ประชาชน ประชานิยม และประชารัฐ (3)

สฤณี อาชวานันทกุล

ตอนที่แล้วผู้เขียนสรุปทัศนะของนักเศรษฐศาสตร์ไทย ต่อนโยบาย “ประชานิยม” ของรัฐบาลก่อนๆ ว่ามีทั้งดี ไม่ดี และ “ดีแต่วิธีการไม่ถูกต้อง”

ปกตินักเศรษฐศาสตร์จะประเมินนโยบายประชานิยมจากสี่มิติหลักๆ ได้แก่ หลักการ (กลุ่มเป้าหมายคือผู้ด้อยโอกาสหรือคนจนจริงหรือไม่), วิธีการ (ใช้วิธีที่ผู้รับประโยชน์คือกลุ่มเป้าหมายจริงๆ หรือไม่ เปิดช่องให้เกิดการรั่วไหลหรือทุจริตมโหฬารหรือไม่), ผลลัพธ์และผลกระทบ (ประโยชน์ที่ได้ “คุ้มค่า” เงินที่รัฐต้องจ่ายหรือไม่ น่าจะก่อให้เกิดผลข้างเคียงที่เสียหายสูงกว่าประโยชน์หรือไม่) และ แหล่งทุน (รัฐบาลจะเก็บภาษีเพิ่มเพื่อมาดำเนินนโยบายหรือไม่ ต้องกู้เงินหรือไม่ ถ้ากู้มาแล้วอาจทำให้หนี้สาธารณะพุ่งถึงจุดอันตรายหรือไม่)

ดูทั้งสี่มิติแล้ว จึงประมวลออกมาเป็นผลการประเมินแบบสังเขปว่า นโยบายประชานิยมนั้นๆ “ดี” หรือ “ไม่ดี”

ช่องทางดำเนินนโยบายการคลัง ที่มาภาพ: http://www.opdc.go.th/uploads/media/images/GovExp-3.jpg
ช่องทางดำเนินนโยบายการคลัง ที่มาภาพ: http://www.opdc.go.th/uploads/media/images/GovExp-3.jpg

แน่นอนว่านักเศรษฐศาสตร์ย่อมต่างคนต่างความคิด พวก “ขวาตกขอบ” หรือบูชาตลาดสุดขั้วจะไม่ยอมรับนโยบายประชานิยมทุกชนิดเพราะมองว่าแทรกแซงตลาด ส่วนพวก “ซ้ายตกขอบ” ก็จะเชิดชูนโยบายประชานิยมทุกชนิดว่าดีเลิศประเสริฐศรี โดยไม่แยแสวิธีการและผลกระทบ

แต่การประเมินโดยหลักเศรษฐศาสตร์ก็วาง “กรอบ” ที่มีเหตุมีผลในการประเมิน นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่ (ซึ่งไม่ใช่พวก “ตกขอบ”) เห็นตรงกันว่า บางนโยบายอย่างเช่นนโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค ก็ “ดี” จริงๆ และอีกบางนโยบายอย่างเช่นนโยบายรับจำนำข้าวทุกเมล็ด ก็ “แย่” จริงๆ

ผู้เขียนทิ้งท้ายด้วยคำถามว่า “เราจะวางกลไกป้องกันความเสียหายแบบที่ 2 ได้อย่างไร ในทางที่ไม่จำกัดหรือริบสิทธิเสรีภาพของพรรคการเมืองในการออกแบบและดำเนินนโยบายประชานิยม ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าหลายนโยบายสะท้อนความต้องการของประชาชนจำนวนมาก?”

เรื่องทุจริตละไว้ในฐานที่เข้าใจตรงกันว่า ใครทุจริตก็ต้องรับผิด ถ้ามีมูลว่าหัวหน้ารัฐบาลหรือคนอื่นในคณะรัฐมนตรีมีส่วนรู้เห็นด้วย บุคคลผู้นั้นก็ต้องรับผิดตามกฎหมาย

แต่ไม่ใช่ว่าควรต้องติดคุกเพียงเพราะนโยบายประชานิยมก่อให้เกิด “ความเสียหาย” โดยเฉพาะถ้าตีความแบบคับแคบแนวขวาตกขอบว่า ตราบใดที่ใช้เงินงบประมาณโดยที่รัฐบาลไม่มีแผนหาเงินมาชดเชยเต็มจำนวน ก็นับเป็น “ความเสียหาย” แล้ว

ถ้าใช้นิยามคับแคบแบบนี้ รัฐบาลก็จะทำประชานิยมไม่ได้เลย เพราะขึ้นชื่อว่าประชานิยมแล้วย่อมใช้เงินงบประมาณทั้งนั้น

แล้วเรามีกลไกอะไรบ้าง (นอกเหนือจากการคาดหวังให้พรรคฝ่ายค้านทำหน้าที่อย่างเข้มข้นและตรงไปตรงมา) ที่ไม่มองแคบ ไม่ลิดรอนสิทธิของพรรคการเมืองหรือดูแคลนความต้องการของประชาชน แต่จะช่วยป้องกันความเสียหายขั้นมโหฬารจากนโยบายที่แย่จริงๆ ได้?

ผู้เขียนเห็นด้วยกับกลไกสองประเภทหลักที่นักเศรษฐศาสตร์หลายท่านทยอยเสนอในรอบ 4-5 ปีที่ผ่านมา เรียกรวมๆ ได้ว่า “การปรับปรุงกฎเกณฑ์เกี่ยวกับหนี้สาธารณะ” และ “การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา”

ข้าวในโครงการรับจำนำข้าวทุกเมล็ด ที่มาภาพ: http://img.tnews.co.th/tnews_1453088025_6839.jpg
ข้าวในโครงการรับจำนำข้าวทุกเมล็ด ที่มาภาพ: http://img.tnews.co.th/tnews_1453088025_6839.jpg

เรื่องแรกคือ “การปรับปรุงกฏเกณฑ์เกี่ยวกับหนี้สาธารณะ” นั้น ที่จริงเรามีกฏเกณฑ์ต่างๆ อยู่แล้วจำนวนหนึ่ง เช่น พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 กำหนดว่าในแต่ละปีงบประมาณ รัฐจะกู้ได้ไม่เกิน 20% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และไม่เกิน 80% ของงบรายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้ (พูดง่ายๆ คือ กู้ใหม่มาต่ออายุหนี้เก่าได้)

อย่างไรก็ดี กฏเกณฑ์เหล่านี้ยังมีขีดจำกัดหรือช่องโหว่หลายช่อง เช่น ไม่กำหนดเพดานหนี้ที่รัฐจะค้ำประกันสำหรับรัฐวิสาหกิจเกี่ยวกับการขนส่งหรือสาธารณูปโภค และรัฐบาลก็สามารถอ้าง “กรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้” (ตามรัฐธรรมนูญ 2550) ออกพระราชกำหนด (พรก.) มาเปิดโอกาสให้กู้เงินเพิ่มเติม ในทางที่อาจขัดกับเพดาน 20% ในพ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ เช่น พรก. กู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 (400,000 ล้านบาท) หรือ พรก. วางระบบน้ำ พ.ศ. 2555 (350,000 ล้านบาท)

วิธีปรับปรุงกฎเกณฑ์และหลักเกณฑ์ที่ควรทำ มีอาทิ 1) บัญญัติเกณฑ์ความยั่งยืนทางการคลัง โดยอาจนำมาตรฐานสากลมาใช้ เช่น หลักเกณฑ์ตามสนธิสัญญามาสตริคท์ (Maastrict Treaty) ของสหภาพยุโรป กำหนดว่าส่วนขาดดุลทั้งหมดของรัฐในดุลเงินสดจะต้องไม่เกิน 3% ของผลผลิตมวลรวมประชาชาติ (จีดีพี) และอัตราส่วนหนี้สินของรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นรวมกันต้องไม่เกิน 60% ของจีดีพี ถ้าทำไม่ได้ก็ต้องมีแนวโน้มที่ชัดเจนว่ากำลังลดลงสู่เป้าหมายนี้ 2) กำหนดให้กระทรวงการคลังประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อหนี้สาธารณะจากนโยบายประชานิยมต่างๆ และประกาศแนวโน้มหนี้สาธารณะรวมทั้งภาระผูกพันดังกล่าวเป็นข้อมูลสาธารณะทุกไตรมาส และ 3) วางหลักเกณฑ์ที่ลำดับความสำคัญของการใช้เงินกู้อย่างชัดเจน เช่น ให้ความสำคัญกับโครงการลงทุนที่มีประสิทธิภาพสูง ความเสี่ยงต่ำ มากกว่าโครงการประชานิยมระยะสั้น และกระจายช่วงเวลาการก่อหนี้อย่างเหมาะสม

พิธีลงนามสนธิสัญญามาสตริคท์ (Maastrict Treaty) ที่มาภาพ: http://i.telegraph.co.uk/multimedia/archive/02130/maastrict-treaty_2130721c.jpg
พิธีลงนามสนธิสัญญามาสตริคท์ (Maastrict Treaty) ที่มาภาพ: http://i.telegraph.co.uk/multimedia/archive/02130/maastrict-treaty_2130721c.jpg

ส่วนเรื่องที่สองคือ “การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา” นั้น ผู้เขียนเห็นด้วยกับข้อเสนอของ ดร. สมชัย จิตสุชน และนักวิชาการอีกหลายท่านที่ว่า ถึงเวลาแล้วที่ไทยจะมีสถาบันอิสระเพื่อวิเคราะห์งบประมาณ วิเคราะห์ผลกระทบจากนโยบายประชานิยมสำคัญๆ และเผยแพร่ผลการวิเคราะห์ต่อสาธารณะ ท่านที่สนใจสามารถติดตามความคืบหน้าได้จากเว็บไซต์ “โครงการเพื่อจัดตั้งสำนักงบประมาณประจำรัฐสภา”

ผู้เขียนสรุปหลักการและเหตุผลจากเว็บดังกล่าวได้ดังนี้ –

หลักการสำคัญประการหนึ่งของระบอบประชาธิปไตย คือ ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารได้ แต่ในทางปฏิบัติมีข้อจำกัดที่สำคัญ กล่าวคือ สมาชิกรัฐสภาไม่มีหน่วยงานสนับสนุนด้านข้อมูลและการวิเคราะห์ทางการคลังและงบประมาณ ขณะที่ฝ่ายบริหารมีหน่วยงานสนับสนุนมากมาย เช่น สำนักงบประมาณ กระทรวงการคลัง เป็นต้น

การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภาหรือ Parliamentary Budget Office (PBO) เป็นแนวทางที่ประเทศต่างๆ ทั่วโลกให้ความสนใจมากขึ้นเรื่อยๆ เพื่อแก้ปัญหาความไม่เท่าเทียมกันในทางปฏิบัติของอำนาจทั้งสองส่วนดังกล่าว โดยหน้าที่หลักของ PBO คือ การนำข้อมูลระดับมหภาคหรือของนโยบายที่สำคัญและมีผลกระทบทางการคลังสูงมาวิเคราะห์และเปิดเผยผลการวิเคราะห์ต่อรัฐสภาและสาธารณะ ซึ่งก็รวมถึงนโยบายประชานิยมด้วย

ประสบการณ์จากต่างประเทศชี้ว่า PBO จะต้องมีความเป็นอิสระอย่างรับผิดชอบ (independence with accountability) มีความเป็นกลางทางการเมือง (ไม่ฝักใฝ่พรรคหรือกลุ่มการเมืองใด เน้นการวิเคราะห์ผลกระทบตามหลักวิชาการ ไม่ใช่ข้อเสนอหรือข้อวิพากษ์) มีความน่าเชื่อถือและลุ่มลึกทางวิชาการ และมีความยั่งยืนขององค์กร

สมาชิกรัฐสภาทั้งที่สังกัดพรรครัฐบาลหรือไม่สังกัดพรรครัฐบาลล้วนสามารถใช้ประโยชน์จากบทวิเคราะห์ของ PBO ช่วยให้ทำหน้าที่ในรัฐสภาได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น นอกจากนี้ PBO ที่ประสบความสำเร็จทั่วโลกยังมีบทบาทสำคัญในการให้บริการภาคประชาชน เพราะภาคประชาชนสามารถใช้บทวิเคราะห์ที่เป็นกลางทางการเมืองของ PBO ในการติดตามและตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหาร

เว็บไซต์โครงการ Thai PBO ที่มาภาพ: http://thaipbo.org/
เว็บไซต์โครงการ Thai PBO ที่มาภาพ: http://thaipbo.org/

นอกจากจะติดตามโครงการ PBO ผ่านเว็บไซต์ข้างต้นแล้ว ผู้สนใจสามารถดาวน์โหลด ร่าง พ.ร.บ. PBO ได้จากเว็บไทยพับลิก้า

คำถามต่อไปคือ กลไกต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับนโยบายประชานิยมในร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ฉบับ มีชัย ฤชุพันธุ์ นั้น สอดคล้องหรือสนับสนุนกลไกข้างต้นหรือไม่ เพียงใด? โครงสร้างและการทำงานของ “ประชารัฐ” เหมือนหรือต่างจากประชานิยมที่ผ่านๆ มาหรือไม่อย่างไร?

โปรดติดตามตอนต่อไป.