ThaiPublica > Thaipublica Sustainability > TIJ Public Forum ว่าด้วยหลักนิติธรรม (1) : “กิตติพงษ์ กิตยารักษ์” ระบุ Rule of  Law ต้องสร้าง ecosystem ให้ “กฎหมายเป็นใหญ่กับทุกคน”

TIJ Public Forum ว่าด้วยหลักนิติธรรม (1) : “กิตติพงษ์ กิตยารักษ์” ระบุ Rule of  Law ต้องสร้าง ecosystem ให้ “กฎหมายเป็นใหญ่กับทุกคน”

29 กรกฎาคม 2018


ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ ผู้อำนวยการสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ)

เมื่อวันที่ 24 กรกฎาคม 2561 ที่ผ่านมา สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) จัดเวทีสาธารณะว่าด้วยหลักนิติธรรมและการพัฒนาที่ยั่งยืน “แนวทางใหม่เพื่อสร้างสรรค์ความเป็นธรรมด้วยหลักนิติธรรม” โดยศาตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ ผู้อำนวยการ TIJ กล่าวเปิดงานในหัวข้อ “Practices on Innovation to Enhance Social Justice” ว่า สังคมไทยมีความพยายามสร้างหลักนิติธรรม หรือ Rule of  Law ให้เกิดขึ้นมาโดยตลอด เห็นได้จากการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญปี 2550 ว่า การปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรของรัฐทุกองค์กร เช่น รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาลยุติธรรม และองค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ ต้องอยู่ภายใต้หลักนิติธรรม แต่ก็ถูกมองว่าเป็นเรื่องนามธรรม เข้าใจยาก และไม่นำไปสู่การทำให้เกิดขึ้นได้สำเร็จ

จนกระทั่งสหประชาชาติได้กำหนดให้เรื่องหลักนิติธรรมเป็นหนึ่งเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals : SDGs) ไว้ในข้อ 16 โดยเฉพาะในข้อ 16.3  ทั้งยังเป็นเหมือนปัจจัยเอื้อทำให้เป้าหมายอื่นๆ สำเร็จได้อีกด้วย ทำให้ความสำคัญของหลักนิติธรรมจึงไม่ได้อยู่แค่ในวงการกฎหมายอีกต่อไป แต่ได้กลายเป็นประเด็นการพัฒนาของโลก มีการชี้วัด มีการกำหนดว่าจะพัฒนาอย่างไร โดยที่ทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมทำ

ทั้งนี้ ทีไอเจมองว่าเป็นโอกาสและมีความพยายามจะทำให้หลักนิติธรรมไม่ใช่แค่เรื่องทางเทคนิคของนักกฎหมาย และผลักดันให้ทุกภาคส่วนสามารถทำความเข้าใจและรับรู้เรื่องนี้ได้  โดยได้พยายามทำมาตั้งแต่ก่อนจะมี SDGs จากการที่พระเจ้าหลานเธอ พระองค์เจ้าพัชรกิติยาภา ท่านทรงงานอยู่ที่สหประชาชาติ และได้เรียนรู้การทรงงานของในหลวงรัชกาลที่ 9  ซึ่งทรงโยงเรื่องการพัฒนากับหลักกฎหมายในหลายเรื่องอย่างชัดเจน ทำให้ประเทศไทยมีประสบการณ์และบทบาทไม่น้อยกว่าคนอื่น และผลักดันเรื่องนี้มาอย่างต่อเนื่อง

ดร.กิตติพงษ์กล่าวว่า ก่อนหน้านี้องค์กร World Justice Project (WJP) ระบุว่าหัวใจสำคัญของหลักนิติธรรมประกอบด้วย accountability โดยต้องตรวจสอบอำนาจรัฐเสียก่อน เพราะการที่กฎหมายเป็นใหญ่  ไม่ได้หมายความว่าคนตัวเล็กเท่านั้นที่ต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย แต่ผู้ออกกฎหมายหรือองค์กรของรัฐต้องอยู่ภายใต้กฎหมายอย่างเสมอกันด้วย

“หมายความว่าหลักกฎหมายเป็นใหญ่ คือกฎหมายต้องใช้กับทุกคนอย่างเสมอภาค ไม่เว้นแม้กระทั่งผู้ออกกฎหมายและผู้มีอำนาจ ฉะนั้น การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐหรือ accountability จึงมีความสำคัญมากในหลักนิติธรรม” ดร.กิตติพงษ์กล่าว

นอกจากนี้ เนื้อหาของกฎหมายต้องเป็นธรรม  ทันสมัย ออกมาเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่  รวมทั้งรัฐบาลต้องให้ข้อมูล ให้โอกาสประชาชน ในการเข้าถึงความยุติธรรม มีความโปร่งใส เช่นเดียวกับกระบวนการยุติธรรมและกลไกในการจัดการความขัดแย้งทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และอื่นๆ ที่ประชาชนสามารถเข้าถึงพึ่งพาได้ ซึ่งล้วนเป็นองค์ประกอบสำคัญของหลักนิติธรรมเช่นเดียวกัน  และนำมาสู่กฎเกณฑ์การวัดผล ซึ่งจากการวัดผลครั้งล่าสุดของ WJP พบว่าประเทศมีหลักนิติธรรมที่ดี ส่วนใหญ่เป็นประเทศที่มีเศรษฐกิจ สังคมที่ดี  ส่วนประเทศไทยอันดับตกลง

ดร.กิตติพงษ์ยังระบุว่า ปัจจุบันประเทศไทยมีกฎหมายจำนวนมากเกินแสนฉบับ ทั้งพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ), พระราชกำหนด (พ.ร.ก.), พระราชกฤษฎีกา (พ.ร.ฎ.), ไม่นับรวมมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) หรือกฎเกณฑ์ที่เป็นข้อบังคับ-คำสั่ง  ยกตัวอย่างเช่น กฎหมายเรื่องน้ำ มีมากถึง 30 ฉบับ และเมื่อไปดูกฎกระทรวง กฎระเบียบก็พบว่ามีอีก 3 พันกว่าฉบับ ทำให้เกิดปัญหา และไม่แน่ใจว่าจะจัดระบบให้สามารถนำนโยบายที่ดีไปสู่การปฏิบัติได้อย่างไร แต่รัฐบาลปัจจุบันก็กำลังพยายามทำเรื่องการปฏิรูปกฎหมาย ด้วยการทำเรกูเลโทรี กิโยติน (Regulatory Guillotine)

ขณะเดียวกัน ในระบบยุติธรรมซึ่งไม่ได้จัดการอย่างเป็นระบบที่ดี ทำให้พบว่ามีคดีล้นศาล ล้นระบบ ซึ่ง 80-90% เป็นคดียาเสพติด ซ้ำยังมีปัญหานักโทษล้นคุก ขณะที่เรือนจำก็ไม่ได้ถูกใช้เป็นสถานที่เพื่อปรับพฤติกรรมผู้ที่ติดคุกให้กลับคืนสู่สังคมมากนัก จึงต้องแบกรับภาระมากในสิ่งที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ ส่งผลให้เกิดการกระทำความผิดซ้ำกว่า 30% กลายเป็นวงจร ทำให้ระบบยุติธรรมมีปัญหา

เช่นเดียวกับเรื่องความเหลื่อมล้ำของไทยก็พบว่าไม่น่าประทับใจเท่าใดนัก โดยปัจจุบันประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำเป็นอันดับสามของโลก รองจากประเทศรัสเซียและอินเดีย  ปัญหาเรื่องรวยกระจุก จนกระจาย ไม่ได้ดีขึ้น และแย่ลงมากๆ  ไม่ต่างจากดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชันซึ่งไทยก็อยู่ในกลุ่มประเทศอันดับ 100 กว่าๆ ร่วมกับประเทศกาบอง, ไนเจอร์, เปรู, ฟิลิปปินส์, ติมอร์-เลสเต, ตรินิแดดและโตเบโก คำถามก็คือเราน่าจะทำได้ดีกว่านั้นหรือไม่

“จะเห็นได้ว่ามันมีความเกี่ยวโยงของหลักนิติธรรม ที่จะเป็นพื้นฐานของการนำสังคมไปสู่สังคมที่เป็นธรรม และสังคมที่เป็นธรรมคือสังคมที่จะนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนได้ ถ้าสังคมที่ไม่เป็นธรรม จะเป็นสังคมที่ไม่สามารถพัฒนาอะไรได้เลย เพราะพื้นฐานที่สำคัญที่สุดมันคลอนแคลน” ดร.กิตติพงษ์กล่าว

ดร.กิตติพงษ์เห็นว่า การสร้างระบบนิเวศน์ หรือ ecosystem ที่จะทำให้เกิดหลักนิติธรรมมีวิธีคิดมากมาย แต่ที่สำคัญต้องเริ่มจาก “กฎหมายเป็นใหญ่กับทุกคน” ไม่ใช่คณะบุคคลเป็นใหญ่ หมายความว่าทุกคนต้องอยู่ภายใต้กฎหมายอย่างเสมอกัน  นอกจากนั้น กฎหมายต้องเป็นธรรมและทันสมัย การบังคับใช้ต้องมีประสิทธิภาพ คำนึงสิทธิพื้นฐานของคน ทุกคนต้องเข้าถึงความยุติธรรมได้

ขณะเดียวกัน บุคลากรในกระบวนการยุติธรรมหรือในองค์กรที่ชี้ขาดต้องมีความเที่ยงธรรม เป็นกลาง เป็นอิสระ และต้องเข้าใจหลักการความยุติธรรม เป็นนักหมายอย่างเดียวไม่พอ ต้องเป็นนักยุติธรรมด้วย ซึ่งในที่สุดก็จะนำไปสู่สังคมที่เชื่อถือกฎหมาย สังคมเคารพในหลักนิติธรรม และสังคมเคารพในกติกา

“ดังนั้น rule of  law คือหลักพื้นฐานของกฎหมายที่กฎหมายที่ดีควรจะเป็น เป็นกฎของกฎหมาย เป็นนิติที่อยู่ภายใต้หลักธรรมะ ขณะที่กฎหมายบางประเภทเป็น rule by law คือกฎแห่งอำนาจ ใครที่เข้ามามีอำนาจรัฐออกกฎหมายยังไงก็ได้ตามใจชอบ เอื้อกลุ่มประโยชน์ตามใจชอบ และมีกระบวนการยุติธรรมที่อาจไม่เป็นธรรมมาบังคับใช้กฎหมายตามใจชอบ จนนำไปสู่ความขัดแย้ง”

“แต่ rule of  law ไม่ใช่ rule of  lawyer แต่เป็น rule of stakeholders เป็นกฎที่ทุกคนที่เกี่ยวข้องต้องเข้ามามีส่วนด้วย” ดร.กิตติพงษ์กล่าว

ผู้อำนวยการทีไอเจกล่าวด้วยว่า เอาเข้าจริงแล้ว สิ่งที่กล่าวมาล้วนเป็นเรื่องเก่าที่หลายคนพยายามทำมาชั่วชีวิต ไม่ว่าจะเป็นการปฏิรูปกฎหมาย ปฏิรูปโครงสร้างองค์กรบังคับใช้กฎหมาย สอนกฎหมาย แต่ก็ไม่แน่ใจว่าประสบความสำเร็จหรือไม่

ดังนั้น หลังจากนี้อาจจะต้องมีอะไรใหม่ๆ ที่จะนำเรื่องเก่ามาเล่าใหม่ด้วยนวัตกรรมหรือวิธีการใหม่ๆ  เช่น จากที่เคยมองเรื่องความยุติธรรมจากคนที่มีอำนาจ มาเป็นการมองจากผู้ใช้กฎหมาย ผู้รับประโยชน์หรือโทษจากกฎหมายได้หรือไม่ แล้วลองคิดนอกกรอบดูว่าจะมีผลการเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้นหรือไม่

เช่น ทำเรื่องหนี้นอกระบบอย่างไรไม่ให้คนถูกเอาเปรียบ ทำเรื่องหนี้ที่เป็นธรรมสำหรับคนยากจน หรือทำเรื่องคนกับป่าจะอยู่กันอย่างเหมาะสมได้อย่างไรดังเช่นกรณีป่า จ.น่าน แม้กระทั่งเทคโนโลยีฟินเทคจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้อย่างไร ทำให้คนเข้าถึงแหล่งทุนโดยที่ไม่ต้องใช้เครดิตแบบเดิมที่ธนาคารกำหนด นำแนวคิดคล้ายๆเรื่องสัจจะออมทรัพย์มาใช้ใน future economy ได้หรือไม่ เป็นต้น

“ฉะนั้น ความเชื่อมโยงของคำว่านวัตกรรม สังคมที่เป็นธรรม และหลักนิติธรรม แม้จะเข้าใจยาก แต่จริงๆ แล้วสังคมที่เป็นธรรมจะเป็นพื้นฐานของการพัฒนาที่ยั่งยืน และสังคมที่เป็นธรรมนั้นก็จะมีได้ด้วยหลักนิติธรรม และการที่จะนำเอาหลักนิติธรรมมาพัฒนาสังคมที่เป็นธรรมยั่งยืน แต่ต้องทำโดยนวัตกรรมหรือวิธีใหม่ๆ” ดร.กิตติพงษ์กล่าว