืบเนื่องกันมา ถือเป็นสิทธิชุมชนท้องถิ่น (ตามข้อ 2) ที่รัฐพึงให้การรับรองและยอมรับเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายหรือนโยบายของชาติ

4. สิทธิชุมชนที่ว่านี้ (วัฒนธรรมประเพณี กฎเกณฑ์ แบบแผนการจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืนและเป็นธรรมของชุมชน) จะต้องปราศจากการแทรกแซงด้วยวิธีการอื่นใดจากรัฐ หรือด้วยวิธีการตามกฎหมายหรือทางนโยบาย

5. รัฐพึงทบทวนบรรดากฎหมายและนโยบายทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากรป่า

6. รัฐพึงทบทวนนโยบาย และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และปรับแก้ไขให้เป็นไปในทิศทางที่เป็นเสรี สมดุล ยั่งยืน และเป็นธรรม

7. ชุมชนท้องถิ่นในฐานะผู้ดูแล อนุรักษ์ และพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติ พึงต้องได้รับการส่งเสริมสนับสนุนด้านเงินอุดหนุนในรูปการจัดการทางภาษี และวิธีการงบประมาณของรัฐ

8. ไม่มีข้อใดในปฏิญญานี้ที่อนุมานว่าให้สิทธิใดๆ แก่รัฐหรือหมู่คนหรือบุคคลในอันที่จะดำเนินการกิจกรรมหรือปฏิบัติการใดๆ อันมุ่งต่อการลิดรอนทำลายสิทธิชุมชนท้องถิ่นดังกำหนดไว้ ณ ที่นี้

โดยที่สิทธิชุมชนท้องถิ่นและปัญหาการจัดการทรัพยากรธรรมชาติเกี่ยวข้องถึงคนทุกชุมชน ในฐานะเพื่อนมนุษย์ร่วมสังคมโลก จึงขอเชิญชวนร่วมลงนามรับรองปฏิญญาฉบับนี้ จะต้องในฐานะบุคคล องค์กร สถาบัน หรือรัฐบาล ทั้งนี้โดยปราศจากข้อคำนึงถึงดินแดน ท้องถิ่น เชื้อชาติ ภาษา ศาสนา เพศ หรือสีผิวใดๆ ปฏิญญาว่าด้วยสิทธิชุมชนท้องถิ่นนี้ ถือเป็นหลักการและแนวทางร่วมกันในอันที่จะนำไปสู่ความเข้าใจและเรียนรู้ในการจัดการทรัพยากรป่า และในที่สุดเพื่อบรรลุผลต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนและเป็นธรรม ตามเจตนารมณ์แห่งปฏิญญานี้

แม้จะผ่านไป 30 ปีแล้วนับจากวันประกาศปฏิญญา แต่ขบวนการชุมชนและประชาสังคมต่างๆ กำลังพัฒนาและขับเคลื่อนสิทธิชุมชนต่อไปในท่ามกลางความเปลี่ยนแปลง ให้เป็นรูปธรรมทางนโยบายและการดำรงชีวิตที่ชุมชนมีอำนาจ ศักยภาพในการจัดการทรัพยากร วัฒนธรรม และการพัฒนาอย่างยั่งยืนและเป็นธรรมให้ก้าวหน้ายิ่งขึ้น เมื่อถึงวันแห่งความสำเร็จจึงจะเป็นวันสิทธิชุมชนแห่งชาติที่ชุมชนและสังคมร่วมเฉลิมฉลอง