ThaiPublica > Sustainability > Social Issues > Roadmap การแก้ปัญหาขยะพลาสติกในประเทศไทยหลังวิกฤติโควิด (2): ความจำเป็นของมาตรการทางกฎหมาย

Roadmap การแก้ปัญหาขยะพลาสติกในประเทศไทยหลังวิกฤติโควิด (2): ความจำเป็นของมาตรการทางกฎหมาย

30 มกราคม 2021


ดร.เพชร มโนปวิตร

ถ้าเราแก้ปัญหาขยะได้ด้วยการรณรงค์สร้างจิตสำนึก เราคงแก้ปัญหานี้ได้ไปนานแล้ว เพราะมีความพยายามสร้างจิตสำนึกและขอความร่วมมือกันมาทุกยุคทุกสมัย แต่ปัญหาขยะโดยเฉพาะขยะพลาสติกกลับรุนแรงขึ้นทุกทีจนกลายเป็นวิกฤติสิ่งแวดล้อมระดับโลก และกำลังส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อระบบนิเวศ สังคมและเศรษฐกิจ

คุณสมบัติที่เพียบพร้อมของพลาสติก ทั้งน้ำหนักเบา มีความยืดหยุ่น ทนทาน ราคาถูก ทำให้พลาสติกซึ่งเป็นผลพลอยได้จากอุตสาหกรรมน้ำมัน กลายมาเป็นสิ่งอำนวยความสะดวกที่ขาดไม่ได้สำหรับชีวิตยุคใหม่ ปัจจุบันมีการผลิตพลาสติกออกมามากกว่า ปีละ 400 ล้านตันและมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้นสองเท่าทุกๆ 10 ปี

การที่พลาสติกไม่ย่อยสลายทำให้วัสดุประเภทนี้สร้างปัญหาไม่รู้จบเมื่อไม่มีการจัดการอย่างเหมาะสม เพราะพลาสติกจะแตกตัวเป็นไมโครพลาสติก และปนเปื้อนถาวรอยู่ในสิ่งแวดล้อม ประมาณกันว่าตั้งแต่เริ่มมีการผลิตพลาสติกออกมาใช้เมื่อ 70 ปีก่อนมีปริมาณพลาสติกสะสมอยู่บนโลกนี้แล้วกว่า 8,000 ล้านตัน!

โดยกว่าครึ่งหนึ่งเพิ่งจะผลิตกันออกมาในช่วง 10 กว่าปีที่ผ่านมานี้เอง จึงไม่น่าแปลกใจที่ทุกวันนี้เราพบไมโครพลาสติกปนเปื้อนในสภาพแวดล้อมแทบทุกแห่งตั้งแต่ยอดเขาไปจนถึงก้นทะเลที่ลึกที่สุด และยังสะสมอยู่ในสัตว์ทะเล น้ำดื่ม เกลือ หรือแม้แต่ในอากาศ

ความจริงความตื่นตัวของสังคมในการแก้ปัญหาขยะพลาสติกมีมากขึ้นตามลำดับ พร้อมกับการรับรู้ของผู้คนที่เพิ่มขึ้นเกี่ยวกับผลกระทบจากขยะพลาสติกทั้งที่มองเห็นเชิงประจักษ์เช่น ขยะในท้องสัตว์ทะเลหายาก แพขยะกลางทะเล มวลขยะในคลอง กองขยะตามชายหาด และขยะที่มองไม่เห็นอย่างไมโครพลาสติก ซึ่งสะสมในอาหาร รวมไปถึงปัญหาสะสมของระบบเศรษฐกิจแบบเส้นตรงคือ ผลิต-ใช้-ทิ้ง ซึ่งทำให้ทรัพยากรอันมีค่าร่อยหรอลงไปเรื่อยๆ สวนทางกับความต้องการในการใช้ทรัพยากรที่มากขึ้นแบบก้าวกระโดดตามจำนวนประชากรและสภาพเศรษฐกิจที่โตขึ้น จนนำไปสู่ข้อเสนอการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบเศรษฐกิจหมุนเวียน เพื่อให้เกิดการนำทรัพยากรมาหมุนเวียนใช้ไม่สิ้นสุด

พัฒนาการสำคัญในการแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในช่วงปีที่ผ่านมาของประเทศไทยก็คือ ความพยายามงดแจกถุงพลาสติกของร้านสะดวกซื้อและห้างสรรพสินค้ารายใหญ่ และแนวโน้มการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของผู้บริโภค ซึ่งแสดงให้เห็นว่าจริงๆแล้วการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นได้ และเกิดขึ้นได้อย่างรวดเร็วหากรัฐบาลมีนโยบายที่ชัดเจน

แต่หลังจากเกิดสถานการณ์โควิด การใช้พลาสติกกันอย่างฟุ่มเฟือยก็ดูเหมือนจะกลับมาอีกครั้ง ทั้งความเข้าใจผิดในการใช้พลาสติกป้องกันการแพร่ระบาดของเชื้อ และรูปแบบการใช้ชีวิตช่วงล็อคดาวน์ซึ่งทำให้เกิดการสั่งอาหารแบบดิลิเวอรี่เพิ่มขึ้นถึง 3 เท่า เกิดขยะพลาสติกประเภทบรรจุภัณฑ์เพิ่มขึ้นกว่าร้อยละ 60 เมื่อเทียบกับช่วงก่อนวิกฤติโรคระบาด

การแก้ปัญหาขยะพลาสติกต่อจากนี้จึงยิ่งจำเป็นต้องอาศัยมาตรการทางกฎหมายที่ชัดเจน ซึ่งรวมถึงการยกร่างกฎหมายการจัดการขยะและเครื่องมือทางนโยบายต่างๆ รวมทั้งการเดินตาม Roadmap การจัดการขยะพลาสติก พ.ศ. 2561-2573 ที่ได้รับการเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีไปแล้วเมื่อวันที่ 17 เมษายน พ.ศ.2562

ภายใน Roadmap 12 ปี ฉบับนี้มีเป้าหมายใหญ่ 2 เป้าหมาย คือ 1) การลดและเลิกใช้พลาสติกเป้าหมาย หรือพลาสติกแบบใช้แล้วทิ้ง ด้วยการใช้วัสดุทดแทนที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม จำนวน 7 ชนิดภายในปี 2565 และ 2) การนำขยะพลาสติกเป้าหมาย กลับมาใช้ประโยชน์ หรือรีไซเคิลให้ได้ 100% ภายในปี 2570 ทั้งสองเป้าเป็นเป้าหมายที่มีความทะเยอทะยานมากทีเดียว และถ้าสามารถทำได้จริงเชื่อว่าจะช่วยบรรเทาความรุนแรงของสถานการณ์ขยะพลาสติกได้พอสมควร

ในส่วนของการแบนพลาสติกแบบใช้แล้วทิ้ง 7 ชนิดนั้น ได้กำหนดให้เลิกใช้ภายใน ปี 2562 จำนวน 3 ชนิด ได้แก่ 1) พลาสติกหุ้มฝาขวดน้ำดื่ม (plastic bottle cap seal) 2) ผลิตภัณฑ์พลาสติกที่มีส่วนผสมของสารประเภทอ็อกโซ่ (oxo) และ 3) ไมโครบีดจากพลาสติก (Microbead) และกำหนดให้เลิกใช้ภายใน ปี 2565 จำนวน 4 ชนิด ได้แก่ 1) ถุงพลาสติกหูหิ้วขนาดความหนา <36 ไมครอน (ถุงแบบบาง) 2) กล่องโฟมบรรจุอาหาร 3) แก้วน้ำพลาสติก (แบบบาง) และ 4) หลอดพลาสติก (หลอดเครื่องดื่มทั่วไป)

ตามกรอบเวลาดังกล่าวหมายความว่าภายในปีหน้า (2565) เราจะไม่เห็น กล่องโฟม ถุงพลาสติก แก้วพลาสติก หลอดพลาสติก อีกแล้วในประเทศไทย ซึ่งเป็นเรื่องชวนคิดว่าจะเป็นไปได้จริงหรือไม่ เพราะดูจะยังไม่มีมาตรการรองรับเพื่อการเปลี่ยนผ่านที่ชัดเจน และยังไม่มีการเปิดเผยถึงประสิทธิภาพและประสิทธิผลของนโยบายดังกล่าวสำหรับพลาสติก 3 ชนิดที่มีการเลิกใช้ไปแล้ว

เรายังพบพลาสติกหุ้มฝาขวดอยู่บ้างสำหรับน้ำดื่มประเภท House brand และเท่าที่ติดตามในตลาดก็พบว่ายังมีการจำหน่ายถุงพลาสติกที่มีส่วนผสมของสารประเภทอ็อกโซ่ ซึ่งเร่งให้มีการแตกตัวเป็นไมโครพลาสติกเร็วขึ้น แต่ไม่ได้แก้ปัญหาในระยะยาว ส่วนไมโครบีดแม้จะมีการประกาศควบคุมจากองค์การอาหารและยา แต่การควบคุมตรวจสอบก็เป็นเรื่องไม่ง่าย

ดังนั้นการจะยกเลิกกล่องโฟม ถุงพลาสติก แก้วพลาสติก และหลอดพลาสติก ให้สำเร็จดูจะเป็นความท้าทายที่ไม่ง่ายเลยหากไม่มีการกำหนดกรอบเวลาที่ชัดเจน หรือมีมาตรการทางกฎหมายรองรับ

หากเปรียบเทียบกับประเทศไต้หวันซึ่งกำหนดเป้าหมายเลิกใช้พลาสติกแบบใช้ครั้งเดียวทิ้ง 4 ชนิดเช่นกัน คือ ถุงพลาสติก หลอดพลาสติก แก้วพลาสติก ช้อนส้อมพลาสติก ภายในปี 2573 ได้ประกาศแผนการห้ามใช้พลาสติกทั้ง 4 ชนิดออกเป็น 3 ระยะ ระยะแรกเริ่มเมื่อปีที่แล้ว (2563) คือ ห้ามร้านค้าแจกถุงพลาสติกฟรี แจกหลอดฟรี และห้ามไม่ให้ใช้ช้อนส้อมพลาสติกและแก้วพลาสติกสำหรับการรับประทานภายในร้าน ระยะที่ 2 ให้ร้านค้าเพิ่มราคาค่าถุงพลาสติก ห้ามแจกหลอดพลาสติกฟรีสำหรับการซื้อกลับ ห้ามแจกช้อนส้อมพลาสติกฟรี และบังคับให้ร้านค้าเก็บเงินค่าแก้วพลาสติก ภายในปี 2568 และระยะที่ 3 งดใช้ถุงพลาสติก หลอดพลาสติก แก้วพลาสติกและช้อนส้อมพลาสติกทั้งหมด ภายในปี 2573 จุดอ่อนของไต้หวันน่าจะอยู่ที่กรอบเวลาที่เนิ่นนานเกินไป

ย้อนกลับมาดูกฎหมายเกี่ยวกับการจัดการขยะในบ้านเรา ที่ผ่านมาเน้นเพียงการจัดเก็บ ขนส่ง และกำจัด ด้วยงบประมาณที่จำกัด แต่เมื่อปริมาณขยะมีมากมายมหาศาล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงไม่มีความสามารถในการจัดการได้อย่างถูกต้อง ที่สำคัญเรายังไม่มีกฎหมายที่ส่งเสริมให้ผู้ผลิตมีส่วนรับผิดชอบในการแก้ปัญหามากขึ้น ตามหลักการ EPR – Extended Producer Responsibility ซึ่งเป็นเครื่องมือทางกฎหมายที่มีการใช้ในต่างประเทศมากว่า 40 ปีแล้ว เพื่อสร้างกลไกให้ผู้ผลิตต้องมีระบบรับคืน (take-back) บรรจุภัณฑ์หรือสินค้าที่จัดการได้ยากภายหลังหมดอายุการใช้งาน และสร้างแรงจูงใจในการออกแบบผลิตภัณฑ์และบรรจุภัณฑ์ให้เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม (eco-design) มากขึ้น

ที่สำคัญเราต้องให้ความสำคัญกับการจัดการขยะตามลำดับชั้น (Waste Management Hierarchy) คือ 1. ลดให้ได้มากที่สุด (Reduce) 2. ส่งเสริมการใช้ซ้ำ (Reuse) 3. พัฒนาระบบการคัดแยกเพื่อเข้าสู่กระบวนการรีไซเคิล (Recycle) ก่อนจะคิดถึงเรื่องเผาเป็นพลังงาน ซึ่งเป็น 4. การกอบกู้ (Recover) ทรัพยากรครั้งสุดท้าย และ 5. การทิ้งในระบบฝังกลบอย่างปลอดภัย (Disposal)

ตัวอย่างการยกร่างกฎหมายในการจัดการขยะแบบครบวงจรของญี่ปุ่น คือการผ่าน กฎหมายพื้นฐานเพื่อสร้างสังคมแห่งการรีไซเคิล (Basic Law for Establishing Recycling-based Society) ตั้งแต่ปี 2543 ภายในกฎหมายฉบับดังกล่าว มีการกำหนดความรับผิดชอบของแต่ละภาคส่วนอย่างชัดเจน ตั้งแต่ รัฐบาลส่วนกลาง รัฐบาลท้องถิ่น ภาคธุรกิจ และภาคประชาชน

โดยรัฐบาลส่วนกลาง มีหน้าที่จัดทำนโยบาย ออกมาตรการทางกฎหมายและการเงิน รวมทั้งมาตรการอื่นๆ ที่จำเป็น และทำหน้าที่รายงานผลการดำเนินงานต่อสภาทุกปี ส่วนรัฐบาลท้องถิ่นก็ดำเนินมาตรการที่จำเป็นโดยอยู่บนพื้นฐานของการแบ่งบทบาทอย่างเหมาะสมกับรัฐส่วนกลาง

ในส่วนของภาคธุรกิจ ต้องดำเนินมาตรการเพื่อลดการเกิดขยะจากการใช้วัตถุดิบ พยายามรีไซเคิลให้มากที่สุด และมีการกำจัดอย่างเหมาะสม โดยรับผิดชอบในการเก็บรวบรวมหรือจัดส่งหรือทำการรีไซเคิล นอกจากนี้ยังต้องปรับปรุงการออกแบบผลิตภัณฑ์และบรรจุภัณฑ์ ส่งเสริมให้สามารถนำมารีไซเคิลได้อย่างมีประสิทธิภาพ

สำหรับภาคประชาชนเองก็มีบทบาทในการลดการเกิดขยะจากการบริโภค ส่งเสริมการรีไซเคิล ใช้ผลิตภัณฑ์ให้ยาวนานคุ้มค่า นอกจากนี้ก็ควรให้ความร่วมมือกับภาคธุรกิจโดยการส่งคืนผลิตภัณฑ์และบรรจุภัณฑ์ที่เป็นทรัพยากรที่รีไซเคิลได้

สิ่งที่จำเป็นต้องเกิดขึ้นเพื่อให้ Roadmap การแก้ปัญหาขยะพลาสติกในประเทศไทยหลังวิกฤติโควิดเป็นจริง จึงต้องให้น้ำหนักกับการมีมาตรการทางกฎหมายที่เป็นรูปธรรม ซึ่งหมายถึงการยกร่างกฎหมายการจัดการขยะเชิงบูรณาการและส่งเสริมเศรษฐกิจหมุนเวียน พร้อมกับกลไกในการกำกับดูแลและการบังคับใช้กฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพ โดยนำเอาเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ที่สามารถช่วยเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของผู้บริโภคได้อย่างมีประสิทธิภาพ เช่น การเก็บค่าถุงพลาสติก (user fee) การเก็บค่ามัดจำบรรจุภัณฑ์ (deposit scheme) การเก็บค่าทิ้งขยะตามปริมาณ (pay-as-you-throw) เข้ามาใช้

หากเรามีกฎหมายและเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เหล่านี้จะช่วยสร้างบรรทัดฐานทางสังคมใหม่ในการจัดการขยะ โดยไม่ต้องหวังพึ่งการสร้างจิตสำนึกและขอความร่วมมือเพียงอย่างเดียว ซึ่งพิสูจน์แล้วว่าไม่สำเร็จ

ขอขอบคุณโครงการศึกษาทางเลือกเชิงนโยบายในการพัฒนาระบบการจัดการขยะบรรจุภัณฑ์เพื่อมุ่งสู่เศรษฐกิจหมุนเวียน สนับสนุนโดย สำนักงานสภานโยบายการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมแห่งชาติ (สอวช)