ยุทธศาสตร์เพื่ออะไร

[email protected]

หนึ่งเดือนที่ผ่านมามีข่าวอยู่ 2 กลุ่มที่ผ่านตาและเตะใจผมทุกครั้งที่เห็น หนึ่ง คือ ประเทศไทยมีแผนก่อสร้างสนามบินแห่งใหม่ที่เชียงใหม่และภูเก็ต เพื่อรองรับการเติบโตของธุรกิจการขนส่งทางอากาศ และสอง ข่าวร่างยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ซึ่งในเมื่อวันที่ 14 มิ.ย. 2561 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) มีคำสั่งนัดประชุม ครั้งที่ 36/2561 ในเวลา 10.00 น. ที่อาคารรัฐสภา มีมติยังไม่เห็นชอบร่างยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี

… ทุกครั้งที่อ่านอะไรที่มีความเกี่ยวพันกับคำว่า ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ ทุกวันนี้ ผมยิ่งสงสัยในคำว่า ‘ชาติ’ มากขึ้นเรื่อยๆ ว่าคนที่เค้าพูดคำนี้บ่อยๆ เขานิยาม เขาเข้าใจว่า ‘ชาติ’ หมายความลึกซึ้ง กว้างขวางถึงเพียงใด

เวลาเราพูดเรื่อง ‘ยุทธศาสตร์’ หนึ่งในขบวนการจัดทำยุทธศาสตร์ที่ดีที่สุด คือ Ends = Ways + Means ซึ่งก่อนทำ ‘ยุทธศาสตร์’ มีคำอื่นๆ ที่คุณจะต้องเข้าใจลึกซึ้งก่อน-ที่จะต้องตีความให้แตกฉานก่อน นั่นคือ คำว่า ‘ผลประโยชน์’ และ ‘ทรัพยากร’ สองคำนี้เป็น 2 คำที่กำกวมที่สุดในสังคมมนุษย์ โดยเฉพาะเมื่อมันถูกมองในมุมใหญ่ อย่างเช่น ‘ผลประโยชน์แห่งชาติ’ และ ‘ทรัพยากรของชาติ’

  • ในประเทศศิวิไลซ์ความสำคัญของ ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ อาจจะมีความหมายน้อยกว่าความมีส่วนร่วมหรือขบวนการในการจัดทำความเข้าใจและยอมรับร่วมกันของคนในชาติ ถึงคำว่า ‘ผลประโยชน์แห่งชาติ’ และ ‘ทรัพยากรของชาติ’ ความแตกต่างทางสถานภาพของคนแต่ละคน ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม ชนชั้น เชื้อสาย อาชีพ และสุดท้าย ‘ทัศนคติ’ จะทำให้แต่ละคนมอง ‘ผลประโยชน์แห่งชาติ’ และ ‘ทรัพยากรของชาติ’ แตกต่างกันไปอย่างสิ้นเชิง แล้วมันจะมีความหมายอย่างไร ถ้าแม้แต่จุดเริ่มต้น-สารตั้งต้นของสมการ แม้เพียงตัวแปรแรก – Means (ทรัพยากรของชาติ) มันยังเข้าใจไม่เท่ากัน เข้าใจไม่ตรงกัน
  • ผมขอยกตัวอย่าง ยุทธศาสตร์เรื่องหนึ่งของประเทศ เพื่อเป็นตัวอย่างในการศึกษาทำความเข้าใจร่วมกัน นั่นคือ ‘THAILAND AVIATION GRAND STRATEGY’ – ยุทธศาสตร์การเดินอากาศของประเทศไทย ไม่ต้องเสียเวลาไปสืบค้นจากกูเกิลให้เสียเวลาครับ เพราะมันไม่มี สิ่งที่ใกล้เคียงที่สุดกับ ‘THAILAND AVIATION GRAND STRATEGY’ – แผนยุทธศาสตร์การขนส่งทางอากาศของประเทศไทย คือ แผนยุทธศาสตร์กระทรวงคมนาคม แผนแม่บทการขนส่งทางอากาศของประเทศไทย และร่างรายงานฉบับสมบูรณ์ (Draft Final Report) การจัดทำแผนแม่บทการจัดตั้งสนามบินพาณิชย์ของประเทศไทย

    โดยสองแผนแรกเป็นของกระทรวงคมนาคม และแผนสุดท้ายเป็นของสำนักงานการบินพลเรือน จ้างศูนย์วิจัยและบริการวิชาการด้านการขนส่งทางอากาศ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ เป็นผู้ศึกษาจัดทำ

    ไม่ต้องเสียเวลาไปอ่าน ถ้าคนไม่ได้คลั่งไคล้อยากรู้เกี่ยวกับเรื่องท่าอากาศยานและการบินมากไปกว่าคนปกติ เพราะสิ่งที่ผมต้องการจะบอกคือ ทุกแผนที่กล่าวมา ต้องการผลลัพธ์คือ ผลประโยชน์สูงสุดในการขนส่งทางอากาศของประเทศไทย ย้ำ ของประเทศไทย ซึ่งเทียบได้กับ Ends ในสมการขบวนการจัดทำยุทธศาสตร์ – แต่อะไรเล่าคือ Means อะไรเล่าคือทรัพยากร คือสารตั้งต้นของสมการ – ในแผนยุทธศาสตร์กระทรวงคมนาคม ตีกรอบทรัพยากร-ท่าอากาศยานของชาติ คือ

    ท่าอากาศยานในประเทศไทย ประกอบด้วย

    • ท่าอากาศยานของกรมการท่าอากาศยาน : 28 แห่ง
    • ท่าอากาศยานของบริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน) (ทอท.) : 6 แห่ง
    • ท่าอากาศยานของภาคเอกชน (บางกอกแอร์เวย์) : 3 แห่ง
    • ท่าอากาศยานของกองทัพเรือซึ่งเปิดให้ใช้ในกิจการพลเรือน : 1 แห่ง (ท่าอากาศยานอู่ตะเภา)
    • ท่าอากาศยานที่อยู่ในระหว่างการก่อสร้าง ได้แก่ ท่าอากาศยานเบตง (เปิดใช้ปี พ.ศ. 2562)

    ผมถามสั้นๆ ว่า มันใช่ไหม? ทรัพยากร-ท่าอากาศยานของเราทั้งหมดมันมีแค่นี้หรือ ‘ทรัพยากรทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการขนส่งทางอากาศของไทย’ ทั้งหมดมันมีแค่นี้หรือ ตอบได้ทันทีว่าไม่ใช่ และอย่างห่างไกลกับความเป็นจริงที่มีนัยสำคัญอีกมาก แต่มีทั้งหมดเท่าไรผมก็ไม่ทราบตัวเลขที่แท้จริง ขออ้างอิงจาก CIA FACTBOOK ที่สำรวจล่าสุดเมื่อ 2013 พบว่า ประเทศไทยมีสนามบินทั้งสิ้น 101 สนามบิน (Airports – with paved runways 63 และ Airports – with unpaved runways: 38 ) ที่ยกตัวอย่าง แค่อยากให้เห็นกรอบที่มาว่า มันเริ่มมาจากสารตั้งต้นอย่างไร

    กลับมาที่ประเด็นหลัก ถ้าคุณจะจัดทำ ‘THAILAND AVIATION GRAND STRATEGY’ (ซึ่งปัจจุบันยังไม่มีที่ Grand/ที่สมบูรณ์) คุณต้องเอามาทรัพยากรทั้งหมดมาวางบนโต๊ะก่อน ถ้าคำถามว่าที่ผ่านมายังขาดอะไร ผมนึกถึงท่าอากาศยาน (สนามบิน) ของกองทัพไทย กองทัพอากาศ กองทัพบก และท่าอากาศยาน (สนามบิน) ของเอกชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรกลุ่มใหญ่ที่สำคัญของเรื่องนี้ คือ ท่าอากาศยาน (สนามบิน) ของกองทัพอากาศ

    สนามบินของกองทัพอากาศ นอกจากจะมีปริมาณที่มีนัยสำคัญแล้ว สิ่งหนึ่งที่สำคัญมากกว่านั้น คือ ทำเลที่ตั้ง หลายสนามบินถูกก่อตั้งให้กำเนิดจากสงครามเวียดนาม ซึ่งถ้าเข้าใจไม่ผิด เกินครึ่งของสนามบินของกองทัพอากาศ เริ่มสำรวจ วางแผนและก่อสร้างโดยกองทัพอเมริกัน มันจึงไม่เพียงอยู่ในตำแหน่งที่เหมาะสมทางภูมิศาสตร์ (Geographical) แต่ยังอยู่ตำแหน่งที่มีความเหมาะสมทางภูมิรัฐศาสตร์โลก (Geopolitical) อีกด้วย

    ที่ผ่านมายังไม่มีใครหาญกล้าที่จะเสนอแนวความคิดให้นำท่าอากาศยาน (สนามบิน) ทั้งหมดในประเทศมาใช้ในการวาง ‘THAILAND AVIATION GRAND STRATEGY’ อาจจะด้วยเห็นว่ามันอยู่ในส่วนของกองทัพ เลยไม่สมควรไปแตะต้อง อาจจะด้วยเห็นว่ามันเป็นเรื่องของความมั่นคงซึ่งปัจจุบันคงไม่ใช่แล้ว มันเหมือนกับคุณกำลังเอาทรัพยากรที่บรรพบุรุษแบ่งให้กันเมื่อกว่า 50 ปีที่แล้ว ในยุคที่คนไทยไม่ถึง 5% เคยขึ้นเครื่องบิน มาจัดทำแผนยุทธศาสตร์การขนส่งทางอากาศของประเทศไทย

    ในปัจจุบันที่คนไทยกว่าร้อยละ 40 เคยใช้บริการสายการบินโลว์คอสต์ ดูตัวอย่าง สนามบินอู่ตะเภา สุดท้ายรัฐบาลก็ผลักดันให้กองทัพเรือเปิดให้เป็นท่าอากาศยานนานาชาติแห่งใหม่ ซึ่งหลายๆ คนรวมทั้งผม เชื่อว่ามันมีศักยภาพสูงจริงๆ ลองเปิดใจกว้างๆ มองในมุม ‘ผลประโยชน์แห่งชาติ’ แล้วเราอาจจะพบว่า ประเทศเรายังมีทรัพยากรที่ซ่อนอยู่อีกมากมายที่ยังไม่ได้ถูกนำมาใช้ประโยชน์

    คุณลองมองไปรอบๆ ตัว ทุกวันนี้ ทรัพยากรที่อยู่ในการครอบครองของกลาโหม มันมากมายแค่ไหน นอกเหนือจากปริมาณแล้ว ทรัพยากรที่มีมันยังไม่ได้ตอบโจทย์บริบทสิ่งแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงเลยแม้แต่น้อยนิด ถ้าเมื่อไรคุณนึกไม่ออก คุณลองขับรถจากบางซื่อเข้าเมืองสู่ศูนย์กลางของกรุงเทพฯ โดยใช้ถนนพระราม 5 คุณจะเจอ กรมสรรพาวุธ กรมทหารราบ หรือแม้กระทั่งกรมช่างอากาศ อยู่กลางเมือง เป็นต้น

    หรือที่ขำๆ กว่านั้นคือขับย้อนออกมานอกเมืองอีกมุมหนึ่ง คุณอาจจะเห็นกรมต่อสู้อากาศยาน มันอยู่ทุ่งสีกันห่างจากสนามบินนานาชาติดอนเมือง ที่มีผู้โดยสาร ปีละ 38 ล้านคน เพียง 5-6 กิโลเมตร คือ มันกลางเมืองชัดๆ

    ถ้าคุณอายุมากกว่า 30 คุณคงไม่สงสัยเรื่องพวกนี้ แต่สิ่งที่จะทำให้คุณฉุกคิดคือเมื่อคุณมีลูกเล็กๆ เริ่มอ่านหนังสือแตกฉานนั่งรถไปด้วย แล้วเค้าถามว่า “พ่อครับ ทำไม…มันถึงมาอยู่ตรงนี้ เพื่ออะไร” และจะยากยิ่งขึ้นเมื่อเด็กคนนั้นเติบโตขึ้นจน 17-18 ซึ่งจากคำถามจะกลายเป็นการรำพึง “นี่ประเทศนี้ มันไม่เคยคิดจะปรับเปลี่ยนอะไรเลยจริงๆ เหรอ” อย่างไรก็ตาม กลาโหมไม่ใช่หน่วยงานเดียวที่มีทรัพยากร เพียงแต่มีเยอะมากเท่านั้นเอง แต่ถ้าไปส่องดูทุกๆ หน่วยงานคงมีทรัพยากรที่ซ่อนไว้มากมาย รอให้ใครหยิบขึ้นมาใช้ประโยชน์อย่างเต็มศักยภาพ

    กลับมาเรื่องสนามบินแห่งใหม่ มันคงไม่ใช่เรื่องถูกต้องเลยถ้าคุณจะสร้างสนามบินแห่งใหม่ในจังหวัดเขา ในบ้านเขา โดยไม่ถามเจ้าบ้านว่าเขาต้องการไหม หรือเขาคิดอย่างไร – เกาะภูเก็ตเล็กๆ ที่ต้องรับรองนักท่องเที่ยวเฉพาะที่เดินทางมาทางอากาศราว 8 ล้านคนต่อปี (สนามบินภูเก็ต มีสถิติผู้โดยสารปี 2017 ราว 16 ล้านคน) คนภูเก็ตเขายังอยากได้สนามบินแห่งที่ 2 ไหม มีทางเลือกอื่นที่ดีกว่านี้ไหม

    เช่นเดียวกับสนามบินเชียงใหม่แห่งที่ 2 ทำไมต้องมี ทำไมต้องใช้เงินหลายๆ พันล้านเพื่อทำสนามบินแห่งใหม่ สนามบินเดิมมันเล็กไปหรือเพราะอะไร มีทางเลือกอื่นไหม กำเงิน 4-5 พันล้าน ยื่นให้กองทัพอากาศ ขอให้ย้ายกองบิน 41 ออกไปแล้วมันจะดีกว่าไหม มันกระทบต่อประชาชนคนเชียงใหม่น้อยกว่าไหม (ท่าอากาศยานเชียงใหม่ เป็นท่าอากาศยานที่บริษัทท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย และกองบิน 41 กองทัพอากาศ ใช้พื้นที่ร่วมกัน) ไม่ได้บอกว่าให้ไปเอาเปรียบกองทัพอากาศ เพราะมันมีอีกหลายสนามบินที่สามารถทดแทนได้ เช่น สนามบินลำปาง แพร่ หรือน่าน

    เดินออกมาห่างๆ รั้วทหารซักนิด ดูมุมอื่นๆ กันบ้าง เราก็จะพบเรื่องการทำ ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ อีกหลายด้านที่มีจุดอ่อนเช่นเดียวกันนี้ เพราะคนวางยุทธศาสตร์ทำยุทธศาสตร์ในกรอบของทรัพยากรแค่ที่อยู่ในมือของหน่วยงานตน เช่น ‘ยุทธศาสตร์การท่องเที่ยว’ คุณก็จะเห็นแต่การกระตุ้นการท่องเที่ยว โดยไม่ไปมองผลกระทบที่เกิดขึ้นกับชุมชน ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม ดูเกาะพีพี เกาะสมุย ปาย เป็นต้น เวลาเรากระตุ้นให้คนไปเที่ยวโดยปราศจากการศึกษาผลกระทบอย่างรอบคอบ มันส่งผลกระทบต่อชุมชนแค่ไหน สุดท้ายประโยชน์ (เม็ดเงิน) มันก็ไม่ได้ตกอยู่กับชุมชนมากมาย มันกลายเป็นนายทุน โยกเม็ดเงินไปลงทุนมากกว่าสร้างฐานเศรษฐกิจให้ชุมชนจริงๆ

    ที่กล่าวมายืดยาวทั้งหมด แค่อยากให้มุมมองในฐานะผู้สนใจด้านยุทธศาสตร์คนหนึ่ง ว่าเราไม่สามารถทำ ‘ยุทธศาสตร์ชาติ’ ได้ ถ้าเราไม่เอา ทรัพยากรทั้งหมดมากองรวมกันใหม่ จัดสรรกันใหม่ให้เหมาะกับสภาพเศรษฐกิจและสังคม รวมไปถึงการหาหนทางเดินไปในอนาคตร่วมกัน การวางยุทธศาสตร์แบบบูรณาการมันต้องจริงจังมากกว่านี้ ปัจจุบันถึงแม้คุณจะทำมันออกมาได้ มันก็ไม่ตอบบริบทของสังคมในปัจจุบัน มันไม่ตอบ วิสัยทัศน์ “มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน” เลย

    คุณทำยุทธศาสตร์ชาติไม่ได้หรอก ถ้าคุณไม่เข้าใจคำว่า ‘ชาติ’ ‘ผลประโยชน์แห่งชาติ’ และ ‘ทรัพยากรของชาติ’ และโดยเฉพาะอย่างยิ่ง การมีส่วนร่วมของคนในชาติ