คุ้มหรือไม่กับการเดินหน้าโครงการรถไฟความเร็วสูงไทย-จีนต่อไป ?

เขียนโดย เพชรนิภา โดมินิค แลม
แปลและเรียบเรียงโดย: ศุภสิน อิทธิพัทธ์วงศ์

รถไฟความเร็วสูงของจีน

ตั้งแต่ปลายปีที่ผ่านมา รัฐบาลไทยได้เร่งผลักดันโครงการรถไฟความเร็วสูงไทย-จีนอย่างเงียบๆ ทำให้แผนการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าวเริ่มมีความชัดเจนและเป็นรูปธรรมมากขึ้น จนอาจมองได้ว่า การเร่งผลักดันโครงการก่อนการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นในวันที่ 24 มีนาคมที่จะถึงนี้ เป็นความพยายามของรัฐบาลชุดปัจจุบันที่จะป้องกันไม่ให้รัฐบาลใหม่ล้มเลิกโครงการในอนาคต

คำถามสำคัญคือ โครงการรถไฟความเร็วสูงมีรายละเอียดเป็นอย่างไร และจะส่งผลดีต่อไทยหรือไม่

โครงการรถไฟความเร็วสูงไทย-จีนจะเชื่อมต่อเส้นทางจากกรุงเทพฯ ไปยังหนองคาย โดยใช้เทคโนโลยีที่นำเข้าจากจีน ผู้โดยสารสามารถข้ามชายแดนจากหนองคายไปยังลาว และขึ้นรถไฟต่อจากนครหลวงเวียงจันทน์ผ่านลาวตอนเหนือไปยังเมืองคุนหมิง ซึ่งตั้งอยู่ทางตอนใต้ของจีน ทั้งนี้ รถไฟความเร็วสูงไทย-จีนถือเป็นหนึ่งในโครงการสำคัญภายใต้ความริเริ่มหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง (Belt and Road Initiative: BRI) หรือที่รู้จักกันโดยทั่วไปในชื่อโครงการเส้นทางสายไหม ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างรัฐบาลจีนกับประเทศอื่นๆ อีกหลายประเทศ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน และยกระดับการเดินทางข้ามพรมแดน

โครงการดังกล่าวมีแนวโน้มที่จะส่งผลดีต่อไทย โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับโครงการเส้นทางสายไหมอื่นๆ ทั่วโลก จากการศึกษาโครงการเส้นทางสายไหมในประเทศต่างๆ ของไอเอ็มเอฟและธนาคารโลก พบว่า รถไฟความเร็วสูงกรุงเทพฯ-หนองคาย ซึ่งสามารถเชื่อมต่อไปยังนครหลวงเวียงจันทน์ จะส่งผลดีต่อเศรษฐกิจไทย ช่วยลดต้นทุนทางการค้า และเพิ่มมูลค่าที่ดินตลอดเส้นทาง นอกจากนี้ ตัวเลขทางเศรษฐกิจมหภาคของไทยดูจะสอดรับหรืออย่างน้อยที่สุดไม่ขัดกับงานศึกษาข้างต้น และในทางปฏิบัติ ผู้แทนของไทยยังทำหน้าที่ในการเจรจาต่อรองได้ค่อนข้างดีเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ

ประเด็นสำคัญคือ โครงการรถไฟความเร็วสูงมีแนวโน้มที่จะส่งผลกระทบต่อระดับหนี้สาธารณะของประเทศพอสมควร โดยโครงการรถไฟความเร็วสูงระยะที่ 1 จะใช้งบประมาณทั้งสิ้น 179,000 ล้านบาท หรือประมาณครึ่งหนึ่งของมูลค่าโครงการทั้งหมด ซึ่งอาจสูงกว่า 300,000 ล้านบาท (เทียบเท่ากับ 2% ของขนาดเศรษฐกิจไทยในปี 2560) ทั้งนี้ โดยปกติ การตั้งงบประมาณสำหรับโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่มักต่ำกว่าความเป็นจริง ทำให้วงเงินลงทุนทั้งหมดอาจสูงกว่าที่ประเมินไว้ในตอนแรกหลายเท่า อย่างไรก็ตาม จนถึงปัจจุบัน ไทยยังไม่ประสบกับปัญหาหนี้สาธารณะที่สูงเกินไปจากการดำเนินโครงการดังเช่นที่เกิดขึ้นในบางประเทศ

เมื่อพิจารณาถึงแหล่งเงินทุนของโครงการพบว่า โครงสร้างทางการเงินที่รัฐบาลประเมินไว้ค่อนข้างสมเหตุสมผล โดยจะเป็นการกู้ยืมจากแหล่งเงินกู้ภายในประเทศอย่างน้อย 80% ของวงเงินโครงการทั้งหมด และการกู้ยืมที่เหลือจะมาจากแหล่งเงินกู้ในต่างประเทศในรูปของสกุลเงินดอลลาร์สหรัฐฯ ส่วนอัตราดอกเบี้ยเงินกู้จะอยู่ที่ประมาณ 2-3% แต่อัตราดอกเบี้ยสุดท้ายจะเป็นเท่าใดนั้นยังอยู่ในระหว่างการเจรจา

อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ที่รัฐบาลประเมินไว้เบื้องต้นมีค่าสูงกว่าอัตราเงินเฟ้อคาดการณ์ของไทย แต่ยังต่ำกว่าอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจไทยในอดีตและที่คาดการณ์ไว้ ดังนั้นมูลค่าที่แท้จริงของเงินกู้ที่ยังไม่ได้ชำระจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ แต่สัดส่วนของภาระหนี้สินโดยรวมต่อรายได้ประชาชาติมีแนวโน้มลดลง

หากพิจารณาในภาพรวมจะพบว่า ข้อมูลข้างต้นยังไม่ได้บ่งชี้ถึงสัญญาณอันตรายในโครงการรถไฟความเร็วสูงของไทย เหมือนกับโครงการเส้นทางสายไหมในประเทศอื่นๆ แต่สิ่งที่ต้องพิจารณาให้ดีมักซ่อนเร้นอยู่ในรายละเอียดปลีกย่อยต่างๆ โดยเฉพาะ ข้อมูลที่สาธารณชนสามารถเข้าถึงได้แต่มักถูกมองข้าม และข้อมูลที่รัฐบาลไม่ได้เปิดเผยต่อสาธารณะ

ผังโครงการรถไฟความเร็วสูง
ผังโครงการรถไฟความเร็วสูง

ข้อมูลสำคัญที่มักถูกมองข้าม

ประการแรก ในความเป็นจริงแล้ว การพัฒนาระบบขนส่งทางรางจากกรุงเทพฯ ไปยังหนองคาย มีอยู่ด้วยกันสองโครงการ โดยจะเป็นการวางระบบรางขนานกันไปบนเส้นทางเดียวกัน ได้แก่ การยกระดับรถไฟรางเดี่ยวให้เป็นรถไฟรางคู่ และการก่อสร้างรถไฟความเร็วสูง ทั้งนี้ โครงการยกระดับรถไฟรางคู่ที่รัฐบาลกำลังดำเนินการอยู่ในปัจจุบันใช้งบประมาณทั้งสิ้น 80,000 ล้านบาท โดยจะรองรับทั้งการขนส่งสินค้า และการโดยสารของประชาชนทั่วไป ในขณะที่รถไฟความเร็วสูงจะจำกัดเพียงการขนส่งผู้โดยสารเท่านั้น

ข้อมูลดังกล่าวเป็นสิ่งสำคัญที่ต้องพิจารณา เนื่องจากผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการเชื่อมต่อเส้นทางกรุงเทพฯ-หนองคาย-นครหลวงเวียงจันทน์ อาจแตกต่างกันออกไปโดยขึ้นอยู่กับรูปแบบการขนส่งที่รองรับ กล่าวคือ โครงการพัฒนารถไฟรางคู่มีแนวโน้มที่จะก่อให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจอย่างมหาศาล เนื่องจากเศรษฐกิจไทยพึ่งพาภาคการผลิต การขนส่ง และการค้าสินค้า ในขณะที่ประโยชน์จากโครงการรถไฟความเร็วสูงยังค่อนข้างจำกัด เนื่องจากมุ่งเน้นเฉพาะการลดระยะเวลาเดินทางของผู้โดยสาร เมื่อเทียบกับการขนส่งทางรางโดยปกติ และการขนส่งในรูปแบบอื่นๆ

ประการที่สอง โครงการรถไฟความเร็วสูงกรุงเทพฯ-หนองคาย ระยะที่ 1 (กรุงเทพฯ-นครราชสีมา) มีแนวโน้มจะขาดทุนทางการเงิน กล่าวคือ จากผลการคำนวณการชำระหนี้เบื้องต้น โดยกำหนดอัตราดอกเบี้ยไว้ค่อนข้างต่ำที่ 1-5% และกำหนดราคาตั๋วรถไฟไว้ที่ 500 บาท ตามที่กระทรวงคมนาคมได้ประเมินไว้ แสดงให้เห็นว่า รถไฟความเร็วสูงต้องการผู้โดยสารจำนวน 50,000 ถึง 85,000 คน/วัน เป็นระยะเวลา 20 ปี เพื่อชำระต้นทุนของโครงการ หากพิจารณาร่วมกับความจุของรถไฟที่จำกัดไว้ที่ 600 คน/ขบวน จะพบว่า การเดินรถไฟโดยมีผู้โดยสารเต็มคันรถจะต้องเกิดขึ้นประมาณทุกๆ 5-9 นาที เป็นระยะเวลา 12 ชั่วโมงต่อวัน เพื่อที่จะให้ได้จำนวนผู้โดยสารตามที่คำนวณไว้ข้างต้น และที่สำคัญคือ การคำนวณเบื้องต้นนี้ยังไม่ได้รวมต้นทุนในการเดินรถไฟที่จะเกิดขึ้นในอนาคต นอกจากนี้ การขาดทุนทางการเงินของโครงการยังสะท้อนให้เห็นได้จากการคาดการณ์ของกระทรวงคมนาคมที่ระบุถึงจำนวนผู้โดยสารที่อาจใช้บริการในช่วง 20 ปีแรกของการเดินรถไฟว่าจะมีอย่างน้อย 5,000 ถึง 25,000 คน/วัน

อย่างไรก็ตาม การล้มเลิกโครงการจากการขาดทุนทางการเงินอาจไม่ใช่เหตุผลที่จำเป็นเสมอไป โครงการพัฒนาระบบขนส่งทางรางหลายโครงการทั่วโลก ไม่ว่าจะเป็นส่วนหนึ่งของโครงการเส้นทางสายไหมหรือไม่ก็ตาม มักเป็นการลงทุนที่รัฐบาลเลือกที่จะยอมขาดทุน เพื่อสร้างผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมต่อพลเมืองของประเทศ มากกว่าการแสวงหาผลกำไรจากการดำเนินโครงการเพียงอย่างเดียว เช่น ระบบขนส่งมวลชนที่มีราคาเหมาะสม และเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม รวมถึงการเข้าถึงระบบสาธารณูปโภคของประชาชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ห่างไกล

ประการที่สาม รัฐบาลได้มีการประมาณการผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมดังกล่าว โดยพบว่า โครงการรถไฟความเร็วสูงกรุงเทพฯ-หนองคาย ระยะที่ 1 จะก่อให้เกิดต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ มากกว่าผลประโยชน์ที่จะได้รับ กล่าวคือ แม้ว่าจะนำผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคม เช่น ระยะเวลาในการเดินทางที่ลดลง มาใช้ในการประเมินความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ของการดำเนินโครงการ แต่โดยสุทธิแล้ว ผลประโยชน์เหล่านี้ยังน้อยกว่าการขาดทุนทางการเงิน

ข้อมูลที่รัฐบาลไม่ได้เปิดเผย

รัฐบาลเลือกที่จะไม่เผยแพร่ผลการวิเคราะห์ความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ของโครงการ ไม่ว่าจะเป็นมุมมองของรัฐบาลต่อผลกระทบของโครงการ ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคม รวมถึงผลกระทบของผลประโยชน์ดังกล่าวต่อประชาชน แต่รัฐบาลกลับเลือกเปิดเผยข้อมูลเพียงตัวเลขการขาดทุนทางเศรษฐศาสตร์โดยรวมของโครงการเท่านั้น

โดยปกติ รัฐบาลมักนำเสนอข้อมูลด้านดีของโครงการเป็นหลัก หากรัฐบาลตัดสินใจเผยแพร่ตัวเลขการขาดทุนทางเศรษฐศาสตร์ของโครงการ แทนการเผยแพร่ผลการวิเคราะห์ความคุ้มค่าของโครงการ เนื่องด้วยเหตุผลดังกล่าวแล้ว โครงการรถไฟความเร็วสูงไทย-จีนอาจถือเป็นข่าวร้ายสำหรับคนไทย สำหรับในกรณีนี้ อาจเป็นไปได้ว่า ในขณะนั้น รัฐบาลเผยแพร่ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับโครงการเพียงบางมุมเท่านั้น ดังนั้น การเลือกตั้งที่ใกล้เข้ามาจะทำให้รัฐบาลมีแรงจูงใจอย่างมากในการนำเสนอข้อมูลเกี่ยวกับประโยชน์ของโครงการต่อสาธารณชนมากขึ้น

ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใดก็ตาม รัฐบาลควรสร้างกระบวนการดำเนินโครงการที่โปร่งใส และการมีส่วนร่วมกับภาคประชาชน การเผยแพร่ผลการวิเคราะห์ความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ของโครงการจะเป็นก้าวสำคัญในการกลับเข้าสู่กระบวนการตามปกติ ซึ่งจะเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้าใจและรับรู้ถึงประโยชน์ที่จะเกิดขึ้น และเข้ามามีส่วนร่วมในฐานะของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

หากรัฐบาลสามารถสร้างการมีส่วนร่วมกับภาคประชาชนให้เกิดขึ้นได้จริง บรรยากาศในการพูดคุยเกี่ยวกับรายละเอียดอื่นๆ ที่ยังคลุมเครือ แต่ประชาชนทั่วไปมีความกังวลอาจดีขึ้น เช่น สิทธิ์ในการถือครองที่ดินตลอดเส้นทางรถไฟ กรรมสิทธิ์ของโครงการ และเงื่อนไขของการกู้ยืม เนื่องจากโครงการจะส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อประชาชนในประเทศ พวกเขาจึงควรมีโอกาสที่จะได้พิจารณารายละเอียดอย่างรอบคอบ

ในท้ายที่สุดแล้ว การดำเนินโครงการที่สอดคล้องกับความต้องการของคนไทยจะเป็นประโยชน์ต่อทั้งรัฐบาลจีนและไทย แม้ว่ารัฐบาลไทยต้องการผลักดันโครงการให้เป็นรูปธรรมโดยเร็ว แต่ต้นทุนที่สูงของโครงการและการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนที่มีไม่มากนัก อาจทำให้เกิดอุปสรรคในการดำเนินโครงการได้ในอนาคต

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลยังมีโอกาสที่จะดึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียให้เข้ามามีส่วนร่วมอย่างเปิดกว้างตามกระบวนการปกติ ซึ่งจะเป็นหนทางที่ดีที่สุดที่ทำให้มั่นใจได้ว่า โครงการที่ออกแบบมาจะเป็นไปเพื่อประโยชน์ของประชาชน และสามารถส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจไทยได้เต็มศักยภาพ

หมายเหตุ: ปัจจุบัน คุณเพชรนิภา โดมินิค แลม ทำงานเป็นนักวิจัยอยู่ที่สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) สำหรับข้อมูลส่วนใหญ่ในบทความฉบับนี้เป็นส่วนหนึ่งของการทำวิจัยในโครงการ “Jointly Building the Belt and Road towards the Sustainable Development Goals” ร่วมกับสำนักงานกิจการเศรษฐกิจและสังคมแห่งสหประชาชาติ (UNDESA) โดยได้รับการสนับสนุนเงินทุนจาก UN Peace and Development Trust Fund ทั้งนี้ บทความข้างต้นเป็นความคิดเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความคิดเห็นของ TDRI หรือ UNDESA อนึ่ง บทความฉบับนี้มีการตีพิมพ์ครั้งแรกเป็นภาษาอังกฤษในนิตยสาร the Diplomat เมื่อวันที่ 6 มีนาคม 2562 และได้รับการแปลและเรียบเรียงเป็นภาษาไทย ตามความเห็นชอบของผู้เขียน โดยคุณศุภสิน อิทธิพัทธ์วงศ์ นักวิจัยจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI)