รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ

นับตั้งแต่ได้รับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกาในปี 2016 นโยบายต่างประเทศ “อเมริกา มาก่อน” ของโดนัลด์ ทรัมป์ กลายเป็นนโยบาย ที่ทำให้เกิดการชงักงันแบบ Disruptive แก่ระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศที่เป็นอยู่ ระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศดังกล่าว เรียกกันว่า “กฎระเบียบระหว่างประเทศแบบเสรีนิยม” (Liberal International Order) กฎระเบียบดังกล่าว มีอายุมานานกว่า 70 ปี เริ่มจากหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา
กฎระเบียบระหว่างประเทศแบบเสรีนิยม ประกอบด้วย เสาหลักสำคัญ 4 เสา คือ (1) เศรษฐกิจระหว่างประเทศที่เปิดกว้าง (2) กฎเกณฑ์และองค์กรความร่วมมือแบบพหุภาค (3) ประชาธิปไตยเป็นระบอบการเมืองในประเทศที่ดีที่สุด และ (4) บทบาทและอิทธิพลของสหรัฐฯ ที่สร้างหลักประกันให้แก่ ระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแบบเสรีนิยม
แต่นโยบายต่างประเทศแบบอเมริกามาก่อน ของโดนัลด์ ทรัมป์ กลายเป็นสิ่งที่ขัดขวางการดำเนินงานของระเบียบแบบแผนความสัมพันธ์ของโลกที่เป็นอยู่ ทรัมป์ตัดสินใจเองในเรื่องที่ส่งผลกระทบหลายอย่าง เช่น ให้สหรัฐฯถอนตัวจากข้อตกลง Trans-Pacific Partnership (TPP) ข้อตกลงปารีสเรื่อง การเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ และข้อตกลงนิวเคลียร์กับอิหร่าน และสั่งการให้เก็บภาษีนำเข้าจากแคนาดา จีน เม็กซิโก และสหภาพยุโรป
อเมริกา ชาติที่มีอภิสิทธิ์
เมื่อเดือนกันยายน 2018 ทรัมป์กล่าวต่อที่ประชุมใหญ่สหประชาชาติ โดยส่งสัญญาณชัดเจนในเรื่องนโยบายที่ต่างจากรัฐบาลสหรัฐฯในอดีต นับจากสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา ว่า “เราจะไม่มีวันยอมจำนนเรื่องอำนาจอธิปไตยของอเมริกา ให้กับหน่วยงานต่างๆในโลก ที่ไม่ได้รับเลือกตั้งมา และไม่ต้องมีความรับผิด” ท่าทีดังกล่าวแสดงออกชัดเจนของทรัมป์ ที่ต่อต้านองค์กรระหว่างประเทศ และกฎเกณฑ์ธรรมภิบาลโลก
ในหนังสือชื่อ A New Foreign Policy นักเศรษฐศาสตร์ชื่อดัง เจฟฟรีย์ แซคส์ เขียนไว้ว่า ศตวรรษอเมริกาเริ่มต้นขึ้นในปี 1941 แต่ปัจจุบัน ได้จบสิ้นลงแล้ว อเมริกาไม่อยู่ในฐานะที่จะครอบงำภูมิศาสตร์การเมืองโลก หรือว่าเศรษฐกิจโลก แม้แต่ประเทศที่สหรัฐฯเข้าไปแทรกแซงการเมืองภายใน สหรัฐฯก็ไม่สามารถกำหนดทิศทางการเมืองของประเทศเหล่านั้น
เจฟฟรีย์ แซคส์มองว่า ภารกิจสำคัญของนโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ คือ การร่วมมือกับประเทศต่างๆ ในการส่งเสริมให้โลก ที่ประกอบด้วยหลายขั้ว กลายเป็นโลกที่มีสันติ ความรุ่งเรือง ความยุติธรรม และความยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อม แต่นโยบายต่างประเทศสหรัฐฯในปัจจุบัน กลับต่อต้านเป้าหมายเหล่านี้
สหรัฐฯเป็นชาติที่มองตัวเองว่า มีเอกสิทธิ์ และคุณภาพเหนือกว่าชาติอื่น (exceptionalism) เป็นประเทศที่โลกเราขาดไม่ได้ (indispensable nation) หรือ เป็นประเทศมหาอำนาจเดียวในโลก สิ่งที่ตามมาจากแนวคิดที่มองตัวเองแบบนี้ คือ การทำสงครามอย่างไม่หยุดยั้ง การเข้าไปแทรกแซงทางทหาร หรือปฏิบัติการเปลี่ยนระบอบการปกครอง ในประเทศอื่น
แนวคิดที่ว่าตัวเองเป็นประเทศที่มีเอกสิทธิ์ และคุณภาพเหนือกว่าชาติอื่น ทำให้เกิดความหยิ่งในอำนาจ เพราะคิดว่า สหรัฐฯสามารถไปกำหนดความเป็นไปทางการเมืองของประเทศต่างๆในโลก นโยบาย “อเมริกาต้องมาก่อน” ของทรัมป์ ก็สะท้อนความหยิ่งผยองดังกล่าว เช่น สหรัฐฯสามารถปฏิเสธข้อตกลงของสหประชาชาติ หรือข้อตกลงทางการค้า
โลกที่เปลี่ยนแปลงไป
เจฟฟรีย์ แซคส์ กล่าวว่า ความหยิ่งในอำนาจของสหรัฐฯ นับเป็นสิ่งที่ผิดพลาด ในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา อำนาจทางเศรษฐกิจของสหรัฐฯ ตกต่ำลง ปัจจัยที่สำคัญสุด คือความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจของจีน ในอดีต โลกเราที่เคยมีความแตกต่างทางเศรษฐกิจ แต่ปัจจุบัน มีสภาพคล้ายคลึงกันทางเศรษฐกิจมากขึ้น หมายความว่า ความแตกต่างระหว่างประเทศต่างๆ ในเรื่องรายได้ต่อคน และความรู้ทางเทคโนโลยี จะลดน้อยลง ในศตวรรษที่ 21 จึงไม่มีประเทศไหน ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐฯ หรือจีน ที่จะสามารถครอบงำประเทศอื่นๆได้
ความคิดที่ว่า อเมริกาเป็นชาติที่มีอภิสิทธิ์ ทำให้บทบาทของสหรัฐฯสูญหายไป ในเรื่องที่ประเทศอื่นๆกำลังก้าวรุดไปข้างหน้า อย่างเช่น กรณีการรวมตัวทางเศรษฐกิจและโครงสร้างพื้นฐาน ของประเทศในแถบยูเรเซีย (Eurasia) จีนเสนอโครงการ หนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง ที่เชื่อมเอเชียกับยุโรป แต่สหรัฐฯกลับยืนอยู่ห่างๆ ในปีต่อๆไปข้างหน้า ประเทศต่างๆแถบยูเรเซีย จะร่วมมือกันมากขึ้นทางด้านเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม และการลงทุน ส่วนสหรัฐฯ แทนที่จะหาทางเข้าไปเป็นหุ้นส่วน กลับไปติดอยู่ในกับดักแบบเก่าๆ คือ ความตึงเครียดที่มีกับรัสเซีย
เจฟฟรีย์ แซคส์ กล่าวว่า เดือนธันวาคม 2017 รัฐบาลโดนัลด์ ทรัมป์ เผยแพร่เอกสารชื่อ National Security Strategy ที่มองภัยคุกคามต่างๆที่มีต่อสหรัฐฯ และกลยุทธ์ที่จะรับมือ เอกสารดังกล่าว บรรยายโลกที่มืดมน โดยเขียนไว้ว่า สหรัฐฯกำลังเผชิญกับความไร้ระเบียบของโลกมากขึ้น ทำให้เกิดสถานการณ์ด้านความมั่นคงที่ซับซ้อน และแปรปวน มากกว่าอดีตที่ผ่านมา
แต่โลกในปัจจุบัน ยังเต็มไปด้วยโอกาสและลู่ทางใหม่ๆ จีน อินเดีย และประเทศแถบแอฟริกา เป็นตลาดของประชากรนับพันล้านคน ที่เศรษฐกิจเติบโตรวดเร็ว และคนชั้นกลางมีเพิ่มมากขึ้น หุ่นยนต์ ปัญญาประดิษฐ์ และเทคโนโลยีด้านอินเตอร์เน็ต ทำให้มนุษย์เราพัฒนาความก้าวหน้าด้านการดูแลสุขภาพ การศึกษา และพลังงานจากธรรมชาติ ทั้งต่อประเทศตัวเอง และประเทศอื่นๆ หากนโยบายสหรัฐฯมีแต่เรื่องภัยคุกคราม โดยมองไม่เห็นโอกาส สหรัฐฯก็จะพลาดโอกาสการมีบทบาท ที่จะเป็นส่วนหนึ่งในการสร้างความก้าวหน้าในชีวิตความเป็นอยู่ของคนในโลก ที่มาจากเทคโนโลยีใหม่ๆ
3 แนวคิดด้านต่างประเทศ
เจฟฟรีย์ แซคส์กล่าวว่า ประวัติศาสตร์ของอเมริกาที่ผ่านมา มีอยู่ 3 แนวคิด ที่มีอิทธิพลในการกำหนดบทบาทของสหรัฐฯ ต่อประเทศต่างๆ ทั้ง 3 แนวคิดนี้ มีความแตกต่างและขัดแย้งกันในระดับมูลฐาน
แนวคิดแรก คือพวกที่เชื่อว่า อเมริกาเป็นประเทศที่มีคุณภาพสูง ที่แตกต่างจากประเทศอื่น แนวคิดดังกล่าวถูกเรียกว่าพวก Exceptionalist คนพวกนี้เห็นว่า เป้าหมายของสหรัฐฯ คือการเป็นประเทศที่มีฐานะนำในโลก โดยการรักษาความเป็นผู้นำด้านทหาร เพราะการเป็นประเทศผู้นำทางทหาร เป็นสิ่งจำเป็นต่อความมั่นคงในโลก
แนวคิดที่ 2 เรียกว่า “สัจจะนิยม” หรือ Realist ที่ให้ความสำคัญในเรื่องของดุลอำนาจ (balance of power) มากกว่าการเป็นประเทศที่มีฐานะนำของสหรัฐฯ แต่พวกสัจจะนิยมก็เห็นว่า สันติภาพเกิดจากความเข้มแข็งทางทหารของสหรัฐฯ การแข่งขันด้านอาวุธเป็นสิ่งจำเป็น และหลีกเลี่ยงไม่ได้ หากต้องการจะรักษาความมั่นคงของสหรัฐฯ

เจฟฟรีย์ แซคส์ บอกว่า ความคิดของตัวเขาเองอยู่ในสำนักคิดที่ 3 เรียกว่า “พวกสากลนิยม” หรือ Internationalist แนวคิดนี้เห็นว่า ความร่วมมือในขอบเขตโลกของประเทศต่างๆ ไม่เพียงแต่เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ แต่ยังเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อหลีกเลี่ยงสงคราม และเพื่อปกป้องความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจของสหรัฐฯ และของโลกเรา ความร่วมมือนี้จะช่วยให้ไม่เกิดการแข่งขันด้านอาวุธ ระหว่างสหรัฐฯ กับมหาอำนาจที่เกิดขึ้นใหม่
ความร่วมมือในขอบเขตทั่วโลก จะทำให้สหรัฐฯและโลกเรา สามารถใช้ประโยชน์ จากโอกาสที่เกิดขึ้นจากเทคโนโลยีใหม่ๆ มาผลักดันการเติบโตทางเศรษฐกิจ เวลาเดียวกัน ก็ยังสามารถที่จะเอาชนะปัญหาต่างๆ เช่น ภาวะโลกร้อน โรคภัยใหม่ๆที่เกิดขึ้น และการอพยพของผู้คนจำนวนมาก เป็นต้น
เจฟฟรีย์ แซคส์ ยกตัวอย่างว่า สหประชาชาติเป็นองค์กรที่มีประสิทธิภาพที่สุด ในการจัดการปัญหาต่างๆ เช่น ปัญหาสุขภาพเด็ก (UNICEF) ปัญหาโรคระบาด (WHO) ปัญหาความอดยาก (World Food Program) หรือปัญหาผู้อพยพ (UN High Commission for Refugees)
แนวคิด “สากลนิยม” เชื่อในเรื่องความร่วมมือระหว่างประเทศ ที่ทุกฝ่ายจะได้ประโยชน์ เปรียบเทียบกับพวก Exceptionalist และพวกสัจจะนิยม ที่มองความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เป็นแบบการแข่งขัน ที่มีผลออกมาเป็นการแพ้และชนะ แนวคิดทั้ง 3 ต่างก็พยายามที่จะชักจูงคนอเมริกันให้เห็นด้วย ตัวอย่างเช่น การถกเถียงเรื่องนโยบายสหรัฐฯต่อจีน
พวก Exceptionalist มองว่า การก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจของจีน เป็นภัยที่ยอมรับไม่ได้ ต่อการมีฐานะนำของสหรัฐฯ พวกนี้เชื่อว่า สหรัฐฯควรจะต้องลงทุนเป็นล้านล้านดอลลาร์ ในการสร้างความแข็งแกร่งทางทหารในเอเชีย ประโยชน์จากการสร้างความแข็งแกร่งทางทหาร มีมากกว่าต้นทุนที่ลงไป ประโยชน์ของสหรัฐฯคือ การรักษาฐานะผู้นำโลก ความมั่นคงของสหรัฐฯ และการปกป้องการลงทุนต่างประเทศ พวกนี้เรียกร้องให้มีมาตรการการค้าและเทคโนโลยี เพื่อจำกัดการเติบโตของเศรษฐกิจจีน
พวกสัจจะนิยม เห็นพ้องกับพวกแรกเรื่อง การสร้างแสนยานุภาพทางทหารของสหรัฐฯ โดยเห็นว่า จะทำให้สหรัฐฯเป็นฝ่ายได้ประโยชน์สุทธิขึ้นมา แต่พวกนี้ก็เชื่อว่า จีนคงจะตอบโต้โดยการสร้างแสนยานุภาพ ที่ทัดเทียมกันขึ้นมา แม้จะเป็นไปดังกล่าว พวกสัจจะนิยมก็คิดว่า สหรัฐฯก็ควรจะลงทุนเรื่องนี้ เพราะทำให้เกิดภาวะดุลอำนาจ
แต่พวกมีแนวคิดสากลนิยมเห็นว่า ทั้งสหรัฐฯและจีน สามารถตระหนักในสิ่งที่เป็นความจริงว่า เงินที่ลงทุนในทางทหาร สามารถนำมาใช้เรื่องที่จำเป็นเร่งด่วน เช่น การศึกษา การดูแลสุขภาพ การพัฒนาพลังงานธรรมชาติ และโครงสร้างพื้นฐาน สองประเทศสามารถตกลงกันได้ ที่ในเรื่องการนำทรัพยากรมาใช้ร่วมกัน และการลงทุนด้านไฮเทค เพื่อแก้ปัญหาของโลก เช่น พลังงานที่คาร์บอนต่ำ การศึกษาที่มีคุณภาพ การดูแลสุขภาพสำหรับทุกคน หรือเป้าหมายร่วมกันอื่นๆ
แต่ทั้งพวก Exceptionalist และพวกสัจจะนิยม มองว่า ความร่วมมือดังกล่าว เป็นเรื่องเป็นไปไม่ได้ และไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง อย่างเช่น จีนขยายที่มั่นทางทหารในทะเลจีนใต้ ส่วนรัสเซียก็บ่อนทำลายยูเครน
สำหรับพวกสากลนิยมอย่างเจฟฟรีย์ แซคส์ เหตุการณ์ดังกล่าว สะท้อนสิ่งที่นักรัฐศาสตร์ เรียกว่า “สถานการณ์ยากลำบากด้านความมั่นคง” (security dilemma) สหรัฐฯมองเหตุการณ์นี้ว่าเป็นการรุกราน แต่จีนและรัสเซียกลับมองว่า เป็นการตอบโต้ต่อสหรัฐฯ
เจฟฟรีย์ แซคส์เป็นนักอุดมคติที่มองโลกอย่างเป็นจริง ที่เห็นว่านโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ ไม่ใช่การเป็นประเทศมีอำนาจมากที่สุด หรือมั่งคั่งที่สุด หรือประเทศอื่นกลัวเกรงมากที่สุด แต่เป็นนโยบายที่ทำให้สหรัฐฯมีความมั่นคง เพราะคนอเมริกันมีความสุขในชีวิต และช่วยประเทศอื่นๆ ให้ได้สิ่งเดียวกันนี้ แม้ไม่คิดว่า ทรัมป์จะหันมามีนโยบายแบบสากลนิยม แต่เจฟฟรีย์ แซคส์ก็มองว่า เป็นภาระหน้าที่ที่จะเสนอนโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ ในยุคหลังจากทรัมป์
เอกสารประกอบ
A New Foreign Policy: Beyond American Exceptionalism, Jeffrey Sachs, Columbia University Press, 2018.