การส่งออกที่หายไป

ดร.วิรไท สันติประภพ

การส่งออกเคยเป็นเครื่องยนต์หลักของเศรษฐกิจไทย ในช่วง 5-10 ปีที่แล้วการส่งออก (ในรูปเงินเหรียญสหรัฐอเมริกา) ขยายตัวแต่ละปีด้วยเลขสองหลัก และเคยสูงถึงร้อยละ 20 ในบางปี แต่ถ้าใครตามตัวเลขเศรษฐกิจในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาคงสงสัยว่าการส่งออกหายไปไหน เพราะการส่งออกหดตัวร้อยละ 0.3 ในปี 2556 และหดตัวร้อยละ 0.4 ในปี 2557 ทั้งๆ ที่เศรษฐกิจโลกฟื้นตัวดีขึ้น ถ้าดูประมาณการการส่งออกในปี 2558 ของสำนักต่างๆ แล้ว ยิ่งน่าเป็นห่วงว่าการส่งออกจะทรุดไปอีกหนึ่งปี จนกระทรวงพาณิชย์ต้องขอให้รัฐบาลผลักดันให้การส่งออกเป็นวาระแห่งชาติ

ผมคิดว่าสาเหตุที่การส่งออกหยุดนิ่งในช่วงสองปีที่ผ่านมา และยังไม่มีแนวโน้มขยายตัวได้เร็ว มาจากปัจจัยสามกลุ่มหลักได้แก่ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการค้าระหว่างประเทศในระดับโลก ปัจจัยภายในประเทศไทย และวัฏจักรเศรษฐกิจที่ส่งผลกระทบต่อราคาสินค้าโภคภัณฑ์และอัตราแลกเปลี่ยน

ในส่วนของปัจจัยกลุ่มแรกนั้น ถ้าเราดูความสัมพันธ์ระหว่างมูลค่าการค้าระหว่างประเทศกับการขยายตัวของเศรษฐกิจโลกแล้วจะไม่ประหลาดใจว่าทำไมการส่งออกของไทยจึงไม่ไปไหน ในช่วงก่อนเกิดวิกฤตการเงินโลกปี 2551 มูลค่าการค้าระหว่างประเทศของทั้งโลกขยายตัวสูงกว่าอัตราการขยายตัวของ GDP โลกประมาณหนึ่งเท่าตัว แต่ตั้งแต่ปี 2554 เป็นต้นมามูลค่าการค้าระหว่างประเทศของทั้งโลกกลับขยายตัวต่ำกว่าอัตราการขยายตัวของ GDP โลก

มีปัจจัยเชิงโครงสร้างหลายเรื่องที่ทำให้มูลค่าการค้าระหว่างประเทศของทั้งโลกไม่ฟื้นตัว ปัจจัยแรกเป็นเพราะการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลกรอบนี้ถูกขับเคลื่อนด้วยภาคบริการ โดยเฉพาะในสหรัฐอเมริกาที่เศรษฐกิจฟื้นตัวชัดเจนที่สุด คนอเมริกันจำนวนมากที่เกิดยุค baby boom กำลังเข้าสู่วัยเกษียณ ส่งผลให้การใช้จ่ายของคนกลุ่มนี้เน้นหนักไปที่ภาคบริการไม่ว่าจะเป็นการท่องเที่ยว การรักษาพยาบาล หรือการศึกษาของบุตรหลาน การส่งออกและการนำเข้าของสหรัฐอเมริการวมกันคิดเป็นเพียงร้อยละ 25 ของ GDP เท่านั้น

การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของการใช้จ่ายในลักษณะนี้ไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในสหรัฐอเมริกาเท่านั้น แต่ยังเกิดขึ้นในประเทศที่มีสัดส่วนผู้สูงอายุเพิ่มขึ้น และประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ที่คนทั่วไปมีฐานะดีขึ้นด้วย เมื่อคนส่วนใหญ่ของประเทศมีฐานะดีขึ้น ภาคบริการจะมีขนาดใหญ่ขึ้นเมื่อเทียบกับภาคการผลิตสินค้าเกษตรและอุตสาหกรรม แต่เนื่องจากภาคบริการมักเป็นการใช้จ่ายภายในประเทศ จึงส่งผลให้มูลค่าการค้าระหว่างประเทศเทียบกับ GDP ลดลงตามลำดับ ในกลุ่มประเทศอาเซียนหลักห้าประเทศนั้น การค้าระหว่างประเทศที่เคยสูงถึงร้อยละ 140 ของ GDP เมื่อสิบปีที่แล้วได้ลดลงเหลือเพียงร้อยละ 110 เท่านั้น การปรับโครงสร้างของเศรษฐกิจจีนที่หันมาเน้นการเพิ่มอุปสงค์ในประเทศ ได้ทำให้สัดส่วนการค้าระหว่างประเทศเทียบกับ GDP จีนลดลงมากเช่นกัน

ที่มาภาพ : https://www.facebook.com/BBCThai
ที่มาภาพ : https://www.facebook.com/BBCThai

ปัจจัยที่สองมาจากห่วงโซ่อุปทานในประเทศที่เป็นตลาดใหญ่ได้ถูกยืดให้ยาวขึ้น แต่เดิมรถยนต์หนึ่งคันมีส่วนประกอบจากหลายประเทศ ประกอบจากชิ้นเล็กชิ้นน้อยที่ต้องนำเข้ามาจากประเทศอื่นก่อนที่จะถูกส่งต่อไปผลิตในประเทศอื่นต่อไป การผลิตผ่านห่วงโซ่อุปทานที่กระจายอยู่ในหลายประเทศได้ทำให้มูลค่าการค้าระหว่างประเทศถูกนับซ้ำหลายครั้ง ในช่วงสิบปีที่ผ่านมา การลงทุนในประเทศที่เป็นตลาดใหญ่ขยายตัวรวดเร็ว ห่วงโซ่อุปทานภายในประเทศถูกยืดให้ยาวขึ้น ไม่ต้องพึ่งการนำเข้าวัตถุดิบจากประเทศอื่นเหมือนกับที่ผ่านมา ปรากฎการณ์นี้เห็นได้ชัดในอุตสาหกรรมรถยนต์ มูลค่าการค้าระหว่างประเทศของชิ้นส่วนรถยนต์ทั่วโลกลดลงสวนทางกับปริมาณการผลิตรถยนต์ที่เพิ่มขึ้นโดยต่อเนื่อง ถ้าดูข้อมูลการส่งออกของจีนก็จะได้ภาพที่คล้ายกัน ในช่วงก่อนปี 2547 สินค้าส่งออกของจีนใช้วัตถุดิบที่ต้องนำเข้ามากกว่าร้อยละ 50 แต่ขณะนี้ใช้วัตถุดิบนำเข้าประมาณร้อยละ 35 เท่านั้น เพราะจีนสามารถผลิตวัตถุดิบได้เองเพิ่มขึ้น

นอกจากห่วงโซ่อุปทานในหลายประเทศถูกยืดให้ยาวขึ้นแล้ว บริษัทขนาดใหญ่ในหลายประเทศอุตสาหกรรมหลักได้ย้ายฐานการผลิตกลับบ้าน (reshoring) ด้วย โดยเฉพาะในสหรัฐอเมริกา ในช่วงที่เกิดวิกฤตการเงินโลก มีคนว่างงานสูง และเงินเหรียญสหรัฐอเมริกาอ่อนค่าลงมาก ในขณะที่ค่าเงินของประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่แข็งค่าขึ้น และมีค่าจ้างแรงงานสูงขึ้น ไม่คุ้มที่จะใช้ประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่เป็นฐานการผลิตต่อไป

ปัจจัยที่สามมาจากการออกมาตรการแฝงที่มีผลกระทบต่อการส่งสินค้าข้ามประเทศ (non-tariff measures: NTMs) มาตรการเหล่านี้ไม่ได้เป็นมาตรการกีดกันทางการค้าโดยตรงแต่มักจะอิงกับมาตรฐานสุขอนามัย สิ่งแวดล้อม และความปลอดภัยของผู้บริโภค หลายมาตรการยากที่ผู้ส่งออกจะปฏิบัติตาม เพราะหน่วยงานที่ออกมาตรการเหล่านี้มักใช้กฎเกณฑ์ กติกา และมาตรฐานของประเทศตัวเองเป็นหลัก ตัวเลขขององค์การการค้าโลก (WTO) รายงานว่าจำนวน NTMs ที่ประเทศต่างๆ ใช้บังคับอยู่เพิ่มขึ้นถึงเกือบสามเท่าระหว่างปี 2553 ถึงปี 2557

สำหรับเหตุผลกลุ่มที่สองที่เป็นเรื่องเฉพาะของประเทศไทยนั้นก็มีหลายเหตุปัจจัย ปัจจัยแรก เหตุการณ์ต่างๆ ในประเทศไทยตลอดสี่ปีที่ผ่านมาทำลายบรรยากาศการลงทุนในประเทศ ตั้งแต่มหาอุทกภัย ตามมาด้วยความไม่สงบทางการเมืองที่กระทบต่อภาพลักษณ์ของประเทศและความปลอดภัยของนักลงทุน คณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนไม่สามารถอนุมัติโครงการลงทุนขนาดใหญ่ได้เป็นเวลานาน ปัญหาคอรัปชันรุนแรงขึ้น ตลอดจนความไม่มีประสิทธิภาพและความไม่โปร่งใสของกระบวนการออกใบอนุญาตโรงงานอุตสาหกรรม ทำให้ใบอนุญาตโรงงานอุตสาหกรรมจำนวนมากตกค้างอยู่นาน การลงทุนในเทคโนโลยีสมัยใหม่ย้ายไปประเทศอื่นอย่างน่าเสียดาย บริษัทข้ามชาติที่ตั้งฐานการผลิตในประเทศไทยมานานจนเราคิดว่าเป็นของตาย เริ่มกระจายความเสี่ยงไปสร้างฐานการผลิต(ด้วยเทคโนโลยีที่ใหม่กว่า)ในประเทศเพื่อนบ้าน สินค้าส่งออกหลายอย่างของไทยจึงเป็นสินค้าตกรุ่น ขาดการพัฒนา และมีมูลค่าเพิ่มต่ำ เห็นได้ชัดเจนที่สุดในอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิคส์ที่เราวิ่งตามมาเลเซียไม่ทันในหลายผลิตภัณฑ์ และอีกหลายผลิตภัณฑ์กำลังจะถูกเวียดนามแซง สัดส่วนตลาดสินค้าอิเล็กทรอนิคส์ของสองประเทศนี้เพิ่มขึ้นเร็วกว่าของไทยมาก

ปัจจัยเฉพาะของเมืองไทยปัจจัยที่สอง เป็นผลสืบเนื่องมากจากการดำเนินนโยบายประชานิยม(แบบไร้ความรับผิดชอบ) ของรัฐบาลที่แล้วอย่างน้อยสองนโยบาย คือนโยบายขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทเท่ากันทั่วประเทศ และนโยบายรับซื้อสินค้าเกษตรในราคาที่สูงกว่าราคาตลาดมาก นโยบายขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ 300 บาทส่งผลให้ผู้ประกอบการในต่างจังหวัดสูญเสียความสามารถในการแข่งขันแบบที่ปรับตัวไม่ทัน ส่วนนโยบายจำนำข้าวแบบรับซื้อทุกเมล็ดได้ทำให้อุตสาหกรรมส่งออกข้าวไทย และความนิยมข้าวไทยในตลาดโลกถอยหลังไปหลายก้าว ปริมาณข้าวจำนวนมากที่ (รอเสื่อมสภาพ) ในสต็อกของรัฐบาลถ่วงให้ราคาข้าวอยู่ในระดับต่ำ เป็นความบิดเบือนที่ต้องใช้เวลาจัดการก่อนที่จะกลับไปสู่สภาวะปกติได้

นอกจากเหตุผลสองกลุ่มข้างต้นแล้ว การส่งออกของไทยยังได้รับผลกระทบจากวัฏจักรทางเศรษฐกิจอีกด้วย โดยเฉพาะความไม่สมดุลระหว่างอุปสงค์กับอุปทานของสินค้าโภคภัณฑ์หลายชนิดที่กำลังการผลิตเพิ่มขึ้นมากในช่วงที่ผ่านมา ในขณะที่อุปสงค์เพิ่มขึ้นแบบช้าๆ ที่เห็นได้ชัดที่สุดคงหนีไม่พ้นน้ำมัน ปิโตรเคมี แร่ธาตุ และสินค้าเกษตรหลายรายการที่ประเทศไทยเป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ มูลค่าการส่งออกสินค้ากลุ่มนี้ลดลงมากตามราคาในตลาดโลกที่ลดลง

วัฏจักรเศรษฐกิจยังมีผลต่อการดำเนินนโยบายการเงินของธนาคารกลางประเทศต่างๆ ที่มีทิศทางแตกต่างกันมากขึ้น ในขณะที่ Federal Reserves มีแนวโน้มที่จะปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ประเทศที่การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจยังอ่อนแอมาก เช่น ญี่ปุ่น และยุโรป ใช้การอัดฉีดเงินผ่านนโยบาย Quantitative Easing (QE) เพิ่มขึ้น ประเทศที่เป็นผู้ส่งออกสินค้าโภคภัณฑ์หันมาใช้นโยบายการเงินแบบผ่อนคลายมากขึ้นเพื่อพยุงไม่ให้เศรษฐกิจถดถอยลง ในวัฏจักรเศรษฐกิจเช่นนี้ ประเทศที่เป็นผู้นำเข้าน้ำมันและพลังงาน (เช่น ประเทศไทย) ได้ประโยชน์จากดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดที่เกินดุลมากขึ้น และได้รับอานิสงค์จากสภาพคล่องส่วนเกินในระบบการเงินโลกไหลเข้ามาอีกด้วย ส่งผลให้ค่าเงินของประเทศที่เป็นผู้นำเข้าน้ำมันและพลังงานมีแนวโน้มแข็งค่าขึ้นโดยเปรียบเทียบ นอกจากนี้ สภาพคล่องส่วนเกินยังส่งผลให้อัตราแลกเปลี่ยนผันผวน กระทบต่อการทำธุรกิจของผู้ส่งออกด้วย

การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการค้าระหว่างประเทศในระดับโลกและปัจจัยภายในประเทศที่ทำให้การส่งออกหายไปมีนัยทางนโยบายอย่างน้อยสองประการสำคัญ ประการแรกเราคงหวังให้การส่งออกกลับมาเป็นกลไกขับเคลื่อนเศรษฐกิจในช่วงสั้นได้ยาก รัฐบาลจะต้องให้ความสำคัญต่อการเพิ่มอุปสงค์ในประเทศเป็นสำคัญ และประการที่สอง การวางแผนให้การส่งออกไทยฟื้นตัวจะต้องเน้นที่การสร้างความสามารถในการแข่งขันของธุรกิจไทย โดยเฉพาะเร่งให้เกิดการลงทุนที่ใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่และตอบโจทย์ความต้องการของผู้บริโภคในอนาคต

ผมสนับสนุนแนวคิดของกระทรวงพาณิชย์ที่ต้องการให้การส่งออกเป็นวาระแห่งชาติที่ทุกหน่วยงานต้องร่วมกันคิดร่วมกันทำ เพราะถ้าคิดเพียงแค่ให้กระทรวงพาณิชย์เร่งหาตลาดใหม่ การส่งออกไทยคงหายไปอีกนาน

หมายเหตุ:ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์เศรษฐศาสตร์พเนจร หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2558