ข้อเสนอปฏิรูปเศรษฐกิจรัฐไทย – บทเรียนจากจอมพล ป. ถึง คสช.

เมื่อ 15 กันยายน 2557 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดงานสัมมนา “รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ”
เมื่อวันที่ 15 กันยายน 2557 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดงานสัมมนา “รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ”

ภายใต้บริบทปฏิรูปประเทศของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) การปฏิรูปเศรษฐกิจเป็นหัวข้อที่ คสช. ให้ความสำคัญ และเป็นที่จับตาของนักเศรษฐศาสตร์และนักธุรกิจค่อนข้างมาก ทั้งยังเป็นประเด็นที่มีการถกเถียงในแวดวงวิชาการและผู้กำหนดนโยบาย

เมื่อวันที่ 15 กันยายน 2557 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้จัดงานสัมมนา “รัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ” ซึ่งเป็นชื่อเดียวกับหนังสือที่เขียนโดย ผศ. ดร.อภิชาติ สถิตนิรามัย เพื่อศึกษาความสำเร็จและล้มเหลวของการปฏิรูปเศรษฐกิจที่ผ่านมาในอดีตของประเทศไทย ตั้งแต่ช่วงจอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นรัฐบาลครั้งที่ 2 จนถึงปี พ.ศ. 2550 โดยมีผู้ร่วมเสวนาดังนี้

1) ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) Tokyo
2) ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
3) ผศ. ดร.อภิชาติ สถิตนิรามัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

“รัฐเข้มแข็ง-รัฐอ่อนแอ” 3 ยุคพัฒนาการเศรษฐกิจ–ชี้ปัจจุบันรัฐต้องมีความสามารถมากกว่านี้

ผศ.ดร.อภิชาติ สถิตนิรามัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ผศ. ดร.อภิชาติ สถิตนิรามัย คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ผศ. ดร.อภิชาติชี้ให้เห็นว่า “ความเข็มแข็งของรัฐ” มีส่วนสำคัญในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ โดยเฉพาะกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งถูกกำหนดจาก 1) ความมีอิสระทางนโยบายของรัฐจากกลุ่มพลังทางสังคม โดยเฉพาะกลุ่มทุน ถ้ารัฐไม่สามารถเป็นอิสระจากกลุ่มพลังเหล่านี้ได้ ก็จะไม่สามารถสร้างนโยบายที่เหมาะสมได้ และ 2) ความสามารถของรัฐในการพัฒนาเศรษฐกิจ ที่ถึงแม้จะมีความเป็นอิสระ แต่ถ้ารัฐไม่สามารถผลักดันให้เป็นจริง ก็ยากที่จะพัฒนาเศรษฐกิจไปได้

ทั้งนี้ จากปลายยุคจอมพล ป. พิบูลสงคราม–จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ รัฐไทยถูกปฏิรูปครั้งใหญ่ โดยเฉพาะระบบราชการ รวมไปถึงความสามารถของจอมพลสฤษดิ์ที่จัดการกับความขัดแย้งก่อนหน้านั้นได้ ขณะเดียวกันก็สร้างเสถียรภาพและ “ความเข้มแข็ง” ทางการเมืองขึ้นมาโดยการ “กดปราบพลังการเมืองอื่นๆ ” รวมไปถึงออกกฎเกณฑ์กติกาใหม่ๆ มากมาย ส่งผลให้เกิดภาวะแวดล้อมที่เหมาะสมแก่การลงทุนของนายธนาคาร เกิดเป็นทุนนิยมนายธนาคาร ซึ่งเป็นการสะสมทุนแบบใหม่ ขณะที่นโยบายทางเศรษฐกิจถูกกำหนดโดย “ขุนนางวิชาการ” หรือเทคโนแครต เพื่อให้การลงทุนมีประสิทธิภาพมากขึ้น ประกอบกันเป็นพันธมิตรสามเส้าที่ตกลงผลประโยชน์กันลงตัว

“รัฐไทยในยุคนี้ รอยต่อของจอมพล ป.–จอมพลสฤษดิ์ มันถูกจัดวางใหม่ให้เพิ่มความเป็นอิสระและความสามารถของรัฐที่จะนำทางเศรษฐกิจได้” ผศ.ดร.อภิชาติกล่าว

ต่อมาตั้งแต่ช่วงปี 2502 เศรษฐกิจเติบโตอย่างมาก สร้างกลุ่มพลังทางสังคมใหม่คือ “ชนชั้นกลาง” ขึ้นมา จนพันธมิตรสามเส้าเดิมไม่สามารถจัดการได้และระเบิดเป็นเหตุการณ์ 14 ตุลาฯ ทั้งนี้ กลุ่มชนชั้นกลางที่เป็นผลผลิตจากยุคพัฒนาก่อนหน้านี้ ในแง่หนึ่งเป็นการผลักดันระบอบประชาธิปไตยในประเทศไทย โดยสร้างกติกาชุดใหม่ขึ้นมาแทนของเดิมของจอมพลสฤษดิ์-จอมพลถนอม (กิตติขจร) ได้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับปี 2521 โดยผลของสร้างกติกาใหม่นี้คือรัฐบาลผสมทุกพรรคการเมือง ทำให้รัฐบาลมีอายุสั้น เสถียรภาพต่ำ และขาดประสิทธิภาพในการผลักดันนโยบาย

“ภายใต้การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองแบบนี้ ส่งผลให้ ขุนนางวิชาการเสื่อมสลายลงและเข้ามาเล่นการเมือง จนดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคผิดพลาด มีการไหลท่วมของทุน ซึ่งเข้ามาทำลายหน้าที่การจัดสรรทุนของนายธนาคาร สร้างเศรษฐกิจฟองสบู่ขึ้นมา จนกลายเป็นวิกฤติเศรษฐกิจ อันนี้เป็นความเปลี่ยนแปลงในเชิงสถาบันที่ทำให้รัฐไทยในทัศนของผมอ่อนแอลงตั้งแต่ ปี 2521 เป็นต้นมา และเป็นเหตุให้เกิดวิกฤติเศรษฐกิจในปี 2540” ดร.อภิชาติกล่าว

ดร.อภิชาติกล่าวว่า หลังจากบทเรียนวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 ผลพวงที่ตามมาก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ซึ่งถูกออกแบบให้ผลิตพรรคการเมืองขนาดใหญ่ เพื่อสร้างรัฐบาลที่เข้มแข็ง อายุยืน และมีเสถียรภาพ จนได้รัฐบาลของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร มา รัฐบาลทักษิณก็พยายามปฏิรูประบบราชการ รวมถึงวางนโยบายต่างๆ ที่ให้ประโยชน์ต่อชาวบ้าน สร้างความตื่นตัวของชนชั้นกลางใหม่ที่เริ่มตระหนักว่าบัตรเลือกตั้ง “กินได้” ในอีกแง่หนึ่ง ด้วยความเข้มแข็งของรัฐที่ได้จากการออกแบบของรัฐธรรมนูญ ส่งผลให้รัฐสามารถแทรกแซงระบบเศรษฐกิจและจัดการพลังทางสังคมได้อย่างมาก แต่รัฐบาลทักษิณกลับไม่ประสบความสำเร็จที่จะปฏิรูปตัวรัฐให้เป็นผู้นำในการพัฒนาขั้นต่อไปของเศรษฐกิจ ส่วนหนึ่งเพราะถูกชนชั้นนำเก่าแทรกแซงก่อนในปี 2549

“พูดง่ายๆ รัฐธรรมนูญปี 2540 และการกระทำบางอย่างของทักษิณด้วย เช่น การปฏิรูประบบราชการ ทำให้ความสามารถของรัฐไทยในยุคทักษิณสูงขึ้น ในแง่หนึ่ง การกระจุกตัวของอำนาจทางการเมืองนี้ ไปทำลายสมดุลอำนาจเดิมของชนชั้นนำ ส่งผลให้เกิดการรัฐประหารปี 2549 และความขัดแย้งทางการเมืองจนถึงปัจจุบัน ซึ่งก็คือจุดที่เราอยู่ตอนนี้ ตอนที่ทุนนิยมนายธนาคารล่มสลายไป แต่ยังไม่มีอะไรมาแทน” ดร.อภิชาติกล่าว

ทั้งนี้ ต่อการปฏิรูปเศรษฐกิจของ คสช. ดร.อภิชาติ มองว่าต้องปฏิรูปกลไกการบริหารงานของรัฐก่อน เพื่อเพิ่มความสามารถของรัฐ โดยเฉพาะกลไกที่ปัจจุบันไม่ประสานเป็นหนึ่งเดียวกัน บางส่วนถึงกับขัดแย้งกันเอง รวมไปถึงต้องสร้างกลไกทดแทนให้รัฐมีความรับผิดชอบต่อประชาชน ซึ่งขาดหายไปช่วงนี้เนื่องจากไม่มีการเลือกตั้ง นอกจากนี้ การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นยังเป็นอีกเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้การปฏิรูปประสบความสำเร็จ เพราะราชการส่วนกลางไม่สามรถตอบสนองต่อท้องถิ่นได้อย่างถูกต้อง

“รัฐปัจจุบันมีความอ่อนแอ ในแง่หนึ่งคือระบบราชการมันแตกกระจาย ไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน นโยบายก็ไปคนละทิศคนละทาง ตัวอย่างชัดเจนคือน้ำท่วมตอนปี 2554 ขณะที่อีกแง่หนึ่ง รัฐไทยกลับเป็นระบบราชการที่รวมศูนย์อำนาจมาก คำถามคือเมื่ออำนาจรัฐรวมศูนย์มากแต่กลไกรัฐกลับแตกกระจายแบบนี้ แล้วจะใช้รัฐเป็นตัวขับเคลื่อนในการปฏิรูปได้อย่างไร คำตอบก็คือต้องกระจายอำนาจ ต้องทำให้กลไกรัฐเป็นเอกภาพ มีการประสานงานมากกว่านี้” ดร.อภิชาติกล่าว

“รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์” ชี้รัฐแข็ง-อ่อน เส้นแบ่งไม่ชัดเจน–ปัจจัยต่างประเทศมีส่วนสำคัญ

ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ศ.รังสรรค์ วิจารณ์เรื่องรัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจว่า การระบุว่ารัฐจะเข็มแข็งหรืออ่อนแอนั้น มันไม่มีเส้นแบ่งที่ชัดเจนมากพอ เป็นเพียงแถบสีเทาๆ เท่านั้น ส่งผลให้ไม่สามารถชี้ขาดในการวิเคราะห์ได้ และขนาดความหนักแน่นที่จะชักจูงในเชิงวิชาการได้

“ตัวอย่างเช่น ผมต้องการชี้ให้เห็นว่า การจำแนกประเภทระหว่างรัฐเข้มแข็ง-รัฐอ่อนแอ มันมีปัญหา ซึ่งเป็นมโนทัศน์สำคัญที่ใช้ในการอธิบายการดำเนินนโยบายของไทย ขณะเดียวกัน การลดทอนปัจจัยทางต่างประเทศว่าเป็นเพียงปัจจัยรอง มีความสำคัญไม่เท่าปัจจัยภายใน ก็ส่งผลให้การวิเคราะห์มีจุดบกพร่องในหลายประเด็น เพราะปัจจัยภายนอกสามารถมีอิทธิพลต่อการกำหนดโยบายเศรษฐกิจทั้งโดยตรงและโดยอ้อม” ศ.รังสรรค์กล่าว

ศ.รังสรรค์ยังได้วิจารณ์อีกว่า การเดินตามเศรษฐกิจเสรีนิยม ซึ่ง ดร.อภิชาติเสนอว่ารัฐเป็นหัวหอกในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจเสรีนิยมด้วยตนเอง โดยอ้างกฎหมายหลายฉบับว่าเป็นกฎหมายเศรษฐกิจเสรีนิยม เช่น กฎหมายส่งเสริมการลงทุน ที่ดูเหมือนว่าจะเป็นยอมรับกรอบเสรีนิยมโดยรัฐเอง แท้จริงไม่เป็นเช่นนั้น เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้ให้อำนาจรัฐในการตัดสินใจมากขึ้น ขณะเดียวกัน เมื่อย้อนดูที่มาของกฎหมายฉบับนี้ ก็พบว่าธนาคารโลกได้มีส่วนในการร่างกฎหมายขึ้นมา จึงไม่สามารถเรียกได้ว่ารัฐเป็นผู้ชี้ขาดแบบที่ ดร.อภิชาติระบุ

เช่นเดียวกันกับกฎหมายอื่นที่ถูกอ้างว่าเป็นกฎหมายเสรีนิยม เช่น กฎหมายประกันสังคม กฎหมายจัดที่ดินเพื่อความเป็นธรรมแก่สังคม และกฎหมายจัดอาชีวะศึกษาสำหรับบุคคลบางจำพวก ต่างก็เป็นกฎหมายเพื่อรัฐสวัสดิการ เสรีนิยม ดังนั้นแล้ว เศรษฐกิจเสรีนิยมที่เกิดขึ้นในไทย จึงไม่อาจเรียกได้ว่าเกิดจากรัฐไทย แต่ได้รับอิทธิพลอย่างมากจากต่างประเทศ

ตัวอย่างที่ชัดเจนของอิทธิพลจากต่างประเทศที่กดดันให้ประเทศไทยรับนโยบายแบบเสรีนิยม คือช่วงที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจ โดยเฉพาะวิกฤติปี 2540 ที่รัฐไม่มีอำนาจต่อรองใดๆ กับต่างชาติ ส่งผลให้รัฐบาลชวน หลีกภัย ต้องรับความช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) พร้อมเงื่อนไขการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจลักษณะบังคับ ดังนั้น ความเข้มแข็งของรัฐบาลทักษิณจึงกล่าวได้ว่ารับอิทธิพลมาจากการยอมรับเงื่อนไขนโยบายจากไอเอ็มเอฟของรัฐบาลชวนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ดร.วีระยุทธ ชี้เสถียรภาพทางการคลังไม่เพียงพอ ต้องยกระดับอุตสาหกรรมด้วย

ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) Tokyo
ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) Tokyo

ด้าน ดร.วีระยุทธ มองว่า ข้อเสนอเรื่องรัฐไทยกับการปฏิรูปเศรษฐกิจ โดย ดร.อภิชาติ เป็นงานชิ้นสำคัญของวงการวิชาการไทย เนื่องจากกลับมาให้ความสำคัญกับประเด็นการเมืองภายในมากขึ้น ซึ่งมักถูกละเลยในการศึกษาของวิชาเศรษฐศาสตร์ในปัจจุบัน แม้จะมีปัญหาเรื่องการกำหนดตัวชี้วัดรัฐอ่อน-รัฐแข็ง สมมติฐานต่อขุนนางวิชาการ ที่มองว่าเป็นคนดีมากเกินไป รวมไปถึงการศึกษาบทบาทของนโยบายภาคอุตสาหกรรมเชิงเปรียบเทียบที่ควรจะมีมากขึ้น

ทั้งนี้ สำหรับการปฏิรูปในปัจจุบัน ดร.วีระยุทธมองว่าเสถีรภาพทางการคลังไม่เพียงพอในการปฏิรูปเศรษฐกิจ แต่ต้องยกระดับอุตสาหกรรมไปพร้อมกันด้วย ซึ่งจากบทเรียนของต่างชาติ แสดงให้เห็นว่าเศรษฐกิจมหภาคไม่ได้มีความสำคัญมากกว่านโยบายอุตสาหกรรม และต้องทำไปพร้อมๆ กัน แต่ของไทยกลับเน้นไปที่นโยบายมหภาคอย่างเดียว ดังนั้นเราต้องมีการวางแนวทางนโยบายอุตสาหกรรมที่ชัดเจน มีการกำหนดรายละเอียดนโยบายรายสาขาที่ชัดเจน พัฒนาอุตสาหกรรมที่โดดเด่น เช่น ยานยนต์ อิเล็กทรอนิกส์ เป็นต้น แต่ขณะเดียวกัน ประเทศไทยเองยังขาดนักวิชาการด้านอุตสาหกรรมอยู่มาก จำเป็นต้องพัฒนาเรื่องนี้ต่อไปให้เป็นวาระแห่งชาติด้วย